Реформирование громад: "добровольность" без альтернативы

Государство всячески стимулирует "максимизм" в ходе формирования территориальных громад, при котором города и поселки инициируют объединяющие процессы с окружающими селами. Активно продвигается подход "район - одна объединенная громада". При этом селам не гарантируется надлежащий статус в новообразованных громадах, поэтому они часто не хотят объединяться, опасаясь остаться без ресурсов на периферии. Ориентация на жесткое соблюдение одобренных правительством перспективных планов, в основе которых только экономический расчет, иногда выглядит как безальтернативность. Вместе с тем чрезвычайно важно всячески поддержать именно энергию громад, определивших свою позицию. Ведь главная цель реформы местного самоуправления, о которой не следует забывать, - организуя людей вокруг мест их проживания, всячески способствовать их совместной деятельности по изменению к лучшему жизни в городах и селах, начиная со своей улицы.

Первые объединенные громады в анфас и профиль

Лидеры обычно составляют 5% от массы, а 10% - это естественная доля активных индивидуумов в обществе. Если 5% членов сообщества осуществят одновременно определенное действие, то большинство активно начнет его повторять. Так проявляется явление автосинхронизации, при котором, например, 5% испуганных птиц способны поднять на крыло всю стаю. Не абсолютизируя это явление для человеческих сообществ, приведем некоторые сравнительные оценки.

В процессе реформирования местного самоуправления на данный момент доля населения в объединенных территориальных громадах (ОТГ) составляет 3,8% от общей его численности в Украине (без учета Киева и АР Крым). То есть пятипроцентный показатель еще не достигнут. Хотя в отдельных областях он значительно превышен: в Тернопольской и Хмельницкой доля населения в ОТГ составляет свыше 20%, Черновицкой - 9, Полтавской - 6,5%. А в Днепропетровской, Житомирской, Кировоградской, Ровненской областях он немного больше 4%. В лидирующих по этому показателю областях активное объединение громад состоялось в начале реформы, тогда как поступательно продвигается этот процесс, в частности, в Ровненской области.

В целом сформированы 172 ОТГ (159 - в октябре 2015 г., еще 10 - в марте и 3 - в апреле 2016-го) с общим количеством населения 1,5 млн человек. В их состав вошли 845 местных рад (7% общего количества) и 2,2 тыс. населенных пунктов. Занимают они почти 7% площади страны.

Характеристики средней объединенной территориальной громады следующие:

- объединены 5 местных рад и 13 населенных пунктов;

- численность населения - 8,8 тыс. человек;

- площадь - 222 кв. км (то есть 15х15 км).

За почти два года реформы местного самоуправления и территориальной организации власти можно сделать определенные выводы.

Во-первых, наблюдается четкий вектор консолидации городами и поселками сел. 42% созданных объединенных территориальных громад являются городскими (14%) и поселковыми (28%), тогда как до реформы их доля составляла только 11%. Новосформированные городские и поселковые ОТГ консолидировали большинство населения и населенных пунктов. Отдельные из них объединили по 40 и более сел. Например, количество населения в Лиманской городской ОТГ (создана на основе города-района) Донецкой области - 44,7 тыс., в нее вошли 13 рад и 40 населенных пунктов. В Дунаевецкой городской ОТГ Хмельницкой области - почти 40 тыс. населения, объединены 26 рад и 51 населенный пункт. В состав Шишацкой поселковой ОТГ Полтавской области вошло 63 населенных пункта (24 села небольшие - до 50 жителей) с населением 15,3 тыс. человек.

Стимулы для консолидации городами и поселками сельских громад содержатся вст. 10 Закона "О добровольном объединении территориальных громад" и постановлении Кабинета министров Украины от 16 марта 2016 г. №200 "Некоторые вопросы предоставления субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на формирование инфраструктуры объединенных территориальных громад". Они нормируют, что объемфинансовой поддержки распределяется между бюджетами объединенных территориальных громад пропорционально площади и количеству сельского населения. Руководители реформы заявляют, что будут поддерживать максимально те громады, которые максимально объединили количество граждан, максимальные площади и, самое главное, привлекли к своим территориям максимальное количество сельского населения.

Города и поселки активно включились в консолидацию сельского населения, инициируя объединительные процессы. Из 13 сформированных в 2016 г. объединенных территориальных громад уже 62% являются городскими и поселковыми, а из 12 громад, в которых пройдут первые выборы в июле-августе этого года, - половина. И за "максимизм" было предусмотрено вознаграждение. Наибольший объем субвенции из госбюджета на формирование инфраструктуры предназначается уже упомянутой Лиманской городской ОТГ Донецкой области - 23,2 млн грн. И еще Народичской поселковой ОТГ Житомирской области - 21,7 млн, которая хоть и уступает по населению - 9,5 тыс. человек, но является наибольшей по площади - 1284 кв. км (36х36 км), объединив 16 местных рад и 65 населенных пунктов.

Вот только обидно, что, согласно опыту других стран, поддержка демонстрирует со временем нисходящую тенденцию. Да и села неохотно присоединяются к городам, опасаясь остаться на периферии без ресурсов, которые будут концентрироваться в административном центре объединенных территориальных громад. Эти опасения, довольно массовые сейчас, берут начало еще во времена деления сел на "центральные усадьбы" и "бригадные села", "перспективные" и "неперспективные" села. Так почему бы, кроме введения должности старосты, не гарантировать закрепление доли средств именно за местными сельскими громадами в городской и поселковой объединенной громаде, в частности и субвенции из госбюджета? Ведь именно они привнесли финансовый ресурс в объединенную громаду. Это же касается закрепления за местными громадами принадлежащих им материальных ресурсов и хозяйственной территории. Только тогда можно утверждать, что каждой самой маленькой громаде гарантируется право на самоуправление, а не происходит централизация управления и ресурсов в административных центрах новосформированных ОТГ.

Во-вторых, все активнее продвигается подход "район - одна объединенная громада", когдана базе всего района создается одна ОТГ Часто такой вариант инициируется районной властью, а также представителями бизнеса, склоняющими людей к нему. В частности, в перспективном плане Житомирской области в шести районах должно быть создано по одной ОТГ. В этом случае не стоит говорить о лучшей доступности публичных услуг для сельского населения. Если же район делится на несколько новосформированных ОТГ, в которые перемещаются центры предоставления различных услуг, которые раньше можно было получить только в районном центре, тогда улучшение доступности услуг для населения очевидно.

В целом выглядит так, что иногда стремление к гигантомании при объединении громад усиливается. Областные рады одобрили перспективные планы на 1,4 тыс. ОТГ (кроме Закарпатской области). Правительством для отдельных областей утверждены планы на значительно меньшее количество громад, чем одобрено облрадами, и разница эта иногда составляет два раза. Вариант перспективного плана Львовской области, направленный в правительство, насчитывал 160 ОТГ, правительством согласовано наполовину меньшее число громад. В Львовской облгосадминистрации убеждают, что удалось создать план, максимально приближенный к пожеланиям людей, и это первая реформа, когда объединились власть, громады, ученые, органы местного самоуправления.

Критерии и реалии

Как при ориентации на максимум населения и территории в объединенных громадах выглядит достижение цели реформирования - предоставления доступных публичных услуг и соблюдения установленных критериев формирования территориальной основы для деятельности органов местного самоуправления?

Нормировано, что территория единицы базового уровня определяется по следующим критериям: время прибытия скорой медпомощи в ургентных случаях и пожарной помощи не должно превышать 30 минут и расстояние до административного центра должно составлять до 20 км по дорогам с твердым покрытием. По оценкам сотрудника ГУ "Институт экономики и прогнозирования НАН Украины" Виктора Ярового, эти критерии не выполняются для 10% населения объединенных территориальных громад и для такого же количества - приближаются к предельным показателям (20 км и 30 мин.).

При формировании территории объединенных громад, кроме утвержденных критериев пространственной и временной доступности до центров предоставления услуг, следует учитывать нынешнее состояние дорожной сети в Украине. Не говоря уже о крайне неблагополучном состоянии самих дорог общего пользования, их плотность по территории в 5–7 раз ниже, чем в Польше и Франции. А легковых автомобилей у населения - почти в 3 раза меньше. Эти показатели, а еще низкий уровень доступа украинцев к Интернету характеризуют ограниченные возможности для получения публичных услуг населением при их удалении от мест его проживания.

Из приведенных в таблице данных видно, что нынешнее количество населения самоуправляющихся единиц базового уровня в Украине больше, чем во Франции (почти вдвое), однако в четыре раза меньше, чем в Польше. После реформирования согласно плану украинские ОТГ превысят по численности и польские гмины, и тем более французские коммуны.

Примечательно, что по количеству населения районы и регионы в Украине несколько уступают Польше и существенно - Франции.

Опыт других стран

Во Франции сохраняется большое количество органов первичного уровня - 36,7 тыс. коммун, некоторые из них совсем небольшие по количеству людей, а коммуны городских агломераций - огромные. И это исключение среди европейских стран и пример неудачи в проведении объединения/слияния муниципалитетов. При этом в стране широко развито межкоммунальное сотрудничество, создана сеть разных объединений коммун. Таким образом, местное самоуправление реализуется в малых громадах, а для выполнения делегированных государством функций формируется межкоммунальное сотрудничество.

Одновременно ведется работа в направлении упрощения структуры территориальных коллективов (по Конституции Франции 1958 г., это коммуны, департаменты, регионы, заморские территории и с особым статусом). Закон от 16 декабря 2010 №2010-1563 о реформе территориальных коллективов предусматривает порядок преобразования департаментов и регионов с целью уменьшения их количества, оптимизацию межкоммунального сотрудничества территориальных коллективов, вводит новый вид объединения коммун - метрополию для больших урбанизированных территорий. С 2014 г. действует законодательная норма, согласно которой все коммуны должны создавать учреждения межкоммунального сотрудничества, в том числе с правом сбора налогов.

В итоге в 2015 г. из 22 регионов в метрополии Франции сформировано 13 регионов. Возможно, здесь процессы объединения территориальных коллективов начали с уровня регионов. При современном развитии техники и технологий размер коммун, создававшихся, как правило, на базе церковных приходов (для формирования департаментов основным критерием была возможность каждого жителя любого населенного пункта департамента съездить в административный центр и вернуться назад в течение дня), может быть тоже пересмотрен. Но очевидно, что объединение коммун во Франции вызреет в результате продолжительной эволюции межкоммунального сотрудничества, и это будет менее мучительный процесс.

Неудачи в объединении муниципалитетов были на определенных этапах и в Греции. Новый закон об очередном этапе реформы в стране, второпях принятый в контексте политики "жесткой экономики", предусматривает с 2011 г. сокращение муниципалитетов с 1034 до 325 (более чем в три раза), 54 префектуры планируют свести к 13 регионам.

В европейских странах консолидация громад происходит преимущественно путем объединения/слияния, а также межмуниципального сотрудничества. Совет Европы отмечает, что из 47 стран-членов только в четырех не произошло объединение муниципалитетов. Эффективно объединены муниципалитеты в Швеции, Дании, Финляндии, Великобритании, Нидерландах, Польше, Германии, а после 2000 г. - в Македонии, Люксембурге, Ирландии, Латвии (в последней из 500 сформировано 110 муниципалитетов). В ряде стран муниципалитеты объединялись в контексте евроинтеграции с целью достижения европейских размеров самоуправляющихся единиц и более эффективного управления средствами из фондов ЕС.

Консолидация громад путем межмуниципального сотрудничества проводится добровольно со стимулами, а также с элементами принуждения. Обязательность межмуниципального сотрудничества имеет место в Финляндии, Венгрии, Великобритании. В Венгрии законом стимулируется создание общих муниципальных офисов, один офис должен покрывать минимум семь громад. В Нидерландах межмуниципальное сотрудничество предшествует объединению. Если же процесс объединения заходит в тупик, то с 2013 г. региональный орган власти может инициировать формализацию объединения муниципалитетов.

Из указанного выше следует, что важно предоставлять возможность громадам сделать осознанный выбор относительно объединения с другими громадами, в том числе городскими. Так, в образцовой для нашего реформирования Польше присоединение сельских гмин к городским началось только недавно - через 25 лет после формирования гмин. Было инициировано присоединение окружающих гмин к г. Зелена Гура и к г. Познань. Жители гмин (16 ед.) вокруг Зеленой Гуры на референдуме 2014 г. проголосовали за присоединение к городу. Городская гмина (138 тыс. жителей) увеличилась на 16 тыс. человек и в более чем четыре раза по площади. Город получит от ЕС весомую дотацию на развитие инфраструктуры, благодаря чему планы по развитию, например, автострад смогут реализовать на четыре года раньше. Отдельные объекты будут размещаться также в присоединенных гминах. Концентрация поступлений для финансирования проектов развития - это одно из проявлений эффекта масштаба от объединения.

А вот что касается Познани, то именно окружающие гмины не захотели терять свою идентичность и не поддержали инициативу города об объединении.

Украинский "максимизм" при формировании довольно крупных городских объединенных громад является попыткой учесть уроки польской проблемы сосуществования городов со статусом уезда и окружающих мелких городков и сел, объединенных в отдельный уезд с центром власти в том же городе.

Кроме экономической основы

В июле и августе 2016 г. состоятся первые выборы в еще пяти и семи ОТГ. Следует отметить, что только три из них отвечают утвержденным правительством перспективным планам формирования территорий громад. Они и получат предусмотренные полномочия и ресурсы, в частