Агентство втраченого часу

Більш як за шість років з моменту набрання чинності Законом України «Про державну службу» Національне агентство України з питань державної служби (НАДС) не спромоглося обґрунтувати та впровадити в сфері державної служби професійні стандарти, передбачені національним законодавством.

Звертатися до НАДС із питаннями про професії державних службовців марно. Немає в Нацагентстві затверджених в установленому порядку ані переліку професій, ані професійної класифікації посад державних службовців.

Така невизначеність робить непередбачуваними і марними намагання НАДС сформувати та реалізувати ефективну політику у сфері державної служби. Тому що унеможливлює встановлення змісту професійного навчання відповідно вимог професійних стандартів. Позбавляє будь-якого сенсу конкурси: кого брати на службу, якщо незрозуміло, чим конкретний держслужбовець має займатися і що вміти. А також іще більше загострює невирішену проблему нарахування заробітних плат чиновникам: перш ніж ділити і нараховувати, треба хоча б розуміти, за які знання, навички та вміння.

Однак про все по порядку.

«Фахівці» з питань реформ

Відсутність професійних стандартів вносить елементи суб'єктивізму у процедуру проведення конкурсів на державну службу, коли йдеться про обов’язкове оцінювання рівня професійної компетентності кандидатів на зайняття вакантних посад. За таких умов посилюються ризики протекціонізму і зловживань при відборі на державну службу. Відкривається шлях до прийняття на державну службу за мотивами особистої відданості. Як результат на відповідальні державні посади призначають осіб, які не мають відповідних знань, не володіють потрібними вміннями та навичками, не завжди у них є необхідний і релевантний досвід роботи.

Слід визнати невдалою практику запровадження інституту фахівців із питань реформ через «фінансову мотивацію» (зарплату до 70 тис. грн на місяць). Посади фахівців із питань реформ було створено згідно із Стратегією реформування державного управління України. Передбачалося, що вони здійснюватимуть підготовку та реалізацію національних реформ. До кінця 2016 року уряд разом із міністерствами мав би визначити перелік національних реформ, але цього не відбулося. Оскільки національні реформи не були визначені, то в грудні 2019 року це завдання спростили. На сьогодні маємо уряд, який тривалий час працює без Програми діяльності, схваленої Верховною Радою України, і без фахівців із питань реформ у різних сферах, які мали б керуватися нею. Все це трохи нагадує стадо гусей у густому тумані, що рухаються навмання.

Рахункова палата за результатами проведеного нею аудиту наприкінці 2017 року поставила під сумнів те, що всі обрані за конкурсом фахівці з питань реформ є фаховими лідерами, здатними здійснювати національні реформи та забезпечувати необхідні зміни. Так, виявилося, що у Міністерстві охорони здоров’я на посаду керівника експертної групи з упровадження системи «Електронне здоров’я» призначено спеціаліста з менеджменту організацій і правознавства з попереднім досвідом підприємця у сфері логістики.

На посаду державного експерта у департаменті стратегічного планування та євроінтеграції цього міністерства обрали інженера-землевпорядника із досвідом роботи оператора заправної станції, касира торговельного залу, начальника АЗС, менеджера роздрібної торгівлі непродовольчими товарами.

На посаду керівника експертної групи з питань реформування системи громадського здоров’я обрали спеціаліста з досвідом роботи бренд-менеджера промоакцій пива, торгових марок шоколаду і кави, продуктів дитячого харчування.

У Міністерстві аграрної політики та продовольства на посаду державного експерта державного директорату стратегічного планування та євроінтеграції обрано магістра за спеціальностями «вчитель географії та економіки» й «управління інноваційною діяльністю» з досвідом роботи прибиральника, вихователя дитячого табору, члена бригади ресторану швидкого харчування і торговельного представника.

