Бюджет Києва 2017: "ручні" пріоритети під прикриттям формальної прозорості

Демонструючи певний прогрес у дотриманні нескладних законодавчих вимог щодо оприлюднення проекту та термінів затвердження столичного кошторису, Київрада навіть забезпечує фасадну прозорість процесу - публікує протоколи роботи постійних комісій і стенограми сесійних засідань з результатами персональних голосувань депутатів тільки в сесійній залі.

І все ж кияни мусять задовольнятися обмеженим доступом до інформації про публічні фінанси столиці. Участь громадян у бюджетному процесі вкрай низька, адже реальні можливості для цього скорочуються, а зворотний зв'язок узагалі відсутній. Міська влада навчилася маніпулювати процедурами залучення громадськості до встановлення та обговорення бюджетних пріоритетів переважно в інтересах фракцій більшості у Київраді. Більш того, обмежує право на отримання інформації про бюджетні пропозиції (і результати їх розгляду) не лише пересічних містян, а й депутатів, чим зрештою покриває поширену і раніше практику політично мотивованих бюджетних рішень.

Столичний бюджет на 2017 р. був прийнятий у грудні минулого року з прогнозними надходженнями у 38,2 млрд грн. Запланований обсяг його капітальних видатків становить 6,3 млрд грн, найбільший відсоток з яких (40,6%, або 2,56 млрд грн) передбачено спрямувати на розвиток транспортної галузі, зокрема, на будівництво та реконструкцію об'єктів дорожньо-транспортної інфраструктури, автошляхів, транспортних вузлів, трамвайних і тролейбусних ліній, облаштування світлофорних і дорожніх об'єктів.

Бюджет Києва є найбільшим серед місцевих кошторисів, перевищуючи за обсягами показники інших українських мільйонників, разом узятих. Для порівняння, заплановані у 2017 р. надходження бюджету Харкова становлять близько 11 млрд грн, Дніпра - 10,5 млрд, Одеси - 6,1 млрд, Львова - 5,4 млрд грн.

Формальна відповідність

Фінальна стадія бюджетного процесу в Києві на 2017 р., а саме - оприлюднення, розгляд і затвердження проекту рішення про бюджет викликала суперечливі оцінки. Фундація "Відкрите суспільство" вже другий рік поспіль здійснювала моніторинг та оцінювання бюджетного процесу у Києві на основі раніше розробленої мною методології Індексу прозорості, участі та доброчесності (Індекс ПУД, окрім столичного, використовувався для оцінювання ще 16 місцевих бюджетних процесів у 2015–
2016 рр. у рамках партнерства "За прозорі місцеві бюджети!").

Порівняно з минулим роком маємо покращення показника дотримання вимог законодавства про доступ до публічної інформації.

Вчасно, за три дні до розгляду на сесії міської ради та за 20 робочих днів до дати кінцевого розгляду, було оприлюднено проект рішення про столичний кошторис на 2017 р. Більш того, як і торік, його було вчасно - до встановленої Бюджетним кодексом України (БКУ) кінцевої дати (25 грудня) - затверджено.

Як і торік, на сайті міськради доступна інформація про персональне голосування депутатів. Не секрет, що позиція політичних фракцій щодо рішення про столичний кошторис є реальним індикатором підтримки політики більшості в Київраді або ж, навпаки, опозиційності до неї.

Опубліковано протокол і стенограму засідання сесії місцевої ради, на якій обговорювався проект головного фінансового документа міста та ухвалювалося рішення з цього приводу. Також, як і торік, охочі можуть ознайомитися з протоколами засідань щодо проекту бюджету профільної комісії міськради. Водночас до стенограм цих засідань доступу немає й досі (також слід зазначити, що з жовтня 2017-го на сайті Київради доступні відеотрансляції засідань комісії, проте це не дає змоги обробляти інформацію з посиланням на прізвища та чітку позицію тощо).

