Без столиці?

Повідомлення про можливе перенесення міністерств зі столиці в обласні центри на тлі децентралізації влади неабияк збурили експертну спільноту та журналістів. Нівелювати об'єднавчу роль столиці на цьому етапі розвитку державності — смертельно небезпечно.

Та хоч би хто штовхнув цю ідею президентові як черговий піар-хід і в який би бік не розгорталася ситуація (переїдуть чиновники в умовну Жмеринку чи ні), очевидно одне: на тлі розбалансування системи державного управління в країні ОПУ привласнив собі частину повноважень Кабміну і, по суті, став центром прийняття рішень у країні.

Ця «буря у склянці води» вже затихла, але оголила ключову проблему, яка стала «секретом Полішинеля»: де-факто ми маємо президентсько-парламентську систему державної влади (уникаю слова «республіка», тобто «спільна справа», бо реально державна влада в Україні не є «спільною справою» її громадян).

У принципі, нічого дивного, такий сценарій можна було передбачити ще в червні 2019 року: «Якщо ж президент раптом отримає в парламенті абсолютну більшість, його влада, при слабкій інституалізації опозиції і залежності судової гілки влади, практично нічим не обмежується й автоматично стає авторитарною. Президент тоді повністю контролює і законодавчу, і виконавчу, і судову влади, і силовий блок» (Стаття «Конституційна халепа. Вирватись із замкненого кола стагнації та криз»)

Однак прибічникам сильної руки все-таки рано аплодувати. Хоча попит на «українського Лі Куан Ю», здатного ліквідувати управлінський хаос і провести системні реформи, досі високий: згідно з останніми опитуваннями групи «Рейтинг», «абсолютна більшість (84%) вважає, що в Україні насамперед не вистачає порядку, навіть якщо це обмежить певні свободи».

Але в нашому випадку ключовим стає питання, чи достатньо у президента і його оточення компетентностей, аби, з одного боку, сконцентрувати владу у своїх руках і «деконцентрувати» виконавчу владу, а з іншого — зберегти керованість у державі й уникнути хаосу.

І тут слід позначити реперну точку сьогодення: попри яскравість, жорсткість і корисність для країни рішень РНБО, якими на тлі кризи інших гілок влади почав користуватися президент, вони не можуть замінити собою всю державну машину. А вона перебуває на стадії перебудови, десь посередині між минулим і майбутнім, без чіткого бачення, чим і коли ця перебудова закінчиться. Додатковий виклик — децентралізація влади без контролю з боку держави, важливим інструментом якого мають стати префектури, може виявитися ще одним джерелом управлінського хаосу в країні.

Хто ж тоді має «навести порядок» у країні?

Президент, уряд чи парламент? Гіпотетично, зі стійкою коаліцією в парламенті та сильним урядом, могли б і вони. Але тільки разом, як це нібито й передбачено Конституцією. Якщо, звісно, президент не «вставлятиме палиці в колеса» — як це було при президентові Ющенку і прем’єрці Тимошенко чи в часи Порошенка—Яценюка. Тандем Порошенко—Гройсман виявився ще менш спроможним до реформ і модернізації країни, бо тоді парламентська коаліція фактично розвалилася.

Фото: УНІАН

Тобто реально без міцного тандему президент—уряд—парламентська більшість ефективної влади в Україні бути не може в принципі. Такий тандем, за великим рахунком, був тільки в параметрах криміналізованої системи влади, що її вибудував президент Янукович. Тобто досі в Україні влада і політичні еліти об’єднувалися тільки з метою безконтрольного грабунку країни, але ніколи — для побудови ефективної держави та модернізації.

Насправді стабільна й ефективна влада не може бути гібридною. Ми маємо визначитись і обрати — або парламентську республіку, коли парламентська більшість формує уряд на виконання коаліційної угоди, а президент (якщо є така посада) грає роль арбітра і формального глави держави; або чисто президентську — коли президент формує уряд, а парламент грає роль «запобіжника» узурпації влади президентом. А ще краще — разом із інституційно сильною опозицією.

Може бути і третій варіант, який власне й стався з нами після перемоги Зеленського та парламентських виборів. Однак, як ми вже сказали, владу в країні отримали люди, які доти дуже мало розуміли, як працює система державного управління в Україні, і головне — як вона має працювати. А без цього вичистити її від корупції та перебудувати майже нереально.

Однак «вікна можливостей» не можуть залишатися відчиненими нескінченно довго. Разом із рейтингом Зеленського поступово розчиняється монобільшість у парламенті. І навіть практично повністю керований Банковою Кабмін не може ефективно управляти країною та проводити реформи без парламентської підтримки. І тут очевидно, що ми знову вперлися в стару проблему, тільки з відстрочкою на два роки.

Гібридна влада, чи то парламентсько-президентська, чи навпаки, завжди породжуватиме протистояння гілок влади й управлінський хаос. І цей управлінський хаос закладений у чинній Конституції.

Які уроки чинної Конституції?

Тут варто знову нагадати історію політичної реформи 2004 року: за яких умов, ким і з якою метою її було проведено. Під час Помаранчевої революції Кучма і Янукович висунули конституційну реформу основною вимогою, в обмін на яку президент Кучма погоджувався на організацію повторного голосування другого туру президентських виборів.

