Нові райони. Експертна карта реформи

Якщо до лобіювання громад може бути явно виражений політичний і бізнесовий інтерес, то субрегіональний рівень має залишати байдужими політичні та бізнесові кола. Районних рад там не передбачається в ідеалі вже з 2021 року, але навіть якщо апологети неофеодалізму зможуть законсервувати їх на певний період, то без повноважень, а відповідно, і коштів у бюджеті.

Лобіювання створення додаткових, понад розумну кількість, органів виконавчої влади, в тому числі районних державних адміністрацій, може зіграти поганий жарт з політиками, які це лобіювали, оскільки бюрократію не люблять ні бізнес, ні виборці. Що, до речі, засвідчують результати підтримки пропозиції зменшити кількість народних депутатів до кількості партій, які пройшли виборчий бар'єр, попри безглуздість і катастрофічність такого рішення для розвитку парламентаризму.

От тільки що означає "розумна кількість"? Очевидно, що формування нових районів має спиратися на певну філософію, виходячи з місії органів влади на цьому рівні. Таку методологію розроблено та опубліковано на сайті Мінрегіону, але не затверджено урядом.

Тобто фактично чіткої позиції з боку виконавчої влади немає, що з огляду на те, як легко в нас змінюються уряди і міністри, можна зрозуміти, - важко в таких обставинах урядовцям брати на себе відповідальність. Її хочуть розділити з народними депутатами, які інколи просто діють за принципом "хай воно буде, може, знадобиться". Тому ручний режим і ризики.

Між тим великих дискрецій, як у випадку з громадами, немає - методологія формування районів ґрунтується на чіткій місії - забезпечення ефективної виконавчої влади. Певна аналогія з громадами тут усе-таки є: якщо громади розвантажують райони, перебираючи на себе їх самоврядні повноваження, то нові райони повинні розвантажити обласний рівень, забравши на себе левову частку повноважень територіальних органів центральних органів виконавчої влади (далі - ТО ЦОВВ).

Необхідність ефективності диктує особливі вимоги до адміністративних центрів, які мають стати привабливими для життя кваліфікованої адміністративної та секторальної еліти.

І об'єктивно у формуванні хоч і меншої кількості, але спроможних органів управління зацікавлені саме обласні керівники облдержадміністрацій та обласних галузевих управлінь, - нікому не хочеться виконувати роботу за недолугих працівників на місцях.

Краще зосередитися на специфічних чи складних завданнях, до яких, як правило, руки не доходять. ОДА зможе повністю розкрити свій інтелектуальний потенціал у проєктах регіонального розвитку з огляду на досить пристойні обсяги коштів, закріплених за обласними бюджетами. І якщо районні державні адміністрації, особливо за відсутності районних рад, більше будуть схожі на префектури, передбачені проєктами змін до Конституції, то обласні - на виконавчі органи обласних рад. Така практика прискорить політичне сприйняття владних конструкцій і полегшить їх закріплення в Основному Законі.

Однак повернімося до субрегіонального рівня. Нижче подається результат моделювання відповідно до згаданої Методики адміністративних центрів нових районів і деякі зауваження щодо альтернативних пропозицій. Межі таких районів встановити досить просто по зовнішній межі громад, які входять до таких районів і перелік яких, швидше за все, буде в законі про формування таких районів. Можливо, за винятком Криму, де Перспективний план формування громад наразі важко розробити через технічні, політичні та часові обмеження.

Вінницька область. Однозначно визначаються Вінниця та Могилів-Подільський. Поза 60-кілометровою зоною безумовної відповідальності ТО ЦОВВ і РДА проживають понад 150 тисяч жителів, що дає підстави для створення ще одного району. Адміністративними центрами можуть бути Ладижин як найближчий до адміністративного центру, Тульчин і Гайсин, які в історичному плані мають досвід перебування там органів управління субрегіонального рівня.

Це той випадок, коли, швидше за все, буде прийняте політичне рішення щодо вибору центру району в південно-східній частині області.

Волинська область. Луцьк, Ковель, Володимир-Волинський. Лобіюється також район на північному сході області, однак поза зоною 60 км від Ковеля проживають менш як 150 тисяч жителів, тому такий додатковий район буде апріорі слабким.

Дніпропетровська область. Дніпро, Кам'янське, Павлоград, Нікополь, Кривий Ріг. Усі райони збалансовані по території та потенціалу.

Донецька область. Маріуполь, Краматорськ, Покровськ, Бахмут - на контрольованій Україною території.

Донецьк, Горлівка, Шахтарськ - на неконтрольованій. З огляду на державну безпеку як тимчасове рішення може розглядатися питання створення Волноваського району, однак після відновлення контролю Україною над тимчасово окупованою Росією територією це рішення буде, швидше за все, переглянуте.

