Селу — нарешті особлива опіка?

Опікування селом завжди було елементом передвиборних програм політиків. У законотворчій практиці формуванню політики держави з розвитку села теж, здавалося б, відводилося чільне місце. Але задекларовані норми і виголошені гасла щодо пріоритетності села найчастіше не реалізовувалися, бо не супроводжувалися реальними діями влади. Наслідками цього є занепад, знелюднення і, зрештою, зняття з обліку великої кількості сіл. Для демонстрації цих неблагополучних процесів можна наводити цифри, більш чи менш гнітючі та приголомшливі, але очевидно - це сформований стійкий тренд.

Як факт, у 2009 р. світ перейшов важливу межу - половина населення вже проживає в містах. Індустріалізація як чинник економічного зростання сприяє урбанізації, а сільське населення скорочується внаслідок деаграризації. Звичні, але доволі поверхові ув'язки.

Не доводитиму необхідності спротиву урбанізації, натомість акцентую увагу на важливості виваженої державної політики сільського розвитку, а також на діях, що стримували б процеси деградації соціально-економічного потенціалу села, та тих, що їх форсують. Саме на селах більшою мірою позначаються об'єднувальні процеси в нові територіальні громади в контексті реформи місцевого самоврядування, велика їх кількість уже ввійшли і ввійдуть до складу міських об'єднаних територіальних громад. Очільники реформи доводять перспективи розвитку села саме за таких реформацій. Разом з тим, очевидно, вже потрібно вести мову про децентралізацію на рівні об'єднаних громад, зокрема, щодо захисту матеріальних і фінансових позицій периферійних громад у складі об'єднаних.

До того ж на національному рівні змінюються інституціональні підходи щодо політики сільського розвитку. Якою вона має бути - самостійною, складовою аграрної чи регіональної політики?

Про сільський розвиток як складову аграрної політики

В Україні, за оцінками експертів Продовольчої і сільськогосподарської організації ООН (ФАО), протягом тривалого періоду інтереси сільського населення належним чином не враховувалися, часто ігнорувалися у процесі розробки політики та програм. Негативні тенденції на селі є наслідком такого вакууму. І це незважаючи на затвердження ряду законодавчих актів зі звучними назвами, зокрема, Закону "Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві" від 1990 р., Державної цільової програми розвитку українського села на період до 2015 р. тощо.

Такий вакуум сформувався через те, що в існуючих актах і програмах мало закріплювалися "інтереси сільського населення". Ці документи вирізнялися констатацією того, що "пріоритетність розвитку села" базувалася на винятковій "значущості та незамінності вироблюваної продукції сільського господарства у життєдіяльності людини і суспільства" (із преамбули Закону "Про пріоритетність соціального розвитку села…"). Тобто реалізовувався підхід "держава підтримує сільське господарство і тим самим сприяє розвитку села". Але насправді такої послідовності не проявилося. Більш того, очевидною стала різновекторність аграрного і сільського розвитку - аграрне виробництво вже кілька років демонструє позитивний тренд, зростають усі показники діяльності, а село занепадає.

Чи дає це підстави для висновку про неспроможність аграрної політики вирішувати завдання сільського розвитку і необхідність "розмежування політики щодо підтримки сільського господарства та розвитку сільських територій" (як записано у Державній стратегії регіонального розвитку, затвердженій постановою КМУ №385 від 2014 р.)?

Прагнучи до євроінтеграції, слід у цих питаннях орієнтуватися на політику Євросоюзу. Спільна аграрна політика (САП) ЄС, як відомо, базується на двох стовпах:

- перший - ринкові заходи підтримки (переважно прямі виплати фермерам на гектар сільгоспугідь);

- другий - заходи сільського розвитку.

Якщо виходити з розподілу бюджету САП на 2014–2020 рр. за цими блоками - 73 і 23%, то скептики у такому розподілі угледять лише очевидно меншу частку сільського розвитку. Однак великі виплати за першим блоком є інструментом підтримки доходів фермерів, що напряму сприяє сільському розвитку. До того ж у динаміці виплати за першим блоком поступово скорочуються, а за другим - зростають на користь сільського розвитку. Згідно зі схемою модуляції здійснюється перерозподіл коштів: 7% суми щорічного національного бюджету прямої підтримки, виділеної країнам-членам з бюджету Євросоюзу, слід перерозподіляти до 2020 р. на підтримку програм сільського розвитку.