У Нацагентстві з питань держслужби, незважаючи на рекомендації європейських експертів щодо забезпечення професіоналізації на основі застосування практик менеджменту людських ресурсів, відчувається брак професіоналів, здатних до такої роботи. І це ще далеко не повний перелік проблем з нашими «реформаторами».

Державний Університет Телекомунікацій

З травня 2015 року було встановлено обов’язковість проведення конкурсу на зайняття посади державної служби для забезпечення рівного доступу на неї. Але Україна виявилася єдиною країною в Європі, яка на період дії карантину через пандемію COVID-19 у законодавчому порядку тимчасово скасувала конкурс на зайняття вакантної посади державної служби.

На державну службу без конкурсного відбору було прийнято майже 20 тисяч осіб (приблизно 10% від загальної чисельності державних службовців)! За ініціативи та під тиском деяких народних депутатів і міжнародних донорів з 6 березня поточного року конкурси відновлено за умови дотримання при їх проведенні протиепідемічних заходів.

Оплата хаосу і безвідповідальності

Окрім того, професійні стандарти мають бути обов’язковою складовою системи оплати праці державних службовців. Виконувати роль нормативної основи для об’єктивного встановлення того, за що платити заробітну плату. Відсутність спеціальних знань і професійних умінь та навичок, тим більше відповідних моральних і ділових якостей, необхідних для якнайкращого виконання роботи, будь-якою високою зарплатою компенсувати не можна. Та й моральна людина не братиметься за роботу, якщо не має відповідних спеціальних знань і не впевнена, що може ними швидко оволодіти в прийнятні для своєчасного виконання своїх обов’язків терміни. Одних амбіцій тут замало. А показова лояльність до влади виявляється часто тимчасовою. Все це призводить тільки до наростаючої кризи професіоналізму на державній службі.

Чому так відбувається? Відповідно до дослідження Міжнародної організації праці (МОП), у бідних країнах із найвищим рівнем корупції в світі на верхніх щаблях посадової ієрархії розміри зарплат захмарні, а на нижніх — не задовольняють елементарних потреб державних службовців. Україна, на жаль, теж слідує цій практиці, і це руйнує фундамент держави — державну службу.

Що потрібно зробити для професіоналізації державної служби?

По-перше, маємо нарешті взяти за взірець найкращу практику публічного адміністрування, що існує в розвинених країнах. Залишити в минулому безкінечне «реформування» державного управління, що дісталося нам у спадок від радянської епохи, і перестати бездарно витрачати кошти українських та європейських платників податків.

У чому ж відмінність? Публічне адміністрування — це стратегічний і скоординований підхід, спрямований на надання якісних публічних послуг громадянам, в основі якого лежать потреби громадянина. А державне управління орієнтоване на короткостроковий підхід із хаотичними діями, метою яких є не результат, а процес, тобто, по суті, бюрократично-центрований підхід.

По-друге, варто чітко усвідомити, що завдання і функції держави виконує не якийсь абстрактний «сукупний державний службовець», а конкретні державні службовці. Але ми маємо ситуацію, за якої відповідальності за їхню діяльність чи бездіяльність вони не несуть, так само, як рівень їх оплати не залежить від результатів їхньої діяльності, а також від результатів роботи державного органу чи держави в цілому. Саме тому заробітна плата та преміювання всіх чиновників мають бути прив’язані до результатів їхньої роботи.

По-третє, всі проблеми публічного адміністрування є багатогранними та мають як загальнодержавний, так і регіональний і галузевий характер. Відповідно, має використовуватися системний і комплексний підхід до їх вирішення, а не точковий, як зараз. Окрім того, має місце постійне ігнорування принципів верховенства права та вимог міжнародного та національного трудового законодавства. Цим самим ігноруються права як державних службовців, так і звичайних громадян.

По-четверте, неможливо створити професійну публічну службу без упровадження найкращих сучасних стандартів і практик менеджменту людських ресурсів. А це сьогодні неможливо через відсутність необхідних компетентних фахівців у НАДС. Такими питаннями в Нацагентстві займаються переважно юристи та психологи за освітою і аж ніяк не фахівці з економіки праці та менеджменту людських ресурсів.

