Два в одному?

Законотворчість - один з найефективніших способів зміцнення влади. З допомогою закону можна відвернути увагу, заплутати, залякати, нагородити, купити, продати, розладнати плани противника та облаштувати власне гніздо. Улюбленим заняттям вітчизняних правлячих партій є безконечне переписування законів «під себе». У довгому переліку правових актів, що перебувають у стані перманентного «ремонту», є два, які стоять осібно. Вдосконалювати їх вітчизняні володарі зазвичай беруться тоді, коли виникає гостра потреба зміцнити панування, що похитнулося. Йдеться про закон про вибори народних депутатів і про Основний Закон.

Помітне падіння популярності режиму має надати законотворчій активності влади нового імпульсу. Недавнє опитування Українського центру економічних і політичних досліджень імені Разумкова продемонструвало: вже майже половина (49%, якщо бути точними) громадян не підтримують діяльність Віктора Януковича, і тільки 10,6% повністю схвалюють його дії. Згідно із квітневими вимірюваннями того ж таки УЦЕПД, за три останні місяці відразу на 5% упав рейтинг Партії регіонів. На сьогодні, згідно з даними «разумковців», ПР на майбутніх парламентських виборах готові підтримати тільки 15,7% опитаних (22,1% тих, хто твердо визначився з участю в голосуванні). Так само промовисті й матеріали досліджень Київського міжнародного інституту соціології. У березні 2010-го «парламентський» рейтинг регіоналів становив 36,4%, у червні того ж року - 38, у жовтні - вже 28,5, у лютому року нинішнього - 16,8%. Тенденція очевидна.

Отже, немає нічого дивного в тому, що чутки про можливе перенесення майбутніх парламентських виборів з 2012-го аж на 2015-й стають дедалі наполегливішими. Втім, поки що це - лише чутки. Тривожить тільки та обставина, що розмови на цю тему частіше й частіше ведуться саме на Банковій.

Чи буде такий план (якщо він справді існує) приведено в дію і як саме це буде обставлено, неясно. Це вам не жарт: подовжити депутатську каденцію до восьми років (що відповідає двом термінам за чинною Конституцією). Втім, ми живемо в країні, де не бояться сміливих правових новел. Докази цього - легендарні рішення Конституційного про «третій термін» Леоніда Кучми, про принципи формування парламентської коаліції та про скасування політреформи-2004. Тож для правників цієї держави неможливого мало. І якщо депутатський корпус, приміром, сподобиться внести якісь загадкові зміни до Конституції, боюся, КС може виявитися чутливим до такого новаторства. Гадаю також, що набрати триста охочих подовжити свій депутатський вік у нинішньому скликанні буде неважко.

Але ця версія - з розряду конспірологічних. Навіть якщо таємний план і є, то влада лише на початку шляху до наміченої мети. Робота над виборчим законодавством і підготовка до змін Конституції можуть бути як складовими цього плану, так і самодостатніми процесами.

Інтерес Віктора Федоровича до фундаментальної законотворчості прокинувся наприкінці минулого року, коли кредит довіри населення почав танути на очах. Другого листопада 2010-го з’явився указ «Про робочу групу з питань удосконалення законодавства про вибори». 21 лютого 2011-го побачив світ іще один - «Про підтримку ініціативи про створення Конституційної асамблеї». Формальних приводів не бракувало. По-перше, влада обіцяла серйозні реформи у політико-правовій сфері. По-друге, вона не могла пройти повз побажання Венеціанської комісії. Нагадаємо, що ВК закликала Київ зробити виборче законодавство більш демократичним і не переписувати правил виборів саме перед кампанією (як це в нас зазвичай і бувало). Крім того, після скасування політреформи «венеціанці» висловили сподівання, що модернізацію Конституції буде продовжено.

Влада взялася до роботи. З одного боку, слід було дотриматися зовнішньої пристойності і продемонструвати Заходу, що ми чутливі до його прохань. З іншого - закласти фундамент майбутнього зміцнення влади.

