Закон про науку: Паркінсон розреготався б!..

В Верховную Раду внесен законопроект о внесении изменений в Закон Украины "О научной и научно-технической деятельности". Документ уже размещен на сайте парламента, и с ним наконец-то смогли ознакомиться "маленькие украинцы", в том числе и ученые.

Авторы документа - председатель парламентского комитета по вопросам науки и образования Лилия Гриневич и еще четыре депутата из разных фракций. Фактически - это обновленная редакция закона. Прочитав объемный законопроект, можно смело утверждать, что принципиальных улучшений в сфере формирования и реализации научной политики мы дождемся не скоро…

Самые объемные статьи законопроекта - ст. 9 ("Руководитель научного учреждения"),
ст. 17 ("Национальная академия наук Украины"), ст. 34 ("Пенсионное обеспечение научного работника"), ст. 45 ("Финансовое обеспечение научной и научно-технической деятельности"). Очевидно, с точки зрения авторов, эти вопросы являются "наиболее нуждающимися" в законодательном регулировании…

Cт. 2 законопроекта гласит, что целью закона является "регулирование отношений, связанных с научной и научно-технической деятельностью, и создание условий для повышения эффективности научных исследований за счет их затребованности развитием экономики государства и использования их результатов для обеспечения всех сфер общественной жизни" (цитируем по размещенному на сайте парламента варианту). На мой взгляд, в законопроекте первое направление - регулирование - "выписано" достаточно подробно, а вот второе - экономические условия - отражено декларативно и в целом гораздо слабее.

Сейчас в Украине управлением научной и научно-технической деятельностью занимается много органов (и много чиновников).

Кроме высших органов власти (президент, парламент, правительство) отдельные полномочия имеют также Министерство образования и науки (реализация научной политики), Министерство экономического развития и торговли (экономическое сопровождение научно-технической политики, разработка и согласование научных и научно-технических программ), "отраслевые" министерства (в каждом из них есть департаменты и управления, которые "направляют" отраслевую науку). А еще есть шесть (!) национальных академий наук (и все они получают деньги из нашего скудного бюджета), управляющих деятельностью подведомственных научных организаций. Есть также Государственное агентство по вопросам науки, инноваций и информатизации (преобразовано в службу "электронного управления"). Добавим сюда и Государственный фонд фундаментальных исследований. Итого - два десятка "регуляторов". Причем эти "регуляторы" имеют дублирующиеся и неконкретные полномочия.

Так вот, к этой чрезвычайно запутанной (и как следствие - забюрократизированной) системе, где "крайнего" никогда не найдешь, авторы законопроекта предлагают добавить еще одного "регулятора" - Государственный технологический фонд (ст. 47). Это организация создается "для грантовой поддержки проведения прикладных научных исследований и научно-технических (экспериментальных) разработок…". Кроме того, грантовую поддержку будет предоставлять и Государственный фонд фундаментальных исследований.

Указано, что Государственный технологический фонд будет содействовать созданию новых и модернизации существующих производств для нужд предприятий. Странно: почему это государственный бюджет через государственный фонд должен финансировать нужды предприятий? Если речь идет о "приближенных" предприятиях - тогда все понятно…

Если принять точку зрения авторов законопроекта - административные расходы на управление наукой будут увеличиваться (как минимум, сохраняется нерациональная сеть академий, и создается еще один фонд). А вот увеличатся ли реальные расходы на финансирование реальных исследований - внятного ответа на этот вопрос нет. Законопроект допускает, что государственные научные организации смогут получать бюджетные средства из трех источников: непосредственно из бюджета - через "свою" академию (в частности, для финансирования т.н. "основной" деятельности); из фонда фундаментальных исследований; из технологического фонда. Непосвященному может показаться, что отечественная наука имеет доступ к внушительной палитре источников финансирования. На самом деле это не так, ибо бюджет не финансирует и в перспективе не сможет финансировать научные исследования на приемлемом уровне. В законопроекте записано, что государство гарантирует бюджетное финансирование научной и научно-технической деятельности на уровне не ниже 1,7% ВВП. Впрочем, эта норма записана и в действующей редакции закона (1992 г.), но она никогда не выполнялась.

В законопроекте обозначен еще один финансовый индикатор: к 2025 г. объем финансирования (за счет всех источников) научной и научно-технической деятельности должен составлять 3% ВВП. Норма красивая, но бесполезная, ибо недостаточный объем финансирования чиновники "спишут" на неблагоприятную бизнес-среду, из-за которой инвесторы не хотят вкладывать деньги в науку.