Офіційно як напрям аграрної політики з окремим фінансуванням сільський розвиток сформувався з 2000 р. згідно з Agenda-2000. Виплати на відповідні заходи здійснюються зі спеціально виокремленого Європейського сільськогосподарського фонду для сільського розвитку (European Agricultural Fund for Rural Development). У новому програмному періоді 2014–2020 рр. його підтримка регулюється Регламентом (ЄС) №1305/2013. Співтовариство визначає головні пріоритети, а кожна держава-член на їх основі розробляє національну програму сільського розвитку на сім років. Відповідні заходи спрямовуються на забезпечення належної якості життя у сільській місцевості та диверсифікацію сільської економіки (розширення участі фермерів у продовольчих ланцюгах, урізноманітнення їх діяльності, навчання, розвиток органічного землеробства; надання основних послуг для сільського населення і забезпечення доступу до інформації; збереження й оновлення культурної спадщини, агроекології села).

Таким чином, Спільна аграрна політика ЄС еволюціонувала від базового завдання самозабезпечення агропродовольством до сталого (економічно, соціально і екологічно збалансованого) сільського господарства і до ще ширшого підходу - сільського розвитку. І у країнах, які здійснюють цілеспрямовану аграрну політику із включенням компонентів сільського розвитку, за деаграризації (зменшення частки сільського господарства у валовому випуску продукції та зайнятості населення) не відбувається зменшення кількості сільського населення. Так, у Німеччині, Латвії, Польщі його кількість стабілізувалася. І хоча аграрне населення у Європі становить до 6%, сільське - все ж таки 27%. Отже, європейське село приваблює громадян як місце життєдіяльності на природі з особливим укладом життя.

Чому ж за такої невеликої частки ставку у сільському розвитку роблять саме на працівників сільського господарства? Бо сільське господарство залишається системоутворюючою галуззю на цих територіях, сільгоспугіддя становлять переважну частину сільських ландшафтів і пейзажів, а отже, природно та історично працівники галузі є менеджерами на цих територіях і відповідальними за вагомий сегмент сільського розвитку.

Разом з тим аграрна політика не може опікуватися всіма аспектами сільського розвитку, оскільки цей розвиток стосується всього сільського населення, сільської економіки, сільської території з позиції орієнтації на людей (людиноцентризму) (див. рис.).

Різні політики реалізують свою відомчу діяльність щодо сільського розвитку за різних підходів:

- галузевого, коли дії спрямовуються на перебудову сільського господарства з метою сприяння сільському розвиткові;

- територіального, коли в основному підтримується розвиток сільської інфраструктури, сфери послуг тощо. А ще можна вести мову про перерозподільний підхід, коли підтримка спрямовується для гірських, депресивних районів, і соціумний, коли основну ставку роблять на громади, підтримуючи ініційовані ними локальні проекти розвитку.

Тому політику сільського розвитку включено в стратегічні рамки ряду європейських структурних фондів - регіонального розвитку; соціального фонду; морської справи і риболовлі, фонду зближення.

Отже, до сільського розвитку причетні цілий ряд політик держави та органів виконавчої влади. І добре, коли їхні зусилля консолідуються для досягнення загальної мети. Безперечно, постає завдання координації політик і управління сільським розвитком.

Міністерства сільського господарства у ряді країн позиціонують свою головну роль у процесах сільського розвитку. Зокрема, у 2016 р. Мінсільгосп Естонії перейменовано в Міністерство сільських справ. У Польщі функціонує Міністерство сільського господарства і розвитку села. За активної участі Федерального міністерства продовольства і сільського господарства Німеччини підтримувався сільський розвиток до цього часу, наразі ж відбувається реформування міністерства з посиленням цього акценту, утворено підрозділ "сільські території, стратегічні і політичні концепції". У "Міжвідомчій робочій групі по сільських територіях" при міністерстві узгоджується діяльність різних міністерств у сільській місцевості. У складі міністерств сільського господарства більшості країн є підрозділи щодо сільських справ, розвитку сільських територій, сільського середовища.

Політика сільського розвитку у складі аграрної чи регіональної політики?

Здавалося б, з викладеного вище: чого тут дискутувати? Кожен держорган, у тому числі Мінагрополітики та Мінрегіон, а також органи місцевого самоврядування нехай роблять добрі справи для розвитку села і консолідують зусилля. Інституціональні рамки певною мірою визначено: Кабінетом міністрів затверджено Концепцію розвитку сільських територій (від 2015 р.) і Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2020 р. (від 2014-го). Не ставлячи за мету оцінювати якісний рівень цих документів, акцентуємо увагу на нових установках щодо сільського розвитку у другому документі.