«Рожден, чтоб сказку сделать пылью»

Джерелом влади, за Конституцією, в Україні є народ. Казково гарна норма. І казково незбутня. Вибори, відповідно до того ж таки Основного Закону, є формою народовладдя. У своєму недавньому посланні до Верховної Ради Віктор Федорович нарікав, що влади в народу недостатньо. І поставив завдання: «перетворення громадян на впливовий суб’єкт трансформацій, формування в суспільстві усвідомлення підзвітності влади та можливості впливати на неї».

Чудово. А головне - послідовно. Оскільки ще в 2007-му прем’єр Янукович у статті, опублікованій у нашому тижневику, гостро критикував закриті партійні табелі і закликав перейти до відкритих регіональних списків або хоча б повернутися до змішаної виборчої моделі.

Зміна в статусі не минула для Віктора Федоровича даремно. Про відкриті списки вже не йдеться. Вирішили зупинитися на «хоча б». Згідно з робочим варіантом проекту закону про вибори, який опинився в розпорядженні DT.UA, майбутня парламентська гонка відбудеться за комбінованими правилами. Половина депутатів потрапить у Верховну Раду, пройшовши крізь сито мажоритарних округів, другу половину буде обрано все за тими ж таки закритими партійними списками.

З повним текстом проекту читачі зможуть ознайомитися тут. Але ми вважаємо своїм обов’язком поділитися з вами деякими зауваженнями.

Для початку - застереження: наведений документ є робочою версією. Згадана нами робоча група з питань удосконалення законодавства про вибори на п’яти засіданнях узгодила кілька десятків проблемних питань. Її напрацювання лягли в основу проекту, позавчора підготовленого Міністерством юстиції. 28 квітня документ мають розглянути учасники робочої групи (до складу якої в грудні було включено й представників опозиції). Після можливого коригування проект відправлять в АП, а звідти - в Раду. В якому вигляді - запитання. Показово, що 15 квітня перший заступник міністра юстиції України Інна Ємельянова заявила: «Робоча група створена президентом, саме він буде суб’єктом права на законодавчу ініціативу... Робоча група просто представила, які шляхи вирішення тієї чи іншої проблеми, а право вибору буде за президентом».

Тож юристи, які вже встигли зрадіти відносній демократичності законопроекту, можливо, трохи поспішили. Хоча не виключено, що гаранта все влаштує.

Про більшість новел модернізованої версії виборчого закону ми вже писали. Узагальнимо. Отже, нові вибори пройдуть за змішаною системою. Партійні списки мають закритий характер, черговість кандидатів у табелі визначатиметься з’їздами. Блоки до виборів не допускатимуться. «Поріг» підвищено до 5%. «Мажоритарники» можуть висуватися як партіями, так і самостійно. Висуванець політсили не обов’язково повинен бути її членом. Одній особі заборонено балотуватися одночасно в кількох округах і фігурувати в різних списках. Не можна одночасно висуватися в одномандатному окрузі і бути кандидатом від партії в багатомандатному. Округи «нарізаються», виходячи з приблизно рівної кількості виборців. Впроваджується постійна система територіальних виборчих округів, а також виборчих дільниць. Уточнення списків виборців у день голосування допускається тільки за рішенням суду. (Хоча, наприклад законодавство ЄС забороняє вносити зміни до реєстрів і списків виборців у день голосування.) Рішення про результати виборів у мажоритарних округах ухвалює окружна комісія. Спостерігачів від політичних партій і громадських організацій урівняно в правах і наділено правом вимагати копії протоколів. Для роботи виборчкомів потрібен кворум - не менш як половина, але рішення ухвалюються простою більшістю. Виняток - тільки для рішень, ухвалюваних у день голосування. Якщо на засіданні присутні менше ніж 2/3 членів комісії, рішення ухвалюється не менш як 2/3 присутніх. Уточнено поняття «передвиборна агітація» і «передвиборна реклама».

