Бюджетний процес-2017: ризики децентралізації

Платон мені друг, але істина дорожча.

Аристотель

15 вересня ц.р. уряд подав до парламенту бюджетний пакет: "Про Державний бюджет України на 2017 рік" (№5000), "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" (№5130), "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України" (№5131), "Про внесення змін до Податкового кодексу України" (№5132).

Уперше за багато років це відбулося вчасно та достатньо прозоро, і хочеться сподіватися, що віднині це стане новим, мінімальним, стандартом якості бюджетного процесу. Розпочалася широка дискусія навколо його основних параметрів. Блок місцевого самоврядування не є винятком, адже децентралізація задекларована як один із пріоритетів.

Концептуальні підходи до бюджетного забезпечення місцевого самоврядування є логічними. Але системний аналіз запропонованих змін дає можливість виокремити низку значних ризиків реалізації децентралізаційної реформи. Як завжди, диявол криється в деталях.

Так, пропонується виключити зі складу освітньої та медичної субвенцій видатки на комунальні послуги та енергоносії (майже 20% від усіх видатків: 22% по освіті та 13% по охороні здоров'я), передавши їх повністю на фінансування місцевим бюджетам за власний рахунок. Фактично уряд бере на себе зобов'язання фінансувати в повному обсязі лише заробітну плату бюджетникам, та й то не всім (про це нижче). За рахунок цього і відбувається значне підвищення заробітних плат вчителів і медиків на місцевому рівні.

Ідея правильна, оскільки на меті стоїть підвищення ефективності утримання бюджетних установ, запровадження заходів енергоефективності й оптимізація радянської мережі закладів освіти та медицини. Але механізм її реалізації в законопроектах може призвести до значного погіршення якості послуг, що надаються громадянам. Тут слід зазначити, що МОН і МОЗ абсолютно не підготували базу Мінфіну для реалізації таких прогресивних ідей. Оскільки так і не виконано доручення уряду, закладене наприкінці 2014 р. змінами до Бюджетного кодексу (п. 10 прикінцевих положень), щодо встановлення соціальних стандартів і нормативів в описовому та вартісному вигляді за кожним з делегованих місцевому самоврядуванню повноважень і перегляду фінансових нормативів їх бюджетної забезпеченості відповідно до реальних потреб споживачів публічних послуг.

Унаслідок цього проект держбюджету-2017, як і в минулі роки, не забезпечує 100-відсоткове фінансування делегованих місцевому самоврядуванню повноважень. З огляду на це органи місцевого самоврядування будуть змушені відволікати власні ресурси для забезпечення належного фінансування делегованих повноважень у цих сферах.

Поряд з цим в обсязі медичної субвенції планується врахувати видатки окремих державних програм, що зменшить фінансування програм, спрямованих на забезпечення нагальних потреб охорони здоров'я місцевого значення.

Крім того, законопроектом №5000 передбачено (додаток №10) передачу на фінансування з міських бюджетів 30 закладів охорони здоров'я, що перебувають у сфері управління МОЗ і належать до спеціалізованої медичної допомоги, без жодного ресурсного збалансування, що суперечить статті 142 Конституції України. А законопроектом №5131 (пп. б-1, п. 3 ч. 1 ст. 89) міські бюджети зобов'язуються фінансувати санаторії для хворих на туберкульоз, санаторії для дітей і підлітків. Усі ці видатки належать до третинного рівня медичної допомоги, є відповідальністю держави і жодним чином не можуть фінансуватися з міського рівня. Це прямо суперечить Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, схваленої урядом у 2014 р., відповідно до якої і відбувається децентралізаційна реформа.

Далі ще цікавіше. Мінфін пропонує за рахунок освітньої субвенції фінансувати не всю зарплату, а тільки педагогічному персоналу (№5131, ч. 1 ст. 103-2). А це лише 75% працівників закладів освіти на місцевому рівні. Для об'єктивності слід зазначити, що керівництво МОН не схвалює таких ідей Мінфіну. Відповідно до наказу Міністерства освіти і науки №102 від 15 квітня 1993 р. "Про затвердження Інструкції про порядок обчислення заробітної плати працівників освіти" працівники закладів освіти поділяються на такі категорії: педагогічні працівники, керівні працівники, адміністративно-господарський персонал, навчально-допоміжний персонал, робітники, службовці закладів освіти. Усі зазначені категорії працівників загальноосвітніх навчальних закладів наразі фінансуються з освітньої субвенції.

Таким чином, з 2017 р. 25% працівників у загальноосвітніх закладах, що забезпечують навчальний процес, органи місцевого самоврядування повинні фінансувати за власний рахунок. І це коштуватиме їм
9,2 млрд грн. Оскільки коштів на це не передбачається, логічним є скорочення або повне звільнення лаборантів, бібліотекарів, психологів, кухарів, прибиральниць та інших категорій технічного та адміністративного персоналу.

