Конституционная ассамблея — путь к новой Конституции Украины

Ввиду декларируемого единодушия всех видных политических игроков в вопросе необходимости для Украины конституционной реформы, актуально было бы обсудить процедуру ее проведения. Единственный опыт внесения изменений в наш Основный Закон трудно назвать удачным. Большинство специалистов склоняются к мнению, что конституционная реформа в 2004 году была проведена с очевидным нарушением процедуры. Новая конституционная реформа должна проводиться исключительно правовым путем. Иначе неминуемым будет обострение конституционного кризиса, что приведет к непредсказуемым негативным последствиям для общества.

В рамках права конституционную реформу можно провести путем внесения комплексных изменений в Конституцию Украины в порядке, предусмотренном ее разделом XIII, или принятием новой редакции Конституции Украины на всеукраинском референдуме.

Ход политических событий в Украине дает основания говорить о крайнем субъективизме политических сил, когда речь идет об изменении конституционных положений. Политики пытаются формулировать конституционные нормы, исходя из временного политического интереса, без учета дальновидных общественных интересов. Это прежде всего связано с существованием в Украине слабой политической системы, авторитаризмом лидеров, партбюрократизацией, деидеологизацией, коррупцией и т.п. в политических партиях. Анализ законопроектной работы над изменением конституционных положений, процесса принятия изменений в Конституции Украины дает основания утверждать о закрытости этих процессов от общества и игнорировании политиками мысли гражданского общества.

Проведение конституционной реформы в порядке, предусмотренном разделом XIII Конституции (согласно которому главенствующая роль в вопросе формулирования и принятия Основного Закона отведена Верховной Раде), на наш взгляд, не представляется реальным вариантом в наших условиях. В существующих политико-правовых условиях нормальный ход конституционного процесса крайне сомнителен.

Второй, более радикальный вариант проведения конституционной реформы — это принятие новой редакции Конституции Украины.

Конституция Украины, как большинство европейских конституций, не содержит четких положений о процедуре принятия нового Основного Закона государства. Но это не значит, что Конституция совершенно не касается регулирования указанного вопроса. Конституционно закрепленные принципы верховенства права, народного суверенитета содержат ответ на эти вопросы. Так, положения статьи 5 Конституции Украины дают нам основания утверждать об установлении конституционного принципа учредительной власти народа. Решение Конституционного суда от 11 ноября 1997 года гласит: «принятие Конституции Украины Верховной Радой Украины было непосредственным актом реализации суверенитета народа, который только одноразово уполномочил Верховную Раду Украины на ее принятие. Это подтверждается пунктом 1 части первой статьи 85 Конституции Украины, не предусматривающей права Верховной Рады Украины на принятие Конституции Украины, а также статьей 156 Конституции Украины, согласно которой законопроект о внесении изменений в разделы, которые устанавливают основы конституционного строя в Украине, после его принятия в Верховной Раде Украины должны утверждаться всеукраинским референдумом».

Эта позиция была высказана и в другом решении Консти­туционного суда — от 3 октября 1997 года: «Конституция страны как Основный Закон государства по своей юридической природе является актом учредительной власти, которая принадлежит народу. Учредительная власть в отношении так называемых установленных властей является первичной». Решение Конституционного суда от 5 октября 2005 года уточняет: «Народ как носитель суверенитета и единственный источник власти может реализовать свое право определить конституционный строй в Украине путем принятия Конституции Украины на всеукраинском референдуме». Это было указано в мотивировочной части вышеуказанного решения. При этом Конституционный суд Украины остался связанным положениями раздела XIII действующей Конституции Украины, указав в резолютивной части: «Только народ имеет право непосредственно путем всеукраинского референдума определять конституционный строй в Украине, который закрепляется Конституцией Украины, а также менять конституционный строй внесением изменений в Основный Закон Украины в порядке, установленном его разделом XIII».

Следовательно, конституционно установленный принцип учредительной власти народа предусматривает: народ не может быть лишен права на принятие новой Конституции своего государства. Возникает вопрос легитимной процедуры реализации учредительной власти народа во время принятия нового Основного Закона.

На наш взгляд, принятие новой редакции Конституции Украины в интересах общества следовало бы поручить специальному уполномоченному органу учредительной власти — Конституционной ассамблее Украины. Основной задачей президента и Верховной Рады должно стать конституирование и обеспечение деятельности этого органа.

Необходимо сделать процедуру принятия новой Конституции открытой для граждан. Они должны ощутить свою причастность к созданию Конституции. Этот процесс не может быть быстрым, некоторое время нужно использовать на то, чтобы сделать дискуссию о новой Конституции (или новой редакции Конституции) общенародной. Только такой путь, на наш взгляд, дает нам шанс на то, что Основной Закон будут уважать, будут чтить его и (самое главное) будут требовать соблюдения его от властей.