Національне агентство України з питань державної служби (НАДС)

За нашою думкою, алгоритм розв’язання проблеми професіоналізації державної служби має включати такі етапи:

1. професійна кваліфікація роботи державних службовців (з визначенням назв професій і відповідних посад, описів завдань і обов’язків, вимог до кваліфікації та спеціалізації в рамках певних професій);
2. розробка на цій основі та запровадження професійних стандартів (з визначенням у них також вимог до моральних і ділових якостей або м’яких навиків (soft skills) державних службовців);
3. вирішення питань оптимального розподілу праці в державному органі та визначення якісного складу державних службовців, складання штатних розписів і посадових інструкцій;
4. використання професійних стандартів для цілей управління державною службою і навчання державних службовців;
5. запровадження прозорої та справедливої оплати праці державних службовців.

Причому НАДС не потрібно на примітивному рівні «створювати відомчі велосипеди». Є чималий світовий досвід. Так, усі існуючі у світі заняття, включаючи професії державних службовців, уже описано на високому рівні узагальнення в Міжнародній стандартній класифікації занять (МСКЗ). Існує також багатий світовий досвід психологічних досліджень щодо виявлення м’яких навиків (soft skills), особливо важливих для найкращого виконання роботи. Є й інші корисні практики менеджменту людських ресурсів.

Запровадження прозорої та справедливої оплати праці державних службовців передбачає вирішення двох ключових проблем.

Перша: прийняття політичних рішень щодо забезпечення єдиної політики оплати в усіх державних органах зі встановленням достатнього розміру заробітної плати на нижніх сходинках службової ієрархії та обмеженням його на верхніх. А ще максимальне спрощення структури заробітної плати у вигляді очищення від усіляких механічних надбавок і доплат, а також преміювання залежно від продуктивності державного органу і держави в цілому.

Друга проблема: розробка і запровадження класифікації посад на основі цінності виконуваної роботи з метою визначення міжпосадових співвідношень розмірів заробітної плати державних службовців.

Надзвичайно важливим моментом на шляху професіоналізації державної служби є її захист від політичної корупції, яка поки що дуже легко зводить нанівець усі не надто й цілеспрямовані зусилля щодо професіоналізації державної служби. Тут рецепт один: усунення корупційних ризиків і невідворотна відповідальність за корупційні діяння. Тож ми, зрозуміло, не обійдемося без реального перезавантаження правоохоронної і судової систем.

Однак Нацагентство з питань держслужби може також зробити свій внесок у розв’язання цієї актуальної проблеми. Зокрема, можна рекомендувати НАДС здійснити порівняльний аналіз різних моделей захисту державної служби від політичної корупції в демократичних країнах і з урахуванням світового досвіду підготувати пропозиції щодо посилення цього захисту.

На наш погляд, захист державної служби від політичної корупції найсильніший у тих країнах, де виконується низка умов (США, Канада, Австралія). Вплив на державну службу з боку парламенту, глави держави і уряду — мінімальний. У нас же за ініціативою уряду з подачі НАДС останні зміни в законодавстві про державну службу лише посилили цей вплив.

Безперечно, що для професіоналізації державної служби потрібна політична воля. Але не менш важливим є впровадження таких механізмів професіоналізації, які можуть не лише звести до мінімуму політичний вплив на неї, а також створять систему запобіжників, що можуть забезпечити недопуск до посад державної служби некомпетентних осіб. Понад те, створять механізми, при яких некомпетентні особи не зможуть довго затримуватись на посадах і будуть змушені залишати державні органи. Інституційні механізми можуть бути сильними і дієвими, якщо їх впроваджувати професійно. І це той шлях який має пройти Україна для побудови правової держави та її фундаменту — професійної державної служби.