Підтримати
Існує міф, що підвищенням заробітної плати державних службовців можна подолати корупцію. Але це не так, тому що доброчесність не продається. Високий рівень заробітної плати не завжди гарантує професіонала на посаді, так само як рівень оплати праці, навіть підвищений у кілька разів, не може бути порівнянним із рівнем отримання корупційної ренти. Подані нещодавно декларації державних службовців свідчать у тому числі і про це. Має бути невідворотна відповідальність за корупційні дії.
В іншому разі політична й адміністративна корупція призводить до депрофесіоналізації органів державної влади і породжує невігластво. Що, власне, з нами і відбувається. Причому йдеться про невігластво безапеляційне і самовпевнене. Такий ефект у психології називається ефектом Даннінга—Крюгера. Це коли особа, що не має відповідної професійної підготовки та необхідного досвіду роботи, але наділена широкими владними повноваженнями і володіє надмірними амбіціями, може виконувати роботу дуже непрофесійно, однак при цьому абсолютно щиро не усвідомлювати цього. Як результат отримаємо вкрай погане врядування.
На тлі цього явища розпочата владою (в тому числі в профільному парламентському комітеті) дискусія про те, скільки потрібно платити чиновнику, виглядає непрофесійною і половинчастою. У цьому випадку спочатку потрібно відповісти на запитання: за що і як треба платити? І тільки потім вести розмову в практичній кількісній площині.
Протягом трьох місяців нами за участі громадських організацій «Східноукраїнський центр громадських ініціатив» і «Міжнародний інститут глобалістики» було виконано громадську експертизу діяльності Національного агентства України з питань державної служби (НАДС). Основним її предметом було питання формування і реалізації політики оплати праці державних службовців. Проблема складна й дуже делікатна. Складна, оскільки має міждисциплінарний характер і потребує глибоких професійних знань і досвіду. Делікатна, бо в кожної людини можуть бути свої уявлення про те, що таке гідна праця та достатня і справедлива винагорода за неї.
Навряд чи варто нагадувати, що формуванню політики має передувати ретельний аналіз із використанням достовірних даних. Відповідно до процедури здійснення громадської експертизи, нам було надано документи щодо реформи праці державних службовців, напрацьовані НАДС.
Та, як з’ясувалося, незважаючи на те, що керівництво НАДС бере активну участь у публічних обговореннях справедливості/несправедливості оплати праці держслужбовців, усередині відомства цією проблемою практично не займаються.
Вражає те, що НАДС не має жодних результатів моніторингу (або вибіркового аналізу) розмірів заробітної плати державних службовців державних органів, у тому числі самого НАДС. Не здійснюється аналіз ринкових розмірів заробітних плат. Немає фінансово-економічних розрахунків для обґрунтування пропозицій НАДС із питань оплати праці державних службовців, а також очікуваної ефективності реалізації цих пропозицій.
Також ми не отримали даних про фонд оплати праці та середньомісячну заробітну плату державних службовців по кожному державному органу, у тому числі НАДС, і зокрема фахівців із реформ. Дуже прикрим показником є те, що НАДС навіть не може відповісти на запитання про кількість різних посад державної служби.
Що, втім, не дивно. Багато посадових осіб НАДС, які виконують керівні функції, не пройшли конкурсів, а були прийняті на роботу за контрактами (процедура, що діяла на період карантину). За цей період напрацьовано значний масив документів, проте їхня якість дуже низька. Той самий ефект Даннінга—Крюгера. Йдеться про очевидні, але принципові речі, які склалися в системі і яких не можна ігнорувати. Тим більше, якщо влада презентує готовність реформувати державну службу не на словах, а на ділі.
Як є зараз?
По-перше, концепція реформи оплати праці державних службовців, затверджена у травні 2020 року, одним із основних завдань дійсно визначає встановлення конкурентного рівня оплати праці на державній службі. На перший погляд, ні в кого не викликає сумніву, що рівень оплати праці, особливо спеціалістів територіальних органів влади, вкрай низький і потребує перегляду. Так, заробітна плата державних службовців має бути гідною, конкурентною, але водночас — обґрунтованою. Вона не може виходити тільки з парадигми «дотягнути до ринкової». Склалася практика подвійних стандартів оплати праці державних службовців на вищих і нижчих щаблях службової драбини: відносно дорогої (за українськими мірками) робочої сили на вищих щаблях (70–200 тис. грн) і відносно дешевої (6–8 тис.) — на нижчих.
По-друге, сформувалася диспропорція в оплаті праці державних службовців зі створенням «команд реформ» (генеральних директоратів), у яких максимальний рівень оплати праці в одному й тому ж органі влади подекуди може вдесятеро перевищувати відповідний рівень оплати праці рядового співробітника. В колегіальних органах порівняно з іншими державними органами зазначена різниця сягає кількох десятків разів.