На всеукраинский референдум можно выносить лишь достаточно подготовленный и согласованный проект. Он должен стать последним аккордом длительной прозрачной процедуры.

Обращаясь к многовековой истории создания Украинского государства, делаем вывод, что для Украины идея введения представительского органа учредительной власти не новая. Так, II Универсал Центральной Рады Украины от 3 июля 1917 года гласил: «Стремясь к автономному строю Украины, Центральная Украинская Рада во взаимопонимании с национальными меньшинствами Украины будет готовить проекты законов об автономном строе Украины для предложения их к утверждению Учредительным Собранием».

История принятия конституций зарубежных стран дает нам положительные примеры реализации учредительной власти народа через принятие конституций специально уполномоченными представительскими органами учредительной власти.

В процессе принятия конституции США от 17 сентября 1787 года участвовали как общенациональное учредительное собрание — конвент, так и учредительные собрания (конвенты) каждого из штатов. Старейшая действующая конституция Европы — конституция Норвегии — была принята
17 мая 1814 года Учредительным собранием, которое созвал датский принц и наместник в Норвегии. Конституция Бельгии от 7 февраля 1831 года, конституция Италии от 22 декабря 1947 года, конституция Португалии от 2 апреля 1976 года, конституция Индии от 26 января 1950 года, конституция Бразилии от 22 сентября 1988 года были подготовлены и приняты специально уполномоченными представительскими органами учредительной власти.

Среди конституций, которые были приняты специально уполномоченными органами учредительной власти, есть и новейшие. Так, конституция Болгарии была принята 12 июля 1991 года Седьмым великим народным собранием Болгарии. Учредительное собрание Румынии приняло 21 ноября 1991 года конституцию Румынии, которая 7 декабря 1991 года была утверждена на общенациональном референдуме. Главной особенностью конституционного процесса в Аргентине является то, что со времени принятия первой конституции Аргентины в 1853 г. все последующие конституционные реформы обеспечивались Учредительной ассамблеей (в 1860, 1866, 1898, 1949, 1957, 1960, 1994 гг.), в частности и действующую конституцию Аргентины от 24 августа 1994 года приняла Учредительная ассамблея.

Хотя действующая конституция Российской Федерации (от 12 декабря 1993 года) принята и не Учредительным собранием, однако возможность создания Учредительного собрания предусмотрена в нормах самой конституции. В полномочия Конституционного собрания входит подтверждение неизменности конституции Российской Федерации или разработка проекта новой конституции Российской Федерации, которая принимается Конституционным собранием 2/3 голосов от общего количества их членов или выносится на всенародное голосование.

В современном механизме государственной власти и других стран предполагается функционирование специально уполномоченного органа учредительной власти. В соответствии со статьей V конституции США, по требованию законодательных собраний 2/3 штатов Конгресс созывает конвент для внесения поправок в конституцию, которые вступят в силу после ратификации законодательными собраниями 3/4 штатов или же конвентами в 3/4 штатов, в зависимости от того, какой способ предложит Конгресс.

Великое народное собрание (учредительное собрание) Болгарии уполномочено принимать новую Конституцию, решать вопросы об изменении территории республики, о формах государственного строя и государственного правления и т.п.

Опираясь на зарубежный опыт деятельности специальных органов учредительной власти и современные политико-правовые процессы в Украине, предлагается и у нас провести конституционную реформу через специальный орган учредительной власти — например, Конституционную ассамблею Украины.

Прежде всего следует отметить, что проводить конституционную реформу через Конституционную ассамблею Украины необходимо в два этапа, а именно:

— принятия Закона Украины «О Конституционной ассамблее Украины» и новой редакции Закона Украины «О всеукраинских и местных референдумах»;

— принятия новой Консти­туции Украины Консти­туционной ассамблеей Украины (или подтверждения неизменности действующей Конституции Украины) и утверждения ее на всеукраинском референдуме.

Успешность процесса принятия новой Конституции Украины будет зависеть от конституционного статуса Конституционной ассамблеи и детализации его в законе. Введение специального органа — Конституционной ассамблеи — в процесс пересмотра Конституции Украины должно быть направлено прежде всего на обеспечение осуществления украинским народом своей учредительной власти.

Для этого предлагается установить основные положения относительно Конституционной ассамблеи, а именно условия созыва, порядок избрания, ее конституционный состав, требования к членам Конституционной ассамблеи Украины, ее полномочия и т.п..