До чого це призведе? Звісно, до погіршення умов праці самих учителів та якості навчального процесу дітей. Не слід забувати, що на сьогодні всі видатки (зарплата, комунальні послуги та енергоносії, повне утримання) у галузі дошкільної (садочки) та позашкільної (школи естетичного виховання, спортшколи) освіти повністю фінансуються за власні кошти місцевих бюджетів. І додаткового навантаження по загальній середній освіті більшість місцевих бюджетів не витримає.

Виникне ситуація, за якої якість навчального процесу на тій чи іншій території залежатиме від фінансової спроможності відповідного місцевого бюджету, що не узгоджується із статтею 53 Конституції, відповідно до якої держава забезпечує доступність і безоплатність освіти.

Вищенаведені новації мали би право на життя у разі, якби субвенції в повному обсязі покривали потреби місцевого самоврядування. І якби Мінфін був впевнений у цьому, він передбачив би норми, що зарплата фінансується виключно за рахунок субвенцій. Це зняло б проблему необхідності дофінансування з місцевих бюджетів, як це відбувається всі попередні роки.

А тепер щодо системного підходу. Запропоновані новації не враховують того, що органи місцевого самоврядування, крім галузі освіти та охорони здоров'я, мають інші витрати, які бюджетним пакетом не компенсуються.

Так, у законопроекті №5000 не передбачено субвенції на пільгове перевезення окремих категорій громадян, що фактично позбавить пенсіонерів, дітей війни, учасників війни, ветеранів праці тощо державних гарантій на безплатний проїзд. Така ситуація склалася і поточного року, що призвело до судових справ. Щоб убезпечити себе від них, цього року Мінфін законопроектом №5131 (зміни до ст. 91 та 102 Бюджетного кодексу) повністю перекладає фінансування пільгового перевезення на місцеві бюджети і навіть іде ще далі - покладає на них необхідність фінансувати соціальні пільги за професійною ознакою (міліціонери, шахтарі, чорнобильці тощо).

Додаткове навантаження місцевих бюджетів становитиме 2,2 млрд грн. Слід зазначити, що право на пільговий проїзд (як і інші соціальні пільги) закріплено державою, а не органами місцевого самоврядування.

Переведення визначеного соціального забезпечення на рівень органів місцевого самоврядування призведе до порушення стабільної та передбачуваної системи прав громадян і гарантій їх реалізації, знизить відповідальність держави перед громадянами за виконання своїх соціальних зобов'язань. Враховуючи, що не всі місцеві ради зможуть у своїх бюджетах запланувати зазначені кошти, адже навіть у фінансово спроможних громад обсяг передбачених коштів з місцевих бюджетів є недостатнім, гарантовані державою пільги фактично надаватимуться, виходячи з фінансової спроможності того чи іншого місцевого бюджету, що порушує основні засади справедливого і неупередженого розподілу.

Виходом із цієї ситуації мала би стати монетизація пільг, але Мінсоцполітики до цього часу не запропонувало Мінфіну відповідних рішень. Для об'єктивності необхідно зазначити, що проблема має давні корені, і новий міністр активно взявся за її вирішення на основі законодавчих розробок Асоціації міст України. Якщо пакет змін буде внесено урядом до парламенту і проголосовано, місцеві бюджети позбавляться навантаження, перевізники не чекатимуть подачок з бюджету, а громадяни отримають живі кошти на реалізацію своїх пільг.

Крім соціальних пільг, в органів місцевого самоврядування в 2017 р. виникнуть серйозні проблеми з необхідністю здійснення видатків у сфері ЖКГ.

По-перше, в проекті бюджету не передбачено субвенцій на погашення заборгованості з різниці в тарифах минулих років. А це додаткове навантаження на місцеві бюджети у вигляді 7,3 млрд грн. За даними Мінрегіонбуду, держава не розрахувалася за борги, що виникли в 2013–2015 рр. через економічно необґрунтовані тарифи, встановлені національним регулятором. У комунальних підприємств відсутні ресурси для покриття таких витрат. Це призводить того, що вони змушені спрямовувати свої обігові кошти на погашення боргів, які виникли не з їхньої вини. В свою чергу, органи місцевого самоврядування з метою недопущення зупинки надання комунальних послуг громадянам змушені за рахунок місцевих бюджетів гасити такі борги.

По-друге, відсутня компенсація на покриття пені та штрафів, накладених НАК "Нафтогаз України" на комунальні підприємства, внаслідок чого заблоковано рахунки 104 підприємств. Обсяги таких штрафних санкцій, за інформацією "Нафтогазу", становлять 11,0 млрд грн, з них у 2016 р. уже підтверджено рішенням судів 4,6 млрд грн. Такі штрафні санкції виникли не з вини органів місцевого самоврядування, а внаслідок того, що держава не передбачала місцевим бюджетам вищенаведеної субвенції в 2013–2015 рр.