Так, у Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), заробітна плата членів тарифної комісії, включаючи премії та доплати, становить до 200 тис. грн на місяць. А лише посадовий оклад керівника центрального апарату НКРЕКП досягає 150 тис. грн (25 мінімальних заробітних плат).
Цей розрив є демотивуючим фактором. Оскільки працівники порівнюють навантаження та розмір оплати праці і не завжди розуміють, чому така велика різниця.
По-третє, премії та інші види додаткових виплат державних службовців, як і всіх осіб, уповноважених на виконання функцій держави, зовсім не залежать від результатів їхньої праці, а, як і раніше, залишені на розсуд керівника. Відсоток надбавок продовжує превалювати над фіксованим окладом у системі оплати праці держслужбовця. Не можна сказати також про розробку і впровадження системи оцінки ефективності й результативності праці на державній службі та про прив’язку результатів роботи до її оцінки (премій) на всіх посадах.
По-четверте, поза увагою цієї концепції залишається надзвичайно важливе питання, яке полягає в тому, що розміри посадових окладів, премій та інших видів виплат жодним чином не залежать від продуктивності на загальнодержавному рівні та на рівні державних органів. Узагальнюючим макроекономічним показником розвитку країни є продуктивність, що вимірюється через реальний валовий внутрішній продукт (ВВП) на душу населення. Чому тоді в державних органах розміри заробітної плати абсолютно не залежать від продуктивності їхньої діяльності та результатів діяльності держави?
Маємо ситуацію, коли рівень надання послуг та ефективність роботи того чи іншого органу влади, як і його внесок у загальний обсяг і структуру ВВП, не оцінюються. Тобто фактично органи державної влади працюють самі по собі, а ВВП вимірюється окремо, але фінансування виплати заробітних плат держслужбовців іде із бюджету держави. Як результат, у нас склалася практика, коли ефективність роботи державного апарату не співвідноситься з ефективністю роботи держави загалом (ВВП).
До того ж кошти українських та іноземних платників податків витрачалися й витрачаються на заходи з питань системи оплати праці державних службовців непрозоро, без визначення очікуваних соціально-економічних результатів і належних фінансово-економічних обґрунтувань.
Нинішнє керівництво НАДС упевнено заявляє, що питання продуктивності державних органів не належить до його повноважень. Хоча формування та реалізація державної політики у сфері державної служби без визначення показників продуктивності, які відображали б результати надання державними органами публічних послуг, унеможливлюють цілеспрямовану державну політику. Можна погодитися з тим, що питання залежності розмірів заробітної плати державних службовців від продуктивності на загальнодержавному рівні та на рівні державних органів, передусім на вищих посадах (категорія «А»), має стати загальною справою Мінекономрозвитку і НАДС. Але це питання поки що не лише не розробляється і не впроваджується, а й навіть не обговорюється.
По-п’яте, НАДС має намір порівнювати рівень оплати праці в державному та приватному секторах для підтягування заробітних плат державних службовців до рівня ринкових. Але такий підхід некоректний і непрофесійний, оскільки в Україні значна частка тіньової економіки та тіньової зайнятості: експерти визначають її в межах 40–60%. Відповідно, відсутня достовірна, повна й вичерпна інформація щодо реальних заробітних плат, а не задекларованих. Наша інформація фрагментарна й не відображає всієї картини. Крім того, рівень продуктивності праці у приватному та державному секторах подекуди може різнитися в кілька разів. Тому говорити, що заробітна плата в державному секторі має бути такою ж, як у приватному, вкрай непрофесійно.
По-шосте, НАДС наголошує, що основна мета підвищення заробітної плати в державному секторі — це залучення нових фахівців і утримання тих, які там уже працюють. Проте заробітна плата не може бути основним мотивуючим чинником у державному секторі. Робота в державному секторі відрізняється від роботи у приватному п’ятьма ключовими характеристиками: стабільність праці (пожиттєвий найом), можливість побудувати горизонтальну чи вертикальну кар’єру, постійне професійне навчання та розвиток коштом держави і особливий порядок пенсійного забезпечення. У жодній державі світу заробітна плата державних службовців не є рівнозначною чи вищою від зарплати за виконання відповідної роботи у приватному секторі.
По-сьоме, вже майже шість років минуло від появи законодавчої вимоги про наявність професійних стандартів як обов’язкової складової системи оплати. За нашою оцінкою, є потреба у приблизно 65 професійних стандартах, а розроблено лише три. Причому й вони не враховують особливостей державної служби, а саме — встановлення показників продуктивності, а також обґрунтування переліків ділових якостей (м’яких компетенцій) державних службовців, професійно важливих для якнайкращого виконання роботи.