Непонятную с точки зрения здравого смысла модель управления академической наукой - в составе шести академий - авторы законопроекта предлагают оставить без изменений. Т.е. академическую науку будут и дальше "направлять" Национальная академия наук (203 организации), Национальная академия аграрных наук (114), Национальная академия медицинских наук (37), Национальная академия педагогических наук (17), Национальная академия правовых наук (6), Национальная академия искусств (2). На все предложения об объединении шести национальных академий в одну бюрократы отвечают стандартно: вы хотите погубить академические традиции и уникальный научный потенциал. "Законы Паркинсона" в чистом виде!

Кроме того, ст. 22 предусматривает создание Национального совета Украины по вопросам науки и технологий как консультативно-совещательного органа при Кабинете министров. Громко декларируется, что совет необходим для обеспечения участия представителей научной общественности и реального сектора экономики в формировании и реализации единой государственной политики в сфере научной и научно-технической деятельности. Странно, но уже в следующем абзаце указывается, что в состав совета будут входить вовсе не общественники, а представители НАН Украины, отраслевых академий, вузов, органов исполнительной власти. И лишь в конце этого списка "упомянуты" (или не забыты?) представители научной общественности и бизнеса. Критериев отбора нет. Значит, в совет будут включены, скорее всего, те, кто лишних вопросов не задает.

Система высоких званий - академики, член-корреспонденты - остается в неизменном виде (со сталинских времен). Академики и члены-корреспонденты всех шести академий получают пожизненную плату, размер которой определяет правительство. А ведь странно: почетные звания присуждает самоуправляемая организация на основе своего устава, а доплаты осуществляет государство (читай: оплачивает налогоплательщик) на основе закона… Впрочем, есть новшество - в Общем собрании смогут принимать участие не только академики и члены-корреспонденты, но и делегированные работники научных учреждений. Это - предложенный авторами законопроекта максимум в сфере демократизации академической жизни. Не удивлюсь, если узнаю, что делегатами будут избираться лишь "научные работники", которые в академических учреждениях занимают высокие административные посты. И лишних вопросов не задают…

Авторы законопроекта предлагают, чтобы научные учреждения не реже одного раза в пять лет проходили государственную аттестацию. Кто ее будет проводить - не уточняется. Если бы я был циником, предложил бы создать Государственную инспекцию научных организаций.

В законопроекте установлены направления аттестации: кадры, материально-техническое обеспечение, результативность научной и научно-технической деятельности. Однако не установлены четкие критерии (индикаторы) оценки.

Отдельным научным учреждениям, обеспечивающим высокие результаты работы, может быть дан статус национального научного центра (ст. 14). Такой центр имеет право получать бюджетное финансирование на приоритетных основах "в случае наличия соответствующих бюджетных назначений в государственном бюджете". В украинских реалиях это означает: чтобы получить деньги - их нужно "пролоббировать" не только в академии, но и в Минфине, а затем - в профильном парламентском комитете. Еще одна "схема"?..

Законопроект содержит новеллу - "Центры коллективного пользования научным оборудованием" (ст. 13). Непонятно - должны ли государственные учреждения платить деньги за доступ к такой лаборатории, созданной за государственный счет?

Еще одна новелла - "Государственная ключевая лаборатория" (ст.15). Они могут создаваться либо на базе научного учреждения, либо как объединение разных институтов и (или) вузов на основе договора. Такие лаборатории должны подтвердить свой статус через министерство, что открывает им путь для финансирования из бюджета.

Законопроект фактически допускает недобросовестную конкуренцию в научной сфере. В ст. 4 записано, что в Украине действуют научные учреждения государственной, коммунальной и частной форм собственности, имеющие равные права в осуществлении научной, научно-технической и других видов деятельности. А вот в ч. 2 ст. 44 записано, что государственные научные учреждения освобождаются от уплаты ввозной пошлины, налога на добавленную стоимость за научные приборы, оборудование, запасные части и расходные материалы к ним, реактивы, образцы, научную литературу и т.д. Выходит, что на рынке научных продуктов и научных услуг для государственных организаций создаются значительно более комфортные условия. О каком же равноправии форм собственности идет речь?

Авторы законопроекта (некоторые из них участвуют в предвыборной борьбе) попытались побеспокоиться о повышении престижности труда ученого. В частности, в ч. 2 ст. 33 записано, что "государство гарантирует размер ставок (окладов) работников государственных научных учреждений… исходя из расчета должностного оклада младшего научного сотрудника на уровне не ниже двойной средней заработной платы в промышленности в целом по Украине". Давайте считать. По данным Государственной статистической службы, средняя зарплата в промышленности в июле 2014 г. составила 3 975 грн. Значит, оклад младшего научного сотрудника, если руководствоваться нормами законопроекта, должен составлять минимум 7 950 грн. Плюс - гарантированные законом надбавки (за научное звание, ученую степень и т.д.). Фантастика! Для более высоких должностей должны быть установлены еще более высокие размеры окладов. В наших экономических условиях выполнить такую откровенно популистскую норму нереально. Возможно, все объясняется приближающимися выборами?

Считаю, что законопроект не содержит действенных экономических механизмов стимулирования научной и научно-технической деятельности. В нем нет никаких предложений по изменению налоговой политики, введению адресных льгот для предприятий, финансирующих научную и научно-техническую деятельность. Ничего не сказано о создании научных агломераций, наукоградов, научных парков. Не ограничены аппетиты тех, кто ведает патентованием. Не расширены возможности ученого в защите своего авторского права. Нет упоминаний о корпоративных фондах финансирования науки. Правда, в ч. 5 ст. 8 предложена такая новация: "Государственные научные учреждения… могут выступать учредителями (соучредителями) хозяйственных обществ, деятельность которых направляется на практическое использование результатов научных и научно-технических разработок, путем внесения в уставные фонды таких обществ нематериальных активов (имущественных прав на объекты права интеллектуальной собственности)". Речь идет о том, что институт, получив охранный документ (патент, свидетельство, лицензию), может вместе с инвестором создать фирму и внести в уставный капитал не "живые деньги", а этот документ (конечно, если он имеет какую-то стоимость, признанную оценщиком и инвестором).

Однако эта новация воспринимается весьма скептически. Во-первых, действительно серьезные изобретения и разработки, имеющие коммерческую перспективу, ученые могут оформлять на себя, а не на институт, и это выглядит вполне логично. Во-вторых, даже если институт и создаст фирму, он автоматически будет нацелен на получение прибыли, а значит, утратит статус неприбыльного учреждения, должен будет вести налоговый учет и платить налоги. В-третьих, даже если фирма и будет приносить институту прибыль - эта прибыль будет поступать на счет института, растворяясь в "общем котле" его поступлений. Никто не запрещает директору использовать эту прибыль по своему усмотрению. В-четвертых, механизм распределения дохода и прибыли от использования интеллектуальной собственности не описан даже рамочно. Можно дать премию изобретателю, а можно дать премию самому себе и махнуть в зарубежную командировку. Реальные изобретатели к доходам не допускаются, а значит - не имеют экономической мотивации что-то изобретать "для института". Наконец, в-пятых, в ст. 52 утверждается, что речь идет не о всех обществах, а только лишь об обществах с ограниченной ответственностью, разрабатывающих и внедряющих инновационную продукцию. Чтобы получить такой статус, они должны доказать, что занимаются реальной инновационной деятельностью, а с первых минут создания фирмы это сделать нереально.

Итак, подытожим. Представленный законопроект содержит несколько интересных новелл, имеющих высокую вероятность оказаться бесполезными - по причине отсутствия реальных источников финансирования. Современных механизмов экономического стимулирования научной деятельности не предлагается. Система формирования и реализации научной политики кардинально не меняется. Сеть академий наук сохраняется.

Автору этих строк недавно посчастливилось присутствовать на выступлении председателя парламентского комитета по вопросам науки и образования Лилии Гриневич, которая является одним из авторов законопроекта. Она призналась, что поданный вариант - компромиссный, он учитывает позицию разных субъектов и центров влияния, в том числе и академий наук. Лилия Михайловна согласилась, что проект мог бы быть удачнее, и предложила присылать ей поправки.

Законодательную активность Л.Гриневич можно было бы приветствовать, если бы не одно "но". Обосновывая необходимость принятия Закона "О высшем образовании", она заявила: "Его необходимо принимать хотя бы для того, чтобы дать обществу сигнал, что мы действительно готовы к изменениям" (ZN.UA, №21, 2014 г.). Если главным мотивом принятия законопроекта служит "сигнал" - это чистая политика, а не желание навести порядок во вверенной сфере.

"Украина окончательно выбрала европейский путь развития. Мы должны стать конкурентоспособными наряду с наиболее развитыми государствами. А для этого необходимо стимулировать развитие человеческого капитала - ценнейшего ресурса страны в современном мире", - пафосно утверждает Лилия Гриневич (ZN.UA, №21, 2014 г.). Хочется, чтобы за этими словами стояла эффективная (а не мнимая) законопроектная деятельность. Чтобы новый закон о науке не на словах, а на деле учитывал европейские стандарты, был направлен на повышение конкурентоспособности государства, стимулировал развитие человеческого капитала. Пока мы имеем лишь красивые слова…