Житомирська область. Житомир, Бердичів, Коростень, Новоград-Волинський. Лобіюється також Малинський, але таке рішення буде дуже негативно сприйняте елітою більшості інших районів, які мають не менші претензії. Не кажучи вже про те, що це буде явне порушення методології.

Запорізька область. Однозначні центри Запоріжжя, Бердянськ, Мелітополь. Також вимальовується район на південному заході, адміністративним центром якого можуть бути Енергодар чи Василівка. На північно-східному напрямку найкраще географічне положення за Пологами.

Закарпатська область. Ужгород, Мукачеве, Хуст.

Новые районы

Лобіювання інших центрів розсварить регіональні еліти і становитиме загрозу державній безпеці з огляду на роздмухування деякими політичними силами як в Україні, так і за її межами національних факторів. Йдеться про Берегівський район.

Івано-Франківська область. Івано-Франківськ, Коломия, Калуш. Лобіюється абсолютно штучний центр у Надвірній, який розташований за 30 км від обласного центру, тобто навіть не тільки в зоні відповідальності ТО ЦОВВ, а в зоні агломерації міста. Якщо ж за такої моделі віднести до Івано-Франківська громади нинішнього Богородчанського району, а до Коломийського - громади навіть нинішнього Коломийського району, то в запропонованому Надвірнянському районі залишиться менше за необхідні 150 тисяч жителів.

Знову ж таки, Яремче має набагато більше переваг як місто обласного значення, яке при цьому є ближчим до центру такого району. Також штучним виглядає Косівський район. Фактор гірської місцевості для цілей субрегіонального рівня є несуттєвим, на відміну від громад, де соціальні послуги доцільно наближати до їх споживачів. Тим більше що Косів є невеликим містечком, яке розташоване в 30 км від Коломиї.

Київська область. На правовому боці Дніпра практично безальтернативно виокремлюються Біла Церква, Ірпінь, Васильків.

А от на лівому географічне розташування диктує визначення центру в Борисполі, а не в дещо більшому сателіті Києва Броварах. Пропозиція додати Переяслів, який розташований у 40 км від Борисполя, виглядає непереконливо, тим більше з огляду на те, що для отримання необхідної кількості населення в нього намагаються втиснути громади Яготинського та Згурівського району, які стоять на Харківській трасі в півгодинній їзді від Борисполя.

Кіровоградська область. Однозначні центри Кропивницький та Олександрія. На заході області території розташовані достатньо далеко від центру, тому як виняток можна розглядати питання про створення ще одного району з центром у Голованівську чи Благовіщенську, однак такий район буде нечисленним і дуже слабким. У перспективі ці території мають бути віднесені до Уманського району Черкаської області та Первомайського Миколаївської.

Крим. Сімферополь, Джанкой, Керч, Феодосія, Ялта, Євпаторія, Севастополь.

Особливістю Севастопольського району є те, що він займатиме територію, яка зараз перебуває в юрисдикції Севастопольської міської ради. Фактично тієї, яка не належить до Автономної Республіки Крим на Кримському півострові. Але з огляду на загальні правила формування громад на цій території доцільно буде утворити щонайменше п'ять громад. Може пропонуватись ідея створення Бахчисарайського району, але тоді потрібно Севастопольський анклав включити до меж самого міста. Пікантності ситуації додає факт, що на картах 1856 року центром уїзду була Балаклава, тоді як Севастополь мав статус заштатного міста.

Луганська область. На неокупованій території виділяються Сєверодонецьк і Старобільськ. Достатньо велика і слабо заселена північна частина області не дозволяє виокремити інші центри, навколо яких могли б бути сформовані інші райони. На тимчасово неконтрольованій Україною території області виділяються Луганськ, Кадіївка, Антрацит.

Львівська область. Однозначно Львів, Дрогобич, Червоноград, Стрий.

На сході області має бути сформований ще один район з адміністративним центром у Золочеві чи Бродах. Знову ж таки, політичний вибір. Є пропозиції щодо створення Самбірського району, однак 35-тисячний Самбір розташований у 35 км від Дрогобича, і є дорожнє сполучення між Дрогобичем і громадами гірського Турківського району, де зараз здійснюється капітальний ремонт. Тому потреби створювати ще один район немає.

Миколаївська область. Безальтернативно Миколаїв, Вознесенськ, Первомайськ, Баштанка.

Одеська область. Однозначні центри Одеса, Подільск, Білгород-Дністровський, Ізмаїл. Попри на досить велику відстань від Подольська до Одеси, жодного містечка, яке має понад 10 тисяч жителів і могло б стати опорою виконавчої влади на цій території, немає. Хороша швидкісна траса суттєво подовжує зону відповідальності ТО ЦОВВ, тому необхідності у створенні ще одного району немає. Демонстрацією слабкості України як держави може бути створення окремого району за етнічним принципом на догоду Болгарії.

Полтавська область. Полтава, Кременчук, Лубни, Миргород. Райони збалансовані по території, мають хорошу дорожню інфраструктуру та кадровий потенціал.