По-третє, не передбачено механізм покриття втрат місцевих бюджетів унаслідок прийняття рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, щодо підвищення у 2,5 разу тарифів на електроенергію для зовнішнього освітлення населених пунктів. Це призведе до додаткових втрат органів місцевого самоврядування на суму понад 1,2 млрд грн (постановою НКРЕКП №3141 від 28 грудня 2015 р. коефіцієнт збільшено з 0,25 до 0,6 з 1 березня 2016-го). Таким чином, додаткове навантаження на місцеві бюджети у 2017 р. наведене у таблиці.

Аналіз був би неповний і необ'єктивний, якщо не сказати про компенсатори, які пропонує уряд для місцевого самоврядування. А вони насправді є в обсязі 14,9 млрд грндодаткової дотації місцевим бюджетам. Але не всім, а лише обласним (5,9 млрд) і районним (9,0 млрд) бюджетам.

Видатки на оплату комунальних послуг та енергоносіїв у галузі освіти та охорони здоров'я на місцевий рівень передано без жодних компенсаторів і передачі стабільних джерел надходжень для міст обласного значення та об'єднаних територіальних громад, тоді як для штучного рівня органів місцевого самоврядування (районний, обласний) передбачено значний ресурс, який не відповідає обсягу їх повноважень. Левова частка публічних послуг надається саме в населених пунктах органами місцевого самоврядування, а не районними та обласними радами, які отримують прямі преференції з державного бюджету. Це призведе до невідповідності між функціями і повноваженнями місцевого самоврядування та ресурсами, необхідними для їх виконання.

Це ставить керівників об'єднаних територіальних громад і міст обласного значення (очільників органів місцевого самоврядування базового рівня) в значну залежність від обласної та районної влади. Фактично вони змушені будуть звертатися до керівників МДА з проханням виділити додаткові ресурси на забезпечення потреб бюджетних галузей. Таке рішення зовсім не відповідає принципам децентралізації. Внаслідок цього буде пригальмовано процес об'єднання громад і відбудеться відкіт назад децентралізаційної реформи, що може спричинити негативні тенденції перенесення повноважень на вищий рівень, що зрештою зведе нанівець усі докладені зусилля з децентралізації.

Можливо, тому в проекті держбюджету-2017 на перші вибори об'єднаних територіальних громад заплановано лише 20 млн грн, хоча на проведення виборів у 25 ОТГ цього року вже витрачено 13 млн грн, а для інших ОТГ на листопад 2016 р. передбачається ще 40,5 млн. Крім того, на прямі міжбюджетні відносини з держбюджетом у 2017 р. виведено лише 172 ОТГ (159 минулорічних), тобто лише 13 із тих 25, в яких уже відбулися перші вибори цього року.

Слід зазначити, що під час бюджетних консультацій у Мінфіні в серпні 2016 р. розглядався варіант компенсації місцевому самоврядуванню додаткових витрат шляхом збільшення нормативу відрахування ПДФО до місцевих бюджетів усіх рівнів, зокрема міст та ОТГ. Звертаємо увагу на те, що у грудні 2014 р. змінами до Бюджетного кодексу для міських бюджетів було зменшено норматив зарахування ПДФО з 75 до 60%. Для компенсації таких змін було передбачено, що освітня та медична субвенції покривають усі поточні видатки відповідних бюджетних установ. Нинішні пропозиції Мінфіну передбачають, що зазначені субвенції покриватимуть лише заробітною плату (і то не в повному обсязі), а норматив ПДФО так і залишається на рівні 60%.

Якщо ж задатися питанням, чому так вийшло, то в уряду є залізобетонний аргумент, і прем'єр його неодноразово озвучував, - значний обсяг ресурсів місцевих бюджетів базового рівня. Так, 10,5 млрд грн тимчасово вільних коштів розміщено на депозитних рахунках. Але тут треба звернути увагу, що кошти на депозитах розміщують не лише міста та ОТГ. Водночас розміщені кошти буде витрачено до кінця року на серйозні інфраструктурні проекти. Місцеве самоврядування вперше за багато років отримало такі ресурси на реалізацію власних повноважень і намагається з користю їх витратити. Поки готується проектно-кошторисна документація, відбуваються погодження, проходять тендерні закупівлі, гроші мають працювати. За рахунок відсотків на депозитах до новозбудованого садочка чи школи місцева влада робить дороги і дитячі майданчики. Більше двох десятиліть в інфраструктуру населених пунктів не вкладалися кошти через їх відсутність, і зробити це за рік неможливо. Не хотілося б, щоб сьогоднішні бюджети розвитку місцевого самоврядування пішли на видатки споживання.

Залишається сподіватися, що компроміс буде знайдено в стінах парламенту, і всі вищезазначені ризики для місцевого самоврядування буде знято в держбюджеті-2017.