Засекречені пояснення

Як і 2016-го, ми оцінювали також і повноту оприлюднення проекту рішення про бюджет Києва. Адже відкритість доступу до всіх додатків міського
кошторису дає громадськості можливість оцінити обґрунтованість запропонованих владою бюджетних пріоритетів, тоді як обмеження такого доступу - крок до політично та корупційно мотивованих рішень.

Як і торік, було зафіксовано порушення вимог статті 76 БКУ. Адже у проекті та вже затвердженому кошторисі знову відсутні пояснення головних розпорядників бюджетних коштів (подаються різними департаментами КМДА, комісіями з питань бюджету відповідної місцевої ради), якими вони мають обґрунтовувати свої бюджетні "апетити" й давати громадськості змогу зрозуміти, чому КМДА обрала ті чи інші пріоритети у бюджеті на 2017 р.

Більш того, як виявилося, такі пояснення не надаються навіть за запитом публічної інформації. Чому ці документи засекречені? Ймовірно, через бажання приховати від киян інтереси конкретних депутатів і компаній, які позначені цифрами та рядками у бюджеті. Вартість питання - від десятків до сотень мільйонів гривень. Платники податків так і не отримали інформації про відповідність бюджетних пропозицій визначеним соціально-економічним пріоритетам. Як і про кількість отримувачів вигоди та ступінь вирішення проблеми, що її задекларували посадовці КМДА.

Відсутність доступу до пояснень головних розпорядників бюджетних коштів не дає можливості зрозуміти, наприклад, чому на транспортну інфраструктуру було вирішено витратити наступного року більше чи менше коштів міста, ніж на житлово-комунальне господарство або освіту. Або чому вирішили профінансувати будівництво школи чи дитячого садка в одному районі та відмовилися в іншому. Закритість такої інформації та неготовність міської влади її надати навіть за запитом публічної інформації можна пояснити лише бажанням залишити широкі можливості для ручного - без належної аргументації та врахування справжніх інтересів громади - визначення бюджетних пріоритетів в інтересах обраних. Замість предметної та публічної дискусії щодо того чи іншого бюджетного пріоритету продовжується практика ламання через коліно або ігнорування альтернативних позицій депутатів навіть за умови їх доцільності та обґрунтованості. Залізобетонне посилання на позицію головних розпорядників бюджетних коштів, які прийняли чи відхилили пропозицію на підставі тільки їм відомих причин, відкриває широкі можливості для політичної корупції.

До рівня мінімального набору

На жаль, вже два роки поспіль міська влада Києва ігнорує пропозиції після оприлюднення проекту рішення про місцевий бюджет на наступний рік, зокрема на 2017-й, провести повноцінні консультацій із громадянами та експертами, як це міському голові пропонувала й наша фундація. Тим часом реалізація таких консультацій дала б змогу як мінімізувати практику штучного заниження прогнозних надходжень бюджету (а фактично їх неякісного планування, в результаті якого їх було перевищено майже на 4 млрд грн лише за дев'ять місяців 2016 р.), так і більш предметно обговорювати пропоновані бюджетні пріоритети.Окремо зазначу, що перевиконані мільярди було вже без жодних консультацій із громадянами розподілено протягом другої половини 2016-го. Чим не форма ручного управління в рамках бюджетного процесу?

На жаль, можливості для участі киян у процесі обговорення проекту міського кошторису-2017 не лише не збільшилися, а навпаки, зменшилися. Відбулося згортання громадських консультацій до рівня мінімального набору з фактичним виключенням із процесу незалежних експертних організацій (ймовірно, через їхні незручні запитання) і зацікавлених сторін (можливо, задля того, аби вони лобіювали свої інтереси непублічно).

Якщо торік, окрім уже традиційного відкритого засідання профільної бюджетної комісії Київради (тобто публічного громадського обговорення), відбувалися й електронні консультації (надсилання пропозицій на електронну пошту), то 2016-го КМДА та Київрада вирішили обмежитися лише першим пунктом. При цьому, як і минулого року, про будь-які публічні експертні обговорення та консультації із зацікавленими сторонами навіть не йшлося.

Без зворотного зв'язку

Практика імітації консультацій з громадянами без забезпечення їхнього інформування про результати розгляду отриманих пропозицій у Києві триває. Як і торік, від КМДА та Київради навіть за результатами публічного громадського обговорення не можна отримати відповіді про стан розгляду наданих пропозицій навіть за запитом публічної інформації.

Уже другий рік поспіль не знайшла відгуку у міської влади і пропозиція Фундації "Відкрите суспільство" забезпечити дієвий зворотний зв'язок із громадянами, які взяли участь у всіх формах консультацій шляхом оприлюднення всіх наданих у рамках консультацій пропозицій на офіційному веб-сайті міськради разом з інформацією про стан їх розгляду (врахування, часткове врахування чи відхилення) і причин такого рішення у формі звіту про результати консультацій. Додання звіту про проведення консультацій із громадянами та бізнесом і його результати у формі окремого додатку до рішення про місцевий бюджет на 2017 р. стало б свідченням доброчесності місцевої бюджетної політики.

Сумнівний замінник

Позитивним фактом є запровадження у Києві бюджету участі. Водночас запровадження цього інструменту активізації громадян у жодному разі не виправдовує зменшення можливостей для участі громадян у консультаціях щодо проекту кошторису в цілому, а не лише невеличкого відсотка від бюджету розвитку (розміром у
50 млн грн). Прикриття бюджетом участі обмеження доступу до інформації про обґрунтованість бюджетних пріоритетів і згортання консультацій - свідчення дуже тривожних тенденцій у столиці.

Варто зазначити, що громадяни можуть брати участь у бюджетному процесі не лише через консультації, бюджет участі, а й через присутність на засіданнях профільної бюджетної комісії та сесійному засіданні Київради. І хоча формально таку можливість відкрито для всіх, насправді вона є обмеженою з огляду на необхідність проходження процедури отримання тимчасових перепусток та їх попереднього замовлення.

Вибіркова доступність

Як і торік, на сайті Київради не публікуються пропозиції депутатів у формі запитів і звернень до проекту бюджету (як і інформація про стан їх розгляду). Такі пропозиції можуть бути враховані чи відхилені головними розпорядниками бюджетних коштів, а потім відповідно легітимізовані через голосування депутатів за рішення про бюджет. Вартість питання - фінансування одних об'єктів і нефінансування інших. Для виборців це вирішення або невирішення проблемних питань, з якими вони зверталися до депутата. Оскільки пропозиції депутатів від більшості мають кращі шанси бути профінансованими, то останні, відповідно, мають більше можливостей для демонстрації турботи про виборців. Чим не форма роздачі "діжок із салом" і підстава для політично мотивованих бюджетних рішень? Майже все, як за "папєрєдніков", - політична лояльність відкриває шлях до бюджетних грошей на об'єкти на території виборчих округів депутатів.

На звернення фундації до всіх п'яти фракцій у Київраді надати всі пропозиції їх депутатів до проекту міського кошторису відгукнулися лише три політичні сили - "Свобода", "Самопоміч" і "Батьківщина", які голосували проти відповідного документа або не мали одностайної позиції всередині фракції ("Батьківщина"). Жодної відповіді не отримано від "Солідарності" та "Єдності", які складають основу більшості в Київраді.

***

За фасадом формальної прозорості та дотримання термінів оприлюднення й ухвалення столичного кошторису можливості для участі громадськості у бюджетному процесі мінімальні. Досі залишається закритою інформація як щодо обґрунтованості визначених бюджетних пріоритетів, так і щодо пропозицій громадян і депутатів Київради та стану їх розгляду. За результатами минулого року, зрушення у дотриманні вимог прозорості, участі та доброчесності в рамках останньої стадії бюджетного процесу у столиці є незначними, а за відповідними критеріями щодо місцевої бюджетної політики загалом маємо навіть відкіт назад. Можливо, це і є свідченням вичерпання реформаторського потенціалу більшості в Київраді та прагнення консервації нинішнього статус-кво? Це - небезпечна тенденція, що відкриває широку дорогу для політичної корупції, визначення бюджетних пріоритетів у ручному режимі під прикриттям формальної прозорості та консультацій з громадянами.