Рівненська область. Рівне, Дубно, Сарни. Аргументи щодо створення ще одного району в "бурштиновому краї" на півночі області є слабкими - там немає міст із чисельністю понад 10 тисяч жителів, а місто атомників Вараш фактично ізольоване - дороги від нього пролягають через Сарни. Контроль та управління цією територією краще організовувати через інфраструктурно та кадрово спроможні ТО ЦОВВ, розміщені в Сарнах.

Сумська область. Однозначно виокремлюються Суми, Конотоп, Шостка. Ромни мають лише 40 тисяч жителів і розташовані в 40 км від Конотопа. Пропонований на основі Ромен район матиме менш як 150 тисяч жителів. Не набагато кращі шанси й у Охтирки, яка має 45 тисяч жителів і розташована за 50 км від центру області. Можна було б зробити виняток для Охтирки, однак з огляду на те, що велика за площею Лебединська громада однозначно відходить до Сумського району, в прогнозованому Охтирському районі буде менш як 150 тисяч жителів. Хіба що буде прийнято достатньо обґрунтоване, однак політично сміливе рішення віднести деякі громади на заході Харківської області до такого Охтирського району.

Тернопільська область. Тернопіль, Чортків, Кременець.

Хоча останній має менше за необхідні 50 тисяч жителів і розташований у зоні відповідальності обласного центру, однак така тріада в історичному, політичному, географічному та ментальному плані є збалансованою. Включення ще одного центру розіб'є цей баланс без надання політичних дивідендів ініціаторам такої пропозиції.

Харківська область. Півторамільйонний Харків домінує на мапі області, позбавляючи кадрових перспектив містечка-сателіти в 60-кілометровій зоні. Вириваються з його впливу тільки Ізюм, Лозова і Куп'янськ. Створений на основі останнього адміністративного центру район буде малочисленним, і тому логічним було б додавання до нього деяких громад на заході Луганської області. Звичайно, створення великого за чисельністю Харківського району виглядає незвично, але якщо порівняти кількість населення такого району без самого Харкова, то вона співмірна з кількістю населення центральних районів в інших областях, знову ж таки, без урахування жителів міста-центру області. Слід визнати, що рішення по Харківській області політично буде важким.

Херсонська область. Виокремлюються Херсон і Нова Каховка.

На південному сході ближче до географічного центру є Новотроїцьк, однак з міркувань державної безпеки перевагу доцільно надати більшому за розміром Генічеську.

Хмельницька область. Хмельницький, Кам'янець-Подільський, Шепетівка в ментальному, історичному та географічному аспектах завжди розглядались як безумовні домінанти. Як і у випадку із сусідньою Тернопільською областю, спроба зламати тріадний баланс матиме важкі політичні наслідки.

Черкаська область. Однозначно виділяються Черкаси та Умань. На східному березі Канівського водосховища безальтернативним центром є Золотоноша. Сміла є в зоні агломерації Черкас і тому відповідно до методики не може розглядатись як центр окремого району. Між зонами безумовної відповідальності Сумського та Уманського району проживають менш як 150 тисяч жителів, тому пропозиції створення додаткового Звенигородського району на базі 20-тисячного містечка не мають достатнього обґрунтування.

Чернівецька область. За великим рахунком, область може розглядатись як один район, однак це суперечитиме ідеї розділення функцій РДА та ОДА, а також ТО ЦОВВ на регіональному та субрегіональному рівнях. На захід від Чернівців поза зоною безумовної відповідальності проживають менш як 150 тисяч жителів, і немає жодного міста з чисельністю понад 10 тисяч жителів. Пропонований Сторожинець розташовується занадто близько до центру області. Більш густо населеною є територія на сході області, і там можна сформувати окремий район. Найбільше місто енергетиків Новодністровськ знаходиться на самому краю області і має небагато шансів стати районним центром. Більше їх з огляду на географію у Кельменця. Однак адміністративний родовід у Хотина є вагомішим, тому останній, мабуть, має найбільше переваг перед своїми конкурентами.

Чернігівська область. Не викликають сумніву Чернігів, Прилуки, Ніжин. А от на півночі області вибір центру не такий однозначний. Географічна перевага є у Корюківки, однак в історії залишив слід Новгород-Сіверський. З міркувань державної безпеки перевага може бути надана саме цьому місту. Останній штрих до мапи - місто Славутич нарешті має бути включено до Чернігівського району. Досить обдурювати географію.

Звичайно, політичне рішення не завжди буває раціональним. Однак з огляду на місію субрегіонального рівня помилки чи амбіції політиків можуть дорого коштувати державі. І повернення системи до рівноважного стану може тривати досить довго. Краще одразу приймати зважені логічні рішення - потрібно якнайшвидше зшивати країну.

Нових районів за методикою повинно бути до сотні. Створення додаткових районів означатиме, що політикум не усвідомлює своєї відповідальності.