У Державній стратегії регіонального розвитку в рамках мети регіональної політики "1. Підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів" уперше передбачено операційну мету - розвиток сільської місцевості з низкою відповідних завдань. Передбачені завдання "широкозахватні" - від підтримки сільгоспвиробників до облаштування сільської місцевості. Слід зазначити для порівняння, що у попередній Державній стратегії регіонального розвитку до 2015 р. сільську місцевість було згадано лише щодо розвитку туризму як чинника зростання зайнятості сільського населення.

Експерти доводять, що уряду варто визначитися - політика розвитку сільських територій є самостійною політикою чи складовою державної регіональної політики, бо від цього залежать не тільки способи її формування та реалізації, а й розподіл повноважень між центральними органами виконавчої влади та способи фінансування заходів такої політики, її моніторингу і коригування. Стверджуючи, що для України, де рівень урбанізації є одним із найнижчих у Європі, а частка сільгоспвиробництва в структурі ВВП - найвищою серед європейських країн, політика сільського розвитку має бути однією з пріоритетних у складі державної регіональної політики.

І з визначенням "однією з пріоритетних" важко не погодитися, разом з тим зазначені сільськогосподарська вагомість і висока неурбанізованість тим більше дають підстави для висновку про важливість сільського розвитку і в аграрній політиці України.

Інтереси і відповідні позиції дещо з'ясовуються після ознайомлення з повідомленням "Фінансова допомога ЄС для місцевих і регіональних органів влади в країнах Східного партнерства" (російською мовою). Тут вказується, що вже на етапі визначення змісту пілотних програм регіонального розвитку (до речі, термін їх реалізації подовжено до 2017–
2018 рр.) ЄС і партнери стикнулися з труднощами, оскільки сторони по-різному розуміли регіональні відмінності та по-різному розв'язували ці проблеми. Бо, як правило, в країнах Східного партнерства питаннями регіонального розвитку, розвитку сільських регіонів і інфраструктури займається одне і те саме міністерство. І чорним по білому тут записано, що, оскільки сільське господарство, як і раніше, є найважливішою галуззю у цих країнах, "практично не робиться відмінності між регіональним розвитком і розвитком сільських регіонів".

Виходить, що у тому числі і в Україні не робиться такої відмінності, а в Євросоюзі її вбачають.

Відтак, у положенні про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (від 2014 р.) зазначається, що міністерство здійснює загальну координацію розвитку сільських територій, розробляє та забезпечує виконання програм їх розвитку, здійснює заходи, спрямовані на комплексний розвиток сільських територій. Воно ж вносить на розгляд Кабінету міністрів відповідні пропозиції. Тоді як у положенні про Міністерство аграрної політики і продовольства України (від 2015 р.) залишилося лише те, що це міністерство теж розробляє і здійснює заходи, спрямовані на комплексний розвиток сільських територій, і вносить на розгляд уряду відповідні пропозиції. А ще - сприяє розвитку фізичної культури і спорту в сільській місцевості, здійснює моніторинг стану її забезпечення об'єктами соціальної інфраструктури. Перетягування ковдри щодо сільського розвитку в сферу регіональної політики очевидне і мотивоване значною мірою отією "фінансовою допомогою ЄС".

Зрештою, якщо у 2015 р. частка витрат на сільський розвиток у видатках Мінагрополітики, за оцінками, ледь сягала 10% (бенефіціарами підтримки були не сільгоспвиробники, кошти часто спрямовувалися не на розвиток, а на захист від шкідливої дії вод, екологічну реабілітацію території), то 2017-го передбачені видатки зведено майже до нуля.

Доводиться чути в колах науковців і практиків: "а в чому тут проблема?". У тому, що Мінагрополітики відмежовується від сільського розвитку, і виглядає, начебто Мінрегіон перебирає на себе ці функції, підтримуючи поки що переважно інфраструктурні проекти. Тоді як не реалізовується найважливіше завдання - формування сфери зайнятості для сільського населення у селі. Саме у рамках аграрної політики можна підтримувати розвиток сільської економіки шляхом модернізації господарств, покращення виробничої інфраструктури, диверсифікації діяльності за рахунок несільськогосподарських видів тощо. У той час як соціальна інфраструктура в селі може бути гарною, та люди все ж виїжджають у пошуках роботи.