«Для подолання гострої політичної кризи під час Помаранчевої революції, на вимогу політичних сил Віктора Януковича та Леоніда Кучми, 8 грудня 2004 року Верховна Рада ухвалила (403 голоси «за», зокрема вся фракція «Партії регіонів», але не голосували Віктор Ющенко та Юлія Тимошенко, фракція БЮТ принципово голосувала «проти»), — нагадує Вікіпедія, — […] Закон на основі проекту Симоненка—Медведчука про зміни до Конституції (про політичну реформу) передбачав перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління, формування уряду коаліцією депутатських фракцій, подовження терміну повноважень Верховної Ради до п’яти років».

Фото: УНІАН

Звісно, Конституція є Основним Законом, і її потрібно виконувати. Але візьмімо до уваги, що чинна Конституція нав’язана Україні в критичний момент державою, котра згодом через своїх агентів розпочала проти нас війну. І метою цього було розбалансування влади та створення дуалізму її виконавчої гілки.

Згадаймо, що Віктор Янукович одразу після приходу до влади скасував зміни до Конституції від 2004 року, що своєю чергою було скасовано після Революції гідності та його втечі. І ми знову повернулися до неефективних політичної системи та системи державного управління. До того ж, повторимо, в країні досі не склався консенсус еліт, здатний працювати на країну, а не на власні інтереси.

І якщо ще у 2014–2016 роках державні інституції президента і його канцелярії, Верховної Ради та Кабінету міністрів якось співпрацювали, а уряд Яценюка був, за оцінками, найбільш реформаторським серед післяреволюційних урядів, то після його відставки і фактичного розвалу парламентської коаліції у квітні 2016-го темп реформ значно знизився. Головна причина — команда президента Порошенка, Верховна Рада й уряд Володимира Гройсмана не тільки перестали співпрацювати, а, фактично, стали політичними ворогами.

Зараз, на кінець другої річниці президентства Володимира Зеленського, ситуація повернулася до звичного стану: пропрезидентська парламентська монобільшість балансує на межі існування, і вже для схвалення багатьох принципових законопроєктів команді президента доводиться домовлятися про підтримку з депутатами інших фракції та груп. Чинний уряд із пів року «висить» на межі відставки. Президент заявляє про кадровий голод у владі — лава запасних порожня, а залучити нових фахових управлінців на державні посади важко з різних причин. Одна з них — небажання професіоналів ще раз пов'язувати свою репутацію з чинною владною командою, оскільки двічі — у 2016-му та 2020-му роках — постмайданні реформатори (яких згодом обізвали «соросятами») були викинуті з органів влади й усунуті від реалізації реформ, ініціаторами яких часто вони й виступали.

Фото: сайт глави держави

Таким чином, очевидно — країна стає заручником кожного нового президента, який бажає перетягнути на себе всі важелі влади в Україні. Що, власне, відбувається й тепер. Головне питання — з якою метою: для проведення реформ і модернізації чи для створення власного авторитарного режиму? Проблема ще й у тому, «що правила пишуться» під себе, а користуються ними наступники.

Що насправді означає ідея переселення ЦОВ і чим може обернутися для країни такий піар ОПУ?

Вже сьогодні можна констатувати, що Зеленський, фактично, створив паралельний уряд у своєму офісі, і, фактично, він, його офіс та РНБОУ зараз формують державну політику, хоча, згідно з Конституцією, це функція Кабінету міністрів України, який «є вищим органом у системі органів виконавчої влади» (стаття 113 Конституції).

Розбираючись у мотивах того, що відбувається, можна припустити, звісно, що президент незадоволений ефективністю роботи уряду (вже другого за час його каденції) й реально не бачить виходу. І президент багато в чому має рацію. Реформи, за поодинокими винятками, рухаються або мляво або ніяк. Ключові стратегії і та ж Угода про асоціацію виконуються ледь на 50%. Країна залишається несприятливою для бізнесу та інвестицій, вакцинацію провалено. І це все є сферою відповідальності уряду.

Але тут перше запитання слід поставити самому президентові. В чому полягала причина зміни уряду Гончарука, і якою була мета призначення уряду Шмигаля (і чому саме Шмигаля)? І чи цієї мети досягнуто?

Фото: урядовия портал

Проблема не тільки й не так у тому, в кого зосереджені повноваження та відповідальність. Проблема в тому, в кого зосереджені управлінські компетенції; кому під силу управляти 200-тисячною армією державних службовців так, аби суспільство могло бути впевненим, що дії влади, спрямовані на подолання будь-яких криз та викликів (зовнішніх і внутрішніх), будуть максимально результативними й ефективними? А влада не виглядатиме так жалюгідно, як під час боротьби з пандемією.

Насправді схоже на те, що чинний уряд уже деконцентрувався й добровільно віддав свої функції формування державної політики офісові президента. Конституції при цьому ніби не порушили, бо всі гілки чинної влади добровільно погодилися на рокіровку. А єдиний орган, який міг би оскаржити такий стан речей — Конституційний суд, — повністю дискредитований (здебільшого своїми ж рішеннями), і його робота паралізована.

Але проблема може вибухнути під час наступних виборів президента й парламенту. Або чергової революції, яка, найімовірніше, буде конституційною.

Нагадаємо: своїм правом установчої влади народ України скористався лише один раз за всю історію — в 1991 році, підтримавши на референдумі Декларацію про державний суверенітет України. Очевидно, чинну Конституції із закладеним у ній управлінським хаосом конституційними процедурами не змінити, бо право установчої влади народу в чинній Конституції не закладене.

А щоб виносити на референдум питання майбутньої організації державного управління в Україні, Зеленський має переконати 84% українців, які прагнуть «сильної руки», що він може стати українським Лі Куан Ю. А для цього потрібні реальні перемоги й реальні успіхи. Реальні та очевидні, а не декларативні.

Інші матеріали автора читайте за посиланням