Конституційна асамблея — шанс модернізувати країну, або Методологія демократії «без прикметників»

Президент Віктор Янукович ініціював створення Національної конституційної асамблеї з метою, як було зазначено, удосконалення базових положень Основного Закону відповідно до реалій сучасного світу. Правильна постановка питання полягає в тому, що народові і державі потрібен справжній демократичний рух уперед, без потрясінь, спекуляцій та руйнівних політичних експериментів.

Заява глави держави, очевидно, має не тільки дати старт оновленню конституційного дизайну, а й відкрити перспективу для здійснення повномасштабної модернізації країни.

Не менш важливе у цьому сенсі питання ціни суспільних перетворень. Чи зможе влада, визначаючи цілі та засоби політико-правових і соціально-економічних реформ, піднятися над своїми вузькокорпоративними інтересами? Чи зможе усвідомити, що концентрація повноважень, адміністративний тиск, «політична доцільність» - ресурс обмеженого часу?

Від розуміння цих аспектів залежатиме головне питання - вибору моделі конституційної реформи та інструментів модернізації, визначення ризиків і шляхів їх подолання.

Порядок денний: від подолання дефіциту легітимності до модернізації країни

Україна потребує модернізації всієї країни. Фрагментарні, сегментні реформи позитивного результату не дають. Приклади так званої судової реформи чи реформи податкової системи підтверджують це.

Відтак, країні сьогодні потрібна систематизація реформ: від економіки, фінансів, соціальної політики - до політичної системи, внутрішньої і зовнішньої безпеки. Єдиним чинником, що за своєю природою здатен сьогодні стати матрицею реформування всієї країни, є лише конституційно-правова модернізація. Вона розглядається нами як процес приведення права України, і передовсім Конституції, у відповідність до сучасних потреб суспільства та держави, національної правової традиції, критеріїв і стандартів європейського конституціоналізму, європейського права.

Центральною позицією конституційно-правової модернізації є формування справжнього народовладдя, подолання відчуження влади і суспільства. Хоч би як пафосно чи абстрактно це звучало, але саме ця проблема пов’язана з визнанням людини, її прав і свобод основною цінністю, з легітимністю існування владних інститутів. В Україні упродовж
20 років незалежності закладено основи державності, впроваджено демократичні інститути і процедури. Попри це, наша демократія значною мірою має нерозвинений, фасадний, а тепер - ще й імітаційний характер.

Зрештою, правовою квінтесенцією відриву влади від суспільства стала заміна політичної системи країни за рішенням суду через шість років після прийняття Конституції України у відповідній редакції. Загальновідомо, що зміни до Основного Закону вносилися у 2004 році з процедурними порушеннями Конституції. Проте, з погляду теорії і практики конституціоналізму, рішення Конституційного суду - безпрецедентне. КС, який зобов’язаний діяти в межах Конституції і не може стояти над нею, поставивши себе вище конституційного законодавця, ще більше вийшов за межі демократичної легітимності. Він дестабілізував засади конституційного ладу, підірвав основний інституційний зв’язок між народом (як джерелом влади в Україні) та парламентом, президентом України (як конституційними суб’єктами конституційного процесу в державі). Власноруч звівши нанівець свій авторитет, Конституційний суд навряд чи сьогодні й сам може реально виконувати свої функції «захисника» Конституції та попереднього конституційного контролю.

Нагадаю, що 17 грудня 2010 року Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) дала чітку оцінку конституційній ситуації в Україні: «…рішення Конституційного суду порушує питання про легітимність дій у минулому, оскільки інститути України працювали протягом декількох років на основі конституційних норм, пізніше визнаних неконституційними. Це також порушує питання легітимності щодо діючих інститутів, оскільки і президент, і парламент були обрані відповідно до конституційних норм, які більше не визнаються дійсними».

Саме тому Венеціанська комісія вкотре настійно рекомендує провести в Україні справжню і всеосяжну конституційну реформу. Комісія підкреслила необхідність забезпечення легітимності конституційної реформи в Україні.

Повернення до Конституції 1996 року, як ніколи (може, цього ще не всі розуміють, у тому числі й на Банковій), актуалізує питання легітимації влади. Жорсткий, однак виключно правовий характер рекомендацій Венеціанської комісії щодо конституційної ситуації в Україні підтверджує це. Більше того, потуги окремих вітчизняних «маститих» юристів кулуарно «вплинути» на рішення комісії тільки систематизували і зробили його текст «точнішим». Як член Венеціанської комісії я дуже стурбована цим, бо вкрай негативна оцінка конституційної ситуації в Україні стосується практично всієї держави. А це вже не жарти.