Загалом усе виглядає стерпно. Втім, є нюанси. Голосування вдома відбувається на підставі заяви виборця, без надання медичної довідки. Як відомо, така норма залишає достатній простір для зловживань. Щоправда, згідно з редакцією закону, для виїзного голосування потрібно не тільки письмове прохання громадянина, а й відповідне рішення комісії, що теоретично знижує масштаб можливих шахрайств. Збережено норму, за якою невдахам виборів не повертається грошова застава. Як уїдливо завважив депутат Ключковський, у цьому разі виборча застава перетворюється на виборчий податок.

Для партій, які мають парламентське представництво, збережено преференції: їхні ставленики повинні обов’язково входити до складу виборчкомів. Але як і раніше, неясно, як бути з тими політичними організаціями, котрі на виборах-2007 сформували блоки. Скажімо, «НУ-НС», що по суті розвалився, був створений дев’ятьма партіями. Чи означає це, що всім дев’ятьом буде гарантовано представництво в комісіях? Сумнівно. З об’єктивних міркувань: тоді забракне місця решті суб’єктів процесу. І з міркувань суб’єктивних. Приміром, регіонали, які створили фракцію самостійно (і які, на відміну від «наших самбістів», її зберегли), зможуть розраховувати лише на одного висуванця. І що, влада себе скривдить? Не вірю. Отже, буде відсів. Але хто його проводитиме і як? Зрозуміти це з тексту проекту неможливо.

Далі. Передвиборна агітація з використанням засобів масової інформації всіх форм власності проводиться з дотриманням принципу рівних умов. Медіа, що надали площу (ефір) одному, позбавлені права відмовити іншому. Демократично щодо здобувачів депутатського звання, але не надто коректно стосовно приватних ЗМІ, трохи скидається на втручання в редакційну політику. Більше того: медіа заборонено безплатно поширювати будь-яку інформацію, яка може спонукати виборця голосувати за або проти того чи іншого кандидата (партії). За порушення можуть позбавити ліцензії або зупинити вихід видання. В Європі таких обмежень не вітають, оскільки вони сприймаються як зазіхання на свободу слова.

Ще одна цікава деталь: у законі зазначено, що «кількісний склад Верховної Ради України визначається Конституцією». З чого випливає, що в перспективі депкорпус може й «схуднути»...

А тепер про головну бомбу, закладену в проект. Раніше виявлення неточностей у реєстраційних документах призводило до того, що кандидатам повертали пакет для «роботи над помилками». На засіданні робочої групи пропонували демократичніший підхід: документів не повертають, реєстрації не відкладають, неточності усувають. Але в проекті передбачено ще більш дискримінаційний підхід: у разі відсутності або неналежного оформлення документів ЦВК відмовляє в реєстрації кандидатів.

Більш простого та ефективного способу відсіяти «зайвих» годі й придумати. Високий «бар’єр», помножений на адміністративний ресурс, довершить справу.

«Рождены, чтоб сказку сделать болью?»

В історії з модернізацією закону про вибори все більш-менш ясно. З одного боку спостерігалося бажання бодай частково догодити Заходу, з іншого - читалося прагнення напрацювати певний доробок для успіху на майбутніх виборах (якщо б вони в остаточному підсумку не відбулися).

А от у справі про Конституційну асамблею не все так просто. Тут також простежується намір підіграти Венеціанській комісії, яка забажала продовження конституційної реформи. Не варто сумніватися й у тому, що Янукович не проти «забетонувати» свою владу з допомогою Основного Закону. Але, з усього видно, чіткого плану «будівельних робіт» у нього поки що немає. Він іще не вирішив, чого саме хоче від нової Конституції. Не до того було. Тому створення Конституційної асамблеї він схвалив з двох причин. По-перше, щоб перехопити ініціативу в опозиції, окремі представники якої ідею скликання КА пропагували давно й наполегливо. По-друге, щоб мати готовий засіб до моменту, коли визріє остаточна мета.