Формироваться Конституцион­ная ассамблея Украины должна путем всеукраинских выборов. Так, Конституционная ассамблея Украины может созываться президентом Украины в течение трех месяцев с момента внесения в Верховную Раду Украины соответствующего законопроекта. Членов Конституционной ассамблеи Украины (например, триста народных избранников Конституционной ассамблеи Украины) предлагается избирать на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования на основе комбинированной избирательной системы в соответствии с законом о Конституционной ассамблее Украины. С целью формирования представительского органа учредительной власти можно применить следующую формулу:

1) сто народных избранников Конституционной ассамблеи Украины избирать в многомандатном общегосударственном избирательном округе на основе пропорциональной системы по избирательным спискам кандидатов в народные избранники Украины от политических партий, избирательных блоков;

2) по три народных избранника Конституционной ассамблеи Украины избирать от Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя в соответствующих многомандатных округах на основе мажоритарной системы относительного большинства. Право выдвигать не более одного кандидата в народные избранники Украины предоставить городским (городов областного значения), районным и областным советам;

3) остальных народных избранников Конституционной ассамблеи Украины избирать в одномандатных избирательных округах на основе мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства. Выдвижение кандидатов в народные избранники Украины может происходить общественными организациями, а также путем самовыдвижения.

Полностью сформированной (то есть являющейся полномочной) предлагаем считать Конститу­ционную ассамблею, в которую избраны не менее четырех пятых ее конституционного состава.

С целью ослабления влияния сиюминутных политических интересов на содержание конституционных норм и обеспечения профессиональной подготовки и принятия качественных законов о внесении изменений в Конституцию Украины, а также новой Конституции Украины предлагается установить особые требования к членам Конституционной ассамблеи. Кроме обычных требований к претендентам в народные избранники (гражданства Украины, возрастного ценза, владения государственным языком, права голоса), целесообразно подумать об установлении особых требований, например, наличии высшего юридического образования (как вариант можно рассматривать философское, политологическое образование). Необходимо установить запрет для членов Конституционной ассамблеи в течение определенного периода времени (5—10 лет) после утверждения всеукраинским референдумом новой Конституции Украины или изменений в Конституции Украины претендовать на избрание их главой государства, представителем в законодательный орган, на назначение их членом высшего органа исполнительной власти, руководителем центрального органа исполнительной власти и его заместителем, а также судьей Украины. В свою очередь целесообразно установить запрет баллотироваться в народные избранники для президента Украины, народных депутатов Украины, членов Кабинета министров Украины, руководителей центрального органа исполнительной власти и их замов, судей Конституционного суда Украины и судей общей юрисдикции.

Полномочия Конститу­ционной ассамблеи Украины предлагается ограничить лишь вопросами, для решения которых она была избрана. При этом необходимо установить гарантии для предотвращения неоправданного затягивания работы Конституционной ассамблеи. Так, прежде всего нужно зафиксировать, какие полномочия Конституционной ассамблеи должны прекращаться после принятия конечного решения о соответствующих проектах, а также необходимо установить максимальный срок полномочий ассамблеи (например, год), перечень оснований для признания Конституции Украины неизменной и прекращения полномочий Конституционной ассамблеи.

К полномочиям Конститу­ционной ассамблеи Украины предлагается отнести:

— разработку проекта новой Конституции Украины в случае провозглашения всеукраинского референдума об утверждении новой Конституции Украины по народной инициативе;

— принятие законов о внесении изменений в раздел I «Общие основы», раздела III «Выбо­ры. Референдум» и раздела XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины. Принятие новой Конституции Украины»;

— принятие законов о внесении изменений в Конституцию Украины, которые предусматривают изменение конституционного строя Украины;

— принятие новой редакции Конституции Украины.

Организацию, порядок формирования и деятельности Консти­туционной ассамблеи Украины, процедуру разработки, рассмотрение и принятие законов о внесении изменений в Конституцию Украины, новой Конституции Украины целесообразно определить законом о Конституционной ассамблее Украины, а процессуальные отношения, связанные с организацией и проведением выборов народных избранников, должны быть урегулированы в рамках избирательного законодательства.

Подытоживая, хотим подчеркнуть, что успешность осуществления конституционной реформы — выход из конституционного кризиса, принятие качественных законов о внесении изменений в Конституцию Украины или новой редакции Конституции Украины, независимо от политических интересов, с учетом демократических мировых стандартов и достижений отечественной науки — непосредственно зависит от выбранного способа проведения новой конституционной реформы. От выбранного сегодня механизма подготовки и принятия новой редакции Конституции Украины будет зависеть действенность новой редакции Конституции Украины в течение многих лет.