Таким чином, дії НАДС у сфері оплати праці державних службовців державною політикою назвати не можна. Це, швидше, практика, яка у правовому сенсі, на наш погляд, є нігілістичною, а з ракурсу публічного адміністрування — непрозорою й суперечливою. Маємо суб’єктів політики, але не маємо ні чіткого напряму діяльності держави у сфері оплати праці, ні дотримання нею відповідних засад. Нинішня недолуга практика спрямована на виправдання нинішніх заробітних плат і тенденції до «підтягування» їх до «ринкових». Сформувався максимально спрощений підхід установлення розмірів посадових окладів залежно від назв посад і рівнів юрисдикції державних органів, без аналізу фактично виконуваних посадових завдань і обов’язків, а також без оцінювання факторів, які зумовлюють складність і умови виконання роботи.
Як має бути?
На наше переконання, ми маємо взяти за основу іншу парадигму і в її рамках виробити науково обґрунтовану концепцію оплати праці державних службовців. Вона базуватиметься на дотриманні норм міжнародного й національного трудового законодавства та успішної практики управління персоналом у сфері публічного адміністрування. Насамперед ідеться про те, що і в приватному, і в державному секторах розміри оплати праці мають залежати від загальних результатів діяльності як конкретної особи, так і департаменту, відділу та організації чи органу влади.
За рівнем життя, ми — бідна країна, яка розвивається та ще й перебуває у стані війни. Для перемоги нам, безумовно, потрібна сильна держава, а зробити її такою неможливо без кардинальної трансформації державної служби та ефективного використання державного бюджету. Створення «ілюзії змін і бурхливої роботи» має піти в минуле. Державні службовці мають бути реально вмотивовані на доброчесну і продуктивну працю. А органи державної влади потрібно переформатувати в компактні ефективні сучасні команди, робота яких спрямована на реалізацію функцій держави та обслуговування громадян. Владні чиновники з роздутими штатами непродуктивних працівників і нинішньою «кадровою політикою» залучення вкрай непрофесійних осіб на всіх рівнях влади теж мають відійти в минуле.
Нинішнє керівництво НАДС постійно наголошує, що основними замовниками їхніх «реформ» є Кабінет міністрів України та офіс президента, які активно підтримують їх у всіх діях. При цьому абсолютно нехтуючи тим, що вони працюють для громадян і мають забезпечувати професійну та політично неупереджену роботу державних службовців.
Підсумовуючи, хочемо зазначити, що прикладом для України може слугувати практика США щодо реалізації Акта про продуктивність і результати держави (Government Performance and Results Act, GPRA). Якщо відштовхуватися від GPRA, маємо проблему визначення актуальних сфер діяльності держави і відповідних пріоритетних цілей, а також розробки плану продуктивності з визначенням організаційних і політичних зобов’язань і відповідальних за виконання встановлених показників продуктивності.
На рівні державних органів показники продуктивності мають відповідати наданим їм повноваженням і відображати їхній внесок у загальні результати діяльності держави. Так, НАДС відповідно до рекомендацій європейських експертів Програми SIGMA мало б забезпечити вимірювання ступеня наближення державних службовців державних органів до взірця доброчесності, тобто спрямованості їхніх дій на забезпечення та захист публічних інтересів, надання якісних публічних послуг суспільству.
В сфері діяльності НАДС із формування та реалізації політики оплати праці державних службовців узагальнюючим показником продуктивності мав би стати рівень сприйняття (за даними незалежних соціологічних досліджень) платниками податків, а також різними групами державних службовців оплати праці в сфері державної служби як достатньої та справедливої.
Такий підхід може гарантувати раціональне використання коштів платників податків на утримання державних службовців, а також, за інших рівних умов, створить передумови для якісного відбору кандидатів на державну службу і дасть можливість забезпечити більш цілеспрямоване професійне навчання державних службовців.
Розрахунок розмірів заробітної плати (посадових окладів, премій, надбавок і доплат), а також міжпосадових співвідношень можливий тільки після здійснення професійної класифікації посад державних службовців, розробки та запровадження аналізу ринкових ставок, аналітичного оцінювання виконуваних робіт, обґрунтування «м’яких умінь» (soft skills) для якнайкращого виконання роботи. Преміювання державних службовців має залежати від продуктивності діяльності відповідного державного органу та держави в цілому. Більш того, не маючи зараз актуальних даних про зарплати, ми точно знаємо, що відомства подають Мінфіну запити, спираючись на граничний, а не реальний штат. Різниця йде преміями керівництву і наближеним.
Необхідно запровадити обов’язковий громадський контроль у сфері формування та реалізації оплати праці державних службовців. Потрібно, нарешті, позбутися радянського рудимента неефективного використання бюджетних коштів і стати модерною високопродуктивною державою, яка не лише «наздоганяє» чи «реагує на зміни», а й задає темп і працює на випередження.
Стежити у Телеграмі
Увійти за допомогою Facebook
Увійти за допомогою Twitter
Увійти за допомогою Google