З подачі Леоніда Кравчука і з благословення Віктора Януковича було створено науково-експертну групу з підготовки Конституційної асамблеї. До її складу ввійшла 21 особа на чолі з Кравчуком - переважно ректори профільних академічних вишів і заслужені «паркетні» юристи. Один із членів «НЕГру», директор Інституту держави і права імені Корецького Юрій Шемшученко, людина авторитетна й досвідчена, очолив спеціально створену групу наукових консультантів. Саме ці люди й розвиватимуть цей проект на початковому етапі. До групи, крім співробітників Інституту Корецького, увійшли відомі юристи, зокрема суддя КС у відставці Павло Євграфов, екс-віце-спікер Віктор Мусіяка і голова ЦВК Володимир Шаповал. Координатором групи є член ученої ради Інституту держави і права Олексій Ющик. Підбір кадрів уселяє деякий оптимізм: до групи ввійшли люди, для яких конституційний процес - творчість, а не ремесло. Але їхні плани цілком очевидно можуть не збігатися з планами Банкової. І прекрасні починання можуть неждано (або, навпаки, прогнозовано) обернутися головним болем.

Відбулося вже два засідання групи, присвячені опрацюванню загальних підходів. Визначено, що майбутня Конституційна асамблея буде самокерованою тимчасовою організацією, не залежною від владних органів, мета якої - вироблення рекомендацій щодо майбутнього реформування Конституції. Марина Ставнійчук, яка вшанувала своєю присутністю друге засідання групи, висловила несміливе побажання, щоб концепцію майбутніх змін Основного Закону було погоджено з Януковичем. Але її не зрозуміли. Передбачається, що асамблея розпочне роботу восени, й у відповідному президентському указі буде лише:

- повідомлено про початок її роботи;

- вказано, на який орган покладається матеріально-технічне забезпечення;

- видано припис: усім органам надавати асамблеї всіляке сприяння.

Хто ввійде до складу майбутньої асамблеї? На жаль, більшість відповідальних за ухвалення рішення осіб не підтримали ідеї прямих виборів учасників асамблеї. Але при цьому група консультантів виступила рішуче проти того, щоб члени КА призначалися за поданням групи Кравчука. Попередньо погоджено, що до складу асамблеї ввійде 100 осіб. Орієнтовно, 35 членів буде обрано на форумах і конференціях З’їзду суддів, Спілки адвокатів, Асоціації правників та інших профільних юридичних організацій. Іще 15 мають делегувати організації, що займаються самоврядуванням, зокрема Асоціація міст. Решта квот має бути заповнена делегатами від громадських, правозахисних, профспілкових, ветеранських організацій. Передбачено й представництво для політичних партій. До КА потраплять висуванці тих організацій, які за підсумками останніх виборів набрали не менше 0,5%. Організатори розраховують, що не менш як половину учасників асамблеї становитимуть фахові юристи, це має зробити роботу більш продуктивною. Збиратися КА повинна приблизно раз на три місяці, в інший час її члени трудитимуться в групах (їх збираються сформувати 8-10), кожна з яких опрацьовуватиме певний напрямок майбутньої концептуальної реформи. Старт роботи намічено на вересень нинішнього року. Закінчений вигляд майбутні зміни мають ухвалити не пізніше ніж у лютому 2013-го.

Не виключається проведення консультативного референдуму або спеціалізованих соцопитувань, які мають визначити ставлення населення до майбутніх нововведень, зокрема до ймовірної форми правління. Але таку ідею поділяють не всі. Деякі учасники процесу вважають, що доцільніше зосередитися на проведенні круглих столів, конференцій і семінарів, з максимально широким спектром учасників.

Дискутують про те, чи йдеться про нову редакцію Конституції, чи про зміни до чинної. Про те, чи впроваджуватиметься нова реформа парламентом і референдумом, чи доведеться скликати спеціальні Установчі збори. Не викликає сумніву тільки одне: фундаментальні I, III і XIII розділи Конституції зазнають змін, отже, плебісциту не уникнути.

Що думає з цього приводу Віктор Федорович? Невдовзі дізнаємося. «Негри» на чолі з Кравчуком мають обговорювати долі асамблеї і Конституції 26 квітня, в роковини Чорнобиля. Поганий знак, однак...