Сільський розвиток все-таки має стати другим стовпом української аграрної політики поряд із сільським господарством, як це є у європейській практиці. Бо в іншому разі різновекторність зростання агробізнесу і занепад села посилюватиметься. Тоді як процеси мають бути узгоджені з допомогою різних інструментів. Зокрема, слід реально посилити соціально-екологічну відповідальність агробізнесу перед селянами-орендодавцями і загалом сільськими громадами шляхом створення робочих місць за рахунок розвитку тваринництва (уже 63% середніх і великих сільгосппідприємств його не ведуть) та інших трудомістких галузей (хмелярства, льонарства тощо), інтегрування малих господарств у продовольчі ланцюги і виробництво продукції на умовах контрактації, інвестування у професійне навчання сільської молоді з подальшим працевлаштуванням у своїх підприємствах та інших сферах села тощо. А не обходитися "компенсацією" сільськогосподарськими підприємствами 100 грн на гектар оброблюваних земель у рамках соціальних угод на розвиток сільських громад.

Науковці пропонують закріпити функції формування політики сільського розвитку за Мінагрополітики (за винятком питань регіональної інфраструктури) і створити Міжвідомчий комітет у справах сільського розвитку, поклавши на нього координацію діяльності.

Село лише у зв'язці з містом?

Деякі міркування щодо сформованої гіпотези регіональної політики в частині сільського розвитку, яка взята на озброєння і реалізовується при реформуванні місцевого самоврядування зі створенням об'єднаних територіальних громад. Насамперед очевидне превалювання інтегруючої ролі міст як центрів економічного та соціального розвитку, точок зростання, і сільська місцевість практично є лише простором "для поширення позитивних процесів розвитку міст на інші території" (як випливає з операційної мети діючої Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 р.).

Прикро, що розвиток сільської місцевості (на нашу думку, глибше - сільський розвиток) часто не є самостійним сегментом, а лише має перспективи розвитку у зв'язці з містами. Для підкріплення такої позиції цитують вислів американського вченого Яна Якобса: "Міста, а не нації є справжніми двигунами економічного зростання", відомого саме як урбаніст. У нас не ставилася і нині не ставиться за мету урбанізація, навпаки, йдеться про її стримування з метою якнайкраще використовувати природно-економічний потенціал сільських територій і зберегти на них соціальний контроль.

Разом з тим у Держстратегії регіонального розвитку констатується як факт підвищення концентрації економічної активності на загальнодержавному (зокрема у м. Києві) і регіональному рівнях (в обласних центрах і прилеглих районах) і загроза того, що "динаміка економічного зростання у великих міських агломераціях пришвидшить міграційний рух із сільських населених пунктів та малих міст з обмеженим потенціалом розвитку". Дійсно, ситуацію за багатьма ознаками вже можна охарактеризувати як "Київ і українська пустиня". За аналогією з книжкою Ж.-Ф. Грав'є "Париж і французька пустиня" 1947 р., але тоді ж було образно сформульовано - "одна нога на гальмах - це для Парижа, інша злегка натискає на акселератор - це для провінції", і тривалий час цей підхід реалізовують у практиці перебудови національної території.

З набранням чинності ухваленим ВР 14 березня 2017 р. Законом "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об'єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів" №5520, активно утворюватимуться об'єднані територіальні громади ще й містами обласного значення. Міста розростатимуться під дією ефекту агломерації. Для впорядкування процесу урбанізації теж важливою є виважена державна політика сільського розвитку.

Зрештою, внаслідок реформування місцевого самоврядування на карті можуть виявитися лише "громади" (як адміністративно-територіальна одиниця базового рівня, визначена в системі трирівневого устрою - громада, район, регіон у Концепції реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади). Проте важливо ідентифікувати сільську територію як таку, враховувати і всіляко підтримувати її специфіку та соціально-економічний розвиток інструментами різних політик - аграрної, регіональної, економічної, фінансової, соціальної, гуманітарної та інших, консолідуючи зусилля для загальної мети.

Христіан Вайзер (Christian Weiser) у 2016 р. навів приклад:

- поселення Нордерфрідріхскоог (Німеччина), 49 жителів;

- до 2004 р. не було податку на бізнес, податку на нерухоме майно;

- 460 компаній.

Таке ж мале село в Україні зникне з лиця землі з діагнозом "депресивне" чи все ж таки матиме гарні перспективи?