Демократична чи авторитарна модернізація?

Після рішення Конституційного суду від 30 вересня 2010 року виникла нова політико-правова реальність, що передбачає зосередження конституційних політичних, економічних, адміністративних повноважень в руках президента України.

Концентрація владних повноважень в одному центрі може забезпечити керованість системи й підвищити її ефективність. В історії є чимало прикладів, коли держави з сильною виконавчою владою та розширеними повноваженнями президента домагалися значних економічних і політичних успіхів. Можна згадати Сінгапур періоду правління Лі Кван Ю або ряд країн Латинської Америки, Південно-Східної Азії, де президенти забезпечили економічне зростання і підвищення якості життя широких верств населення. Досвід США часів Франкліна Рузвельта і його «Нового курсу» також ґрунтувався на сильному президентському правлінні.

Отже, попри всю неоднозначність способу зміни політичної системи з позицій європейського конституціоналізму, такий формат усе ж таки може бути сприйнятий (легітимізований) українським суспільством і міжнародною спільнотою, але тільки за умов, якщо:

по-перше, подальші конституційні зміни матимуть характер комплексного, системного, продуманого у часі процесу, який передбачатиме глибоку сутнісну модернізацію Конституції України, і на її основі - всієї правової системи держави;

по-друге, надалі буде забезпечено обов’язкове дотримання конституційного порядку проведення конституційно-правової модернізації. Конституцію, як писав Йон Елстер, має бути піднято вище «звичайної політики». Відправний пункт тут - це те, що конституція є «способом самообмеження, створеного державою, щоб захистити себе від її передбачуваної тенденції приймати непрозорі рішення». Наріжним каменем конституційного права є конституція як єдиний акт, котрий повинен мати стабільність, що сприяє зміцненню авторитету держави і відносній сталості конституційного ладу;

по-третє, влада розглядатиме процес конституційно-правової модернізації як укладення суспільно-правового договору, що потребує не кулуарного підходу, а вільної і відкритої атмосфери. Зрештою, новітній конституційний процес не може бути зведений до формату «октроювання» (монаршого дарування) конституції своєму народові. Усвідомлюючи свою політичну відповідальність, і влада, і опозиція не мають використовувати конституційну реформу як полігон для боротьби, а зобов’язані працювати конструктивно. Громадськість повинна мати вдосталь часу для розгляду, аналізу, формування пропозицій, а головне - для того, щоб впливати на перебіг, зміст, суть пропонованих змін. «Гравцями» на цьому полі мають виступити не лише політичні партії, тим більше не лише ті, які нині представлені в парламенті. Спектр учасників повинен бути набагато ширший. Діюча Верховна Рада вже не репрезентує основних суспільних настроїв. Кого представляють нинішні «тушки» в парламенті, які забезпечують більшість? І саме тому до цього процесу неодмінно мають бути залучені і непарламентські політичні сили, насамперед ті, чиї представники здобули підтримку на президентських, місцевих виборах (адже за кожною з них стоїть вагомий суспільний інтерес, з яким слід рахуватися), і громадські організації. Особлива роль має відводитися науково-експертному співтовариству;

по-четверте, влада забезпечить суспільну довіру до реформ. Наприклад, не можуть дерегуляція і зниження бюджетних витрат супроводжуватися збільшенням коштів на закупівлю меблів та елітного автотранспорту для VIP-чиновників, а боротьба з корупцією - скидатися на вибіркове застосування «букви закону» до політичних опонентів. Люди здатні відрізняти справжні реформи від їх імітації, бо результат того й іншого відчувають на собі.

Досвід останніх років засвідчив, що демократія - це не подвижництво лідера, декларації, майдани та гасла, а система інститутів і управлінських практик. Якщо немає вільних виборів, рівної участі, реальної конкуренції, свободи об’єднань, вільної інформації, свободи слова, підзвітності влади всіх рівнів, механізмів стримувань і противаг - то немає сенсу говорити про демократію, хоч би які прикметники - суверенна, демократія по-українському тощо - використовувалися в цьому контексті.

Варто взяти до уваги позицію секретаря Венеціанської комісії Томаса Маркерта: «У молодої демократії, такої як українська, досить проблематичною є концентрація влади в руках однієї особи. Тут Україна суттєво відрізняється, до прикладу, від Франції - «старої» президентської демократії. Досвід показує, що в Україні були серйозні зловживання владою. Це дає привід для занепокоєння». У зв’язку з цим у Висновку Венеціанської комісії наголошується, що зміни в закон про Кабінет міністрів уже демонструють тенденцію до концентрації в руках президента повноважень, яких він не має навіть за Конституцією 1996 року.

Водночас заява президента Віктора Януковича про створення Конституційної асамблеї свідчить, що на Банковій, очевидно, бачать ризики авторитарної модернізації. Отже, рішення Конституційного суду від 30 вересня минулого року поставило не крапку, а двокрапку, що неминуче має відкрити нову сторінку в конституційному процесі України.

Якою повинна бути Конституційна асамблея?

У світовій практиці конституційної інженерії є кілька форматів застосування цього інституту.

1. Формат спеціально обраного народом органу, який розробляє й ухвалює нову конституцію держави (установчі збори). Варіантів цього формату дуже багато. Так писалися й ухвалювалися конституції США (в 1787 році - Конвентом) і Франції (в 1791 році - Генеральними штатами). У новітній історії установчі збори ухвалювали конституції Італії (1947 р.), Індії (1950 р.), Тунісу (1956 р.), Болівії (1967 р.), Бангладеш (1972 р.), Намібії (1990 р.), Болгарії (1991 р.) та ін. Як правило, установчі збори - це однопалатний (тільки в Бразилії він був двопалатним) орган, який обирався й нерідко розпускався відразу після прийняття конституції, поступаючись місцем обраному на основі нового основного закону парламенту.

2. Комбінований формат. Є приклади, коли самі установчі збори ставали парламентом чи парламент перейменовувався на певний час у конституційну асамблею (у Шрі-Ланці 1972 р., Папуа-Новій Гвінеї 1975 р., Пакистані 1973 р., Таїланді 1974 р., Греції 1975 р., Танзанії 1977 р., Нідерландах 1983 р., Бразилії 1988 р., Замбії 1992 р.). При цьому іноді конституційна асамблея як обиралася прямим голосування громадян, так і формувалася виконавчою владою. У деяких країнах установчі збори складалися з кількох частин: парламенту і вибраних членів асамблеї (Народний консультативний конгрес в Індонезії в 1945 р., Велика джирга в Афганістані в 1987 р., Великий народний хурал у Монголії в 1992 р.).

У новітній історії України також є приклади спроб застосувати установчі збори для прийняття нової редакції Основного Закону. 2008 року до парламенту навіть було внесено проект закону про процедуру підготовки нової редакції Конституції України через скликання Конституційної асамблеї України, сформованої шляхом прямих виборів із використанням комбінованої виборчої системи. Однак цей законопроект не був розглянутий парламентом навіть у першому читанні і повернутий суб’єкту законодавчої ініціативи у червні минулого року.

3. Крім органу з імперативними повноваженнями щодо ухвалення Конституції, Конституційна асамблея може розглядатись як дорадчий або представницький орган, який лише розробляє текст конституції чи зміни до неї. Сам же акт прийняття документа перебуває в компетенції парламенту або виноситься на референдум. Так, конституція IV Республіки Франції 1946 року була розроблена установчими зборами й схвалена всенародним голосуванням (референдумом).

На особливу увагу заслуговує досвід Конституційної асамблеї в ПАР. Процес підготовки конституції в Південній Африці розпочався з падінням режиму апартеїду в ПАР (наприкінці 1980-х років). Дві провідні політичні сили - опозиційний Африканський національний конгрес (АНК) і правляча Національна партія (НП) - виступили ініціаторами процесу переговорів. При цьому діалог відбувався в рамках офіційно створених багатопартійних дискусійних майданчиків, які дозволяли і невеликим політичним групам висловлювати свої погляди та брати участь у підготовці угод. Було скликано багатопартійну конференцію «Конвенція за демократичну Південну Африку» (CODESA), а по закритті цього форуму розпочався процес «Багатосторонні переговори» (MPNP), у якому брали участь усі політичні групи ПАР.

Було вирішено, що для забезпечення загального суспільного охоплення конституція має стати продуктом зусиль усього суспільства, представленого трьома основними категоріями: 1) політичні партії, представлені в асамблеї; 2) партії, котрі не увійшли до Конституційної асамблеї, та організації громадянського суспільства; 3) окремі громадяни. Прозорості сприяло те, що всі засідання Конституційної асамблеї і її структур були відкриті для публіки, а всі матеріали, включно з протоколами, доповідями та пропозиціями, можна було прочитати в Інтернеті. Крім того, нова конституція була написана так, щоб її могли розуміти прості люди, і перекладена одинадцятьма основними мовами ПАР, а вивчення її стало предметом масової загальнонаціональної просвітницької програми. Остаточний текст конституції ПАР ухвалив парламент країни 8 травня 1996 року, а 11 жовтня 1996 року Конституційна асамблея внесла основні доповнення.

На думку одного з авторів південноафриканського основного закону, Сіріла Рамафоза, механізм Конституційної асамблеї і «Багатосторонніх переговорів» дозволив сформувати в людей стійке відчуття причетності до вироблення свого основного закону, більшість представників населення мала можливість зробити свій внесок у створення конституції ПАР.

Україна, безперечно, має свій досвід конституційного будівництва. Наша країна пройшла декілька етапів конституційного конструювання. Застосовувався і формат дорадчого органу для вироблення тексту конституційних змін. У 2008 році президент Віктор Ющенко створив Національну конституційну раду. Проте мушу визнати, що в умовах відсутності належної правової культури та політичної відповідальності політичний егоїзм тогочасної влади й опозиції, з одного боку, а з іншого - недостатня політична воля і наполегливість президента не дали реалізуватися ідеї конституційної реформи. Був запропонований консенсусний формат напрацювання пропозицій щодо вдосконалення Основного Закону. Попри нереалізованість конституційного проекту, Венеціанська комісія у 2009 році відзначила, що конституційна реформа рухається у правильному напрямку.

З позицій власного досвіду, можу сказати, що в нинішнього президента України на початку його каденції є сприятливі умови для запуску конституційної модернізації, він демонструє необхідну для цього політичну волю. Тому ідея створення Конституційної асамблеї заслуговує всебічного обговорення і підтримки.

Викликає занепокоєння інше. Останнім часом влада вдалася до низки кроків у правовій сфері, що їх у комплексі вже негативно оцінили міжнародні експерти. Тому не треба більше імітацій реформ.

З боку скидається, що на сьогодні у влади не сформоване цілісне бачення шляхів подальшого конституційного реформування. Періодично у промовах президента України йдеться про референдум, про парламентську процедуру... Нещодавно створено Комісію зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права (експерти вже зазначали, що комісія виявилася не репрезентативною у плані представництва вітчизняних наукових юридичних шкіл, незалежних експертів-конституціоналістів). Однак під час її першого засідання президент озвучує ідею створення Національної конституційної асамблеї! Створено також окрему робочу групу з питань удосконалення законодавства про вибори. Все це свідчить або про конкурентну боротьбу всередині президентської команди, або про відсутність стратегічного бачення і, відповідно, підготовлених кадрів, відтак, як наслідок, - відсутність єдиної, позитивної лінії поведінки у сфері конституційних відносин.

Головна й необхідна умова для досягнення поставленої мети - скоригованість складових конституційного процесу та їх узгодженість із процесом проведення економічних і соціальних реформ. Така робота однозначно має проводитися узгоджено, а отже - мати єдиний, неконфліктний центр генерування рішень.

У зв’язку з цим доцільним буде поступовий розвиток конституційно-правової модернізації. У нинішніх умовах доцільно забезпечити вдосконалення (зміни) окремих положень (розділів) Основного Закону держави з подальшим їх розвитком шляхом прийняття відповідних конституційних законів, інших актів законодавства України, підзаконних нормативно-правових актів та, безумовно, якісне запровадження прийнятих новел на практиці.

Першим кроком конституційно-правової реформи повинна стати модернізація інституту виборів, адже виборча система є модулятором майбутньої політичної системи.

Не можна відкладати і проведення справжньої судово-правової реформи, покликаної забезпечувати захист прав та свобод людини і громадянина.

Предметом конституційної модернізації мають також стати місцеве самоврядування, територіальна організація, адміністративна реформа.

Зверну увагу на те, що йдеться не лише про суто нормотворчий процес а про реалізацію цілого комплексу заходів правового, організаційного, фінансового тощо характеру.

Проведення конституційно-правової модернізації передбачає планування цієї роботи, підготовку концепції з визначенням методології, основного інструментарію, постановку завдань і цілей, визначення пріоритетів та прогнозування результатів.

Надзвичайно важливо, щоб послідовність, наступність влади, принаймні у стратегічно важливих речах, була забезпечена.