Країна косметичного ремонту

Дороги в Україні завжди ремонтують восени в дощ, вікна в школах міняють у вересні-жовтні, коли навчальний процес у розпалі, садки утеплюють наприкінці листопада, і тоді ж фарбують дитячі майданчики, присипані першим снігом.

Реалізація більшості інфраструктурних проектів традиційно припадає на другу половину бюджетного року, що в основному визначає якість цієї реалізації. І річ не тільки в погодних умовах, а й у поспіху підрядників, які хочуть встигнути до кінця року, інакше плакали їхні грошики. Місцеві бюджети після децентралізації фінансів одержали величезні гроші, але використати їх раціонально не можуть, і значна частина цих коштів продовжує лежати мертвим капіталом або на казначейському рахунку, або на депозиті в банку. І ситуація лише почасти пояснюється тим, що місцева влада все ще не навчилася, не озираючись на Київ, розпоряджатися бюджетними коштами. Основна причина - відсутність можливості довгострокового планування.

І нібито місцеві бюджети вже не залежать від центрального й на брак коштів не скаржаться, але змінити ситуацію не можуть - для цього потрібно змінювати Бюджетний кодекс. На місцевому рівні цього питання не вирішити, а на центральному людей, зацікавлених у розв'язанні цієї проблеми, немає. Парламент наполегливо ігнорує будь-які спроби Мінфіну впровадити середньострокове бюджетне планування. Минулого тижня, наприклад, Верховна Рада не прийняла чергового, необхідного для цього, законопроекту. І до повторного його розгляду вирішила не повертатися. Міністри та депутати поперемінно то хвалять місцеві бюджети за зростання доходів, то лають за те, що не встигли ці доходи конвертувати в дороги, школи та освітлення, а наприкінці року дивляться на вільні бюджетні залишки місцевих громад і вирішують передати на місця ще більше видаткових статей, якщо вже так зажиріли.

2017-го надходження до загальних фондів місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) становили 192 млрд грн, більш як на 20 млрд перевищивши очікування Мінфіну та на 45,4 млрд (або на 31%) - результат 2016 р. Разом із трансфертами місцеві бюджети оперують 50% фінансових ресурсів зведеного держбюджету, фактично половиною всіх державних коштів. Ефективно їх використовуючи, вони могли б вирішити багато проблем країни - від інфраструктурних до соціальних, але поки що успіхи скромні.

Залишки коштів на рахунках місцевих бюджетів на 1 грудня 2017 р. перевищували 78 млрд грн, 2016-го сума була ще більшою - понад 79,5 млрд. Це ті кошти, яких за рік витрачено не було. З них майже 14,5 млрд грн - кошти загальних і спеціальних фондів місцевих бюджетів, які було розміщено на депозитах у держбанках. Підсумки перших двох місяців цього року дозволяють припустити, що тенденція збережеться і 2018-го - на початок березня місцеві бюджети вже розмістили на депозитах понад 12 млрд грн.

Цікаво, що за підсумками 2017-го міста обласного значення використовують отриманий ресурс гірше, у них кошти на депозитах становлять майже 40% від усіх невикористаних коштів, а в об'єднаних територіальних громад депозити - це лише 11,5% тих коштів, які за рік витратити не вдалося. Але не тому, що в ОТГ фінансами вміють розпоряджатися, а в містах - ні. Причина в іншому: проекти, що реалізовуються в містах, масштабніші й потребують більшого фінансування, що змушує місцеву владу депонувати під їхню реалізацію більшу кількість коштів у держбанках.

Усе досить просто. Роками в країні існувала проблема виділення коштів Держказначейством, в основному з об'єктивних причин, але нерідко й через маніпуляції: навіть закладені в бюджеті кошти можна було не отримати або отримати в жовтні-листопаді. Природно, підрядників, готових на таких умовах співпрацювати з державою, не було. Ну, крім фірм, афілійованих із чиновниками або політиками та переконаних, що їм заплатять. Природно, після фінансової децентралізації регіони захотіли від Держказначейства дистанціюватися, і їм запропонували вихід - зберігати кошти не на казначейському рахунку, сподіваючись, що, коли буде потрібно, гроші прийдуть, а на депозитному в держбанках, причому до запитання.

Надавши місцевим бюджетам можливість розміщати кошти на депозитах, Мінфін вирішив одразу кілька проблем. По-перше, припинив маніпуляції Держказначейства, яке раніше систематично затягувало виділення коштів. По-друге, у котрий раз посприяв держбанкам, які одержали додаткову ліквідність. А головне, депозити місцевих бюджетів - це гарантія для підрядників, що після завершення робіт із ними розрахуються відразу, і вони не чекатимуть, поки Держказначейство перекаже їм кошти. Можливість розміщення коштів на депозитах - це лише один із елементів їхнього переходу до середньострокового бюджетного планування. От тільки сам перехід так і не відбувся.

Частина великих інфраструктурних проектів фінансується не тільки місцевими бюджетами, а й Фондом регіонального розвитку (ДФРР), 2017-го бюджет фонду становив 3,5 млрд грн, 2018-го - понад 8 млрд. Фонд фінансує від 50 до 90% витрат на інфраструктурні проекти регіонів, кожний проект проходить відбір, кожний, за ідеєю, має бути оперативно реалізований. Але насправді все відбувається інакше.

Наприклад, у невеликому містечку Чернігівської області було вирішено реконструювати колишній кінотеатр, зробивши з нього спортивний зал. Приміщення невелике, і за два роки проект мали б завершити. Бюджет проекту становив трохи більше 3 млн грн, 90% від суми фінансував ДФРР. 2016-го проект реалізовувався добре, було витрачено 90% від запланованої на цей рік суми, але 2017-го темпи різко знизилися. Фактичні роботи було розпочато лише з другого півріччя, у підсумку із запланованих на 2017 р. 2,9 млн грн виділили лише третину. За час простою підрядник переглянув кошторис, тому що вартість будівельних матеріалів зросла, і для завершення робіт уже потрібне виділення додаткового фінансування, або об'єкт так і залишиться недобудом на балансі місцевого бюджету. Нинішнього бюджетного року роботи закінчать, тільки якщо обіцяні кошти знову не надійдуть у другому півріччі.

2017-го в одному селищі міського типу мала з'явитися лікарня з поліклінікою. За основу взяли недобуд, готовий на 95%. Для введення в експлуатацію треба було завершити будівельно-монтажні роботи у двох блоках, побудувати під'їзну дорогу та закупити медичне обладнання. ДФРР на ці потреби виділив 5 млн грн, місцевий бюджет - 555 тис. До вересня 2017-го ще не закінчилися перемовини з підрядником, необхідні документи не готові, договори не укладені. Зате у звітах уже зазначалося, що проект потребує додаткового фінансування. За підсумками року, з виділених коштів було витрачено трохи більше 1,5 млн грн, а готовність об'єкта знизилася до 93%. Звичайно, рано чи пізно проект введуть в експлуатацію, тільки на це знадобиться не рік, а роки, за які сума коштів, що виділяється, однозначно збільшиться.

У Запорізькій області необхідно було терміново змінювати побудований ще в 1980-х роках водогін, який забезпечує питною водою 17 тис. жителів двох районів. Проект реконструкції почали ще 2012-го, але коштів не вистачило. Повернулися до нього 2015-го, уже за підтримки ДФРР, кошти знайшли, але сама реконструкція все одно затягнулася аж до кінця 2017-го з однієї простої причини - за три роки реалізації виділення грошей жодного разу не розпочиналося раніше другого півріччя.

Середньострокове планування передбачає фіксування виконання будь-якого інвестиційного проекту на три роки. За проектом закріплюється фінансування, оплата за законом здійснюється лише після того, як роботи завершено, весь цей час виділені на реалізацію проекту кошти можуть лежати на депозиті, гарантуючи підряднику, що він свою оплату незалежно ні від чого отримає, а заодно генеруючи відсотковий дохід для держави.

Діюча ж система пропонує інший варіант - проект затверджується, гроші виділяються й кладуться на депозит, далі впродовж кількох місяців готуються тендерна заявка, документи, вибирається підрядник, власне до робіт він у найкращому разі приступає в середині бюджетного року та, якщо встигне до його закінчення роботи виконати, гроші отримає, не встигне - все обнуляється. Кошти місцевих бюджетів, із депозитами та відсотками включно, автоматично повертаються на транзитні рахунки Держказначейства. Вони повернуться місцевому бюджету на початку нового року, але весь процес затвердження проекту та підрядника, підготовки документів теж повториться, адже це буде вже новий бюджетний рік. От чому, навіть маючи кошти у вигляді залишків із минулого року, місцеві бюджети однаково не можуть приступати до реалізації проектів із початку року й чекають, поки всі сім кіл бюрократичного пекла буде заново пройдено. Багатьом місцевим депутатам це лише на руку, вони щорічно мають можливість переглядати свої бюджети, вносити корективи, перекидати гроші на інші проекти, змінювати підрядників. Новий бюджетний рік - новий дерибан.

Середньострокове бюджетне планування - один із наших "вічних" пріоритетів, воно вписане в Середньостроковий план дій уряду до 2020 р., у Стратегію реформування системи управління держфінансами, у Бюджетну резолюцію, врешті. Але щойно довелося від теорії перейти до практичної імплементації, пріоритет одразу було відсунуто на другий план. Середньострокове планування на центральному рівні, по-перше, помітно знизило б вирування пристрастей під час підготовки та прийняття держбюджету, адже ухвалений на три роки документ у наступні періоди просто коригується, і депутатські "хотілки" стане набагато складніше вписувати в держкошторис. По-друге, ввело б у бюджетне планування таке поняття, як "стратегічні цілі", і зобов'язало б головних розпорядників звітувати про те, витратили вони державні кошти на конкретні кроки для досягнення цих цілей чи просто витратили.

На місцевому рівні середньострокове планування дозволить, нарешті, місцевим бюджетам реалізовувати справді масштабні інфраструктурні проекти, не обмежуючись авральною заміною вікон у листопаді. По-перше, їхні підрядники будуть переконані, що з нового року вони все ще залишаться підрядниками на цьому проекті, а виділені кошти за проектом закріплені й не підуть на фінансування чогось іще після затвердження нового бюджету. По-друге, самі місцеві бюджети, які щороку отримують із центру то нові статті видатків, то нові механізми перерозподілу доходів, будуть переконані, що принаймні у найближчі три роки їхній фінансовий стан істотно не зміниться.

Звичайно, є ризики, що Мінфін неправильно оцінить інфляцію, що податкові надходження в якийсь рік будуть нижчими за очікувані, що вибухне чергова фінансова криза. Але депутати, які чинять спротив середньостроковому бюджетному плануванню як на центральному, так і на місцевих рівнях, не про це думають. Вони панічно бояться того, що їх можуть відсунути від бюджетного корита аж на три роки. А раптом "депутатський" підрядник не зможе виграти тендер, що ж він три роки робитиме? А як бути з таким "прибутковим" щорічним затвердженням і перезатвердженням проектів? А проекти спільного фінансування з міжнародними організаціями? Мільйони євро можуть піти повз касу! Практика минулих років показує, що бюджетні пріоритети на місцях регулярно змінюються, депутатські фракції в місцевих радах систематично вносять зміни в бюджети, найчастіше на догоду особистим інтересам, і навіть при впровадженні середньострокового планування їхня спроможність у затвердженні трирічних галузевих планів сумнівна. Але з чогось усе одно треба починати.

Нині в парламенті лежить проект закону №8044, який розроблений урядом і передбачає внесення до Бюджетного кодексу змін, необхідних для впровадження середньострокового бюджетного планування як на центральному, так і на місцевих рівнях. Ми щиро сподіваємося, що його не спіткає доля законопроекту №8099, що теж стосувався середньострокового бюджетного планування, який депутати проігнорували минулого тижня. В іншому разі всі наші інвестиції в розвиток інфраструктури так і обмежаться утепленням фасадів і фарбуванням парканів.