Регулювання містобудівної діяльності: чого очікувати?

Щодо Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» (№3038-VI від 17.02.2011 р.) було багато розмов. Його автори та урядовці кажуть, що закон має здійснити прорив у галузі та привести до будівельного буму в країні. А також, виходячи з генеральної схеми планування території України та раз і назавжди затверджених генпланів населених пунктів, систематизувати і зробити прозорою будівельну діяльність. Та чи станеться так?

В Україні є Автономна Республіка Крим, 24 області, міста з особливим статусом - Київ і Севастополь, 498 районів і 29815 населених пунктів. І для кожної адміністративно-територіальної одиниці та населеного пункту закон встановлює обов’язкову наявність численних планувальних документів.

Проте насправді абсолютна більшість адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів не має актуалізованої містобудівної документації. Значна кількість генеральних планів розроблялася в 70-80-х роках минулого століття і є непридатними для застосування. І зовсім не факт, що до 2012 року (а після цього терміну новий закон уже забороняє вносити зміни до генпланів) українські містечка і села встигнуть знайти кошти і спеціалістів для розробки заповітного та недоторканного документа. І що ж тоді, прощавайте, розвиток та інвестиції? На жаль, це не єдине питання, яке викликає закон.

Проблеми нового закону починаються з його назви - «Про регулювання містобудівної діяльності». Користувачам законодавства відомо, що про предмет правового регулювання закону насамперед дізнаються із його назви. У нашому випадку йдеться про два ключові поняття: «регулювання» та «містобудівна діяльність».

Словник української мови тлумачить «регулювання» як «вплив на певний процес із метою зменшення відхилень його перебігу від бажаного». Термін же «містобудівна діяльність» є дуже широким. Це «цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об’єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об’єктів містобудування, спорудження інших об’єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об’єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури».

Якщо виходити з такого розуміння понять, то відразу з’являється побоювання, що неможливо одним законом запровадити регулювання (забезпечити формування впливу) діяльності органів влади, фізичних та юридичних осіб у такій великій кількості сфер: від прогнозування розвитку територій до будівництва та реставрації будинків чи створення інфраструктури.

Саме тому законодавець, розуміючи поняття «містобудівна діяльність» дуже широко, в 1992 році ухвалив Закон «Про основи містобудування». Він визначав базові вимоги, що мали бути враховані при розробці та ухваленні законів, які регулюють правовідносини у різних сферах. Така логіка загальнозрозуміла, і норми цього закону знайшли відображення у відповідних статусних законах (про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації), кодексах (земельний) або галузевих/спеціальних законах (про архітектурну діяльність) тощо.

Ухвалення ж закону під ємкою назвою «Про регулювання містобудівної діяльності» руйнує цю усталену практику розвитку законодавства і створює небезпечний прецедент: одним документом порушити систему законодавства, що склалася. Фактично чи не вперше в Україні (якщо не брати до уваги такі специфічні законодавчі акти, як, наприклад, закон про держбюджет) в одному документі маємо справу з багатьма дуже різними за сферами правового регулювання законами.

Власне, сам Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» не є надто великим за розміром. Проте останній розділ перекроює цілу систему законодавства: ним скасовується Закон України «Про планування і забудову територій» і вносяться зміни до понад 20 інших законів. Чи змогли автори узгодити між собою такі різні закони? Чи не з’являться нові проблеми, які неможливо буде розв’язати?

Також дивує норма «Перехідних положень» закону: «Закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, діють у частині, що не суперечить цьому Закону». Фактично, йдеться про верховенство одного закону над рештою, що неприпустимо. Відразу виникає запитання: хто визначатиме, який закон і в якій частині суперечить цьому «найвищому» закону, - Конституційний суд, суддя суду загальної юрисдикції, архітектор чи податковий інспектор?

Ще однією проблемою закону, яка породжує внутрішні суперечності його правових норм, а також матиме негативні наслідки для розробки підзаконних актів, є зміна визначення об’єктів містобудівної діяльності.

Відтепер це не цілком матеріальна, зрозуміла усім річ - територія, а щось віртуальне, не визначене законодавством - планувальна організація території. Щоб будинки і споруди були об’єктами містобудування, вони мають стати «комплексами», до того ж «об’єднаними спільною планувальною структурою». Можна лише з жахом уявити, як сільські голови, місцеві будівельники чи судді намагатимуться зрозуміти такі об’єкти.

Одним із найбільших здобутків нового закону (на думку його лобістів та урядовців) є безстроковість генеральних планів. Отже, основним містобудівним документом місцевого рівня тепер є «Генеральний план населеного пункту». Законом визначається, що «планування територій на регіональному рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів», а «планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території».

«Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п’ять років». Життя на місці не стоїть, зате стоятимуть генплани?

Фактично цією статтею легалізовано чи пролонговано всі генплани, які на сьогодні є в селах. Проте це не тішить, адже абсолютна більшість генпланів сіл розроблялися за часів СРСР і тотальної державної власності на землю та сферу виробництва. Тож вони навряд чи можуть стати основою реального розвитку поселень і залучення інвесторів. Обмеження на внесення змін до генплану п’ятирічним терміном, з одного боку, нібито має стабілізувати містобудівну документацію, але з іншого - посилює вимоги щодо адекватності проектування на перспективу розвитку. А це, в свою чергу, потребуватиме серйозних витрат на вивчення можливих напрямів розвитку поселень принаймні на п’ять років.

Гостро стоїть проблема генпланів для сільрад. Сільське населення досить нерівномірно розміщене по різних областях. Його частка в найбільш урбанізованих областях становить близько 20%, тоді як в аграрних - 45-60%. Також по-різному сільське населення розміщується в областях у системі населених пунктів. Якщо, наприклад, у Чернівецькій області сільради є досить численними і складаються, як правило, з одного, рідше - з двох (до 3 тис. чол.) великих сіл, то у Вінницькій області вони значно менші, а села - менш населені (100-500 осіб). У Херсонській або Миколаївській області території сільради можуть бути дуже великими, бо здебільшого об’єднують кілька сіл (інколи 5-7) на значній відстані одне від одного.

Проте у сільрадах з більш як одним селом лише центральний населений пункт є досить численним, має бюджетну інфраструктуру, там розміщуються невеликі виробництва чи торговельні точки. Тому говорити про можливість і доцільність розробки в межах однієї сільради кількох генеральних планів сіл, що входять до цієї сільради, - абсурд. Більш того, навряд чи можна виправдати витрати на розробку генпланів усіх сіл, що входять до складу сільради. І найголовніше: навіть сукупність генпланів сіл однієї сільради не дає відповіді на запитання, яким чином має розвиватися вся територія сільради?

Не дивно, що важливим елементом просторового планування розвитку сільради до ухвалення закону про регулювання містобудівної діяльності були розробка і затвердження схеми планування території сільради. Такий підхід при мінімальних витратах на розробку містобудівної документації відкривав шлях до залучення місцевого бізнесу до розвитку громади. А також давав змогу розробляти детальні схеми забудови окремих частин території сільради у міру потреби. На жаль, після ухвалення закону ситуація щодо розробки документів просторового планування в сільських територіях суттєво змінилася. Не на краще.

Ще одним планувальним документом закон визначає «План зонування території», який «розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ), плану земельно-господарського устрою та містобудівного кадастру з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон».

Навіщо селу генплан і план зонування території, незрозуміло. Тим паче що має бути і детальний план території, який «уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток території». Цей план є найдетальнішим документом, в якому передбачаються червоні лінії, інженерні мережі, благоустрій, рух транспорту та пішоходів, зелені зони тощо. Однак є невеличкий нюанс.

Законом не передбачена жодна експертиза планувальних документів для сіл і селищ. Це має спростити процедуру їх розробки, хоча, з іншого боку, поки що важко уявити, яким чином будуть тоді узгоджуватися інтереси громади, району, області та держави. І взагалі, логіка тут дещо дивна: для маленького містечка десь на периферії з населенням 1,5-3 тис. чол. для генплану потрібна експертиза, а для таких цікавих населених пунктів поблизу Києва, наприклад Білогородки, Вишеньок чи Козина, - ні.

Відсутність експертизи детального плану території може досить дорого коштувати не лише громаді, а й забудовникам. Адже людей, незадоволених будівництвом конкретного об’єкта, про який вони не дізналися при обговоренні генплану, не зупинити приписами цього закону. Тому забудовникам усе одно потрібно буде розв’язувати проблеми, від яких вони нібито убезпечені відсутністю громадських слухань щодо будівництва конкретних об’єктів.

З новим законом сільській громаді потрібно буде розробити і затвердити принаймні чотири планувальні документи (три архітектурні та один земельний)! За які кошти і, загалом, навіщо?

Закон значно обмежив участь громадськості у містобудуванні. Згідно з ним, «громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій». Ці норми нібито мають дисциплінувати як місцеву владу, так і громадськість, адже остання у подальшому взагалі виключається з обговорення питань розміщення об’єктів містобудування. Щоправда, участь громадськості в обговоренні виглядає якось дивно. З процесу усунуто громадські організації, суб’єкти за межами планованої території, хоча на них можливий реальний вплив. Приміром, розміщення цвинтаря на землях однієї сільради може істотно обмежити можливості іншої у виділенні земель для приватної забудови.

Практично повністю громадськість усувається від впливу на планування і забудову поселень, особливо на вирішення питання щодо розміщення певного будівництва на території поселення чи поблизу нього. Як і у випадку з експертизами, спроба «протягти» містобудівну документацію в обхід громадськості потім усе одно може вилитись у громадське протистояння уже під час будівництва проблемного об’єкта.

Взагалі, від закону віє духом відвертого лобізму забудовників. Виходить, якщо експертизи та громадськість заважали будівництву, їх можна усунути від процесу.

Ще одним «проривом» нового правового регулювання є значне обмеження прав представницьких органів місцевого самоврядування і передача важливих процедур щодо виділення земельних ділянок до компетенції виконкомів. Зокрема, у новій редакції викладено ст. 12 закону про основи містобудування, згідно з якою місцева рада створює у складі свого виконавчого комітету орган з питань містобудування та архітектури.

Фактично вимагається створити у виконкомах сільських рад новий орган, де мають працювати професійні кадри. Але зробити це майже неможливо, адже із близько 11 тис. сільських і селищних рад у більш як половині кількість населення не перевищує 1000 осіб. У більшості з них немає не те що архітектора, а навіть виконкому. Понад 90% бюджету таких рад і так іде на зарплату посадовим особам місцевого самоврядування. Навіщо розширювати штат при дотаційності бюджету понад 50% і тотальній бюджетній економії, що впроваджується нині в Україні?

Розробники пропонують протягом року впровадити планувальну документацію на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою. І для села - це жах.

Закон не лише легалізував старі генплани, лібералізував процедури їх розгляду, обмежив права громадськості на планувальну документацію та розміщення об’єктів будівництва на своїй території, а фактично - на розвиток громад, а й заклав серйозну проблему для всіх поселень і всіх сільрад (а також забудовників) через такі норми ст. 24: «3. У разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.

4. Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється».

Це означає таке: якщо в межі села й досі не включені території, які планувалися під забудову, то це треба зробити якнайшвидше, і генплан має бути затверджений протягом поточного 2011 року. А якщо у старому генплані не виділені території для магазинів, водогонів, бізнесу тощо, то з 1 січня 2012 року будь-який розвиток для такої громади зупиняється.

Отже, до 2012-го необхідно виготовити для всіх поселень генплани, провести зонування територій, розробити детальні схеми планування територій, ще й виготовити землевпорядну документацію. Це просто неможливо за такий короткий час. Та й не потрібно!

Розглянемо на прикладі Сасівської сільради Львівської області - 1672 чол., 4408,7 га території у складі сіл Сасів, Ушня, Побіч, Бір, Пісок, Папірня, Гутище, Грабово, Хомець (дев’ять населених пунктів). Оціночна вартість розробки схеми планування такої сільради становить близько 120 тис. грн. А вартість лише одного генплану села з населенням до 500 осіб сягає майже 60 тис. грн.

Та навіть розробивши дев’ять (!) генпланів, сільрада не вирішить питання планування розміщення сміттєзвалищ, цвинтарів, скотомогильників, паркових зон тощо, оскільки ці території розташовані за межами населених пунктів, отже, виведені з-під юрисдикції сільради. Землі за межами сільради тепер належать до іншого виду містобудівної документації - схеми планування території району. А це вже поза компетенцією сільради.

Взагалі, згаданим законом зроблено черговий наступ на повноваження місцевого самоврядування. Але це вже не дивує, адже за останній рік місцевим самоврядуванням жертвували не раз.

Ще один штрих. Рішення про розробку схем планування окремих частин областей приймає уряд, а замовляти їх (отже, і фінансувати) мають обласні ради.

На жаль, щодо цього закону ми можемо зробити лише певні прогнози, оскільки практика його застосування відсутня. Сьогодні уже відомі ініціативи щодо внесення змін до нього, у тому числі в частині регулювання розробки містобудівних документів на всю територію адміністративно-територіальної одиниці. Також знову виникає питання про ухвалення Містобудівного кодексу - найбільш повного і системного документа, який на досить стабільній основі має визначити правове рулювання всієї сфери містобудування і замінити собою низку діючих у ній законів.

І насамкінець. Не знаю, що планували лобісти закону, але з його ухваленням отримали також і проблеми. Причому найбільші проблеми, як завжди, - у селян. І це, мабуть, не дивно, адже вони не цікаві ні олігархам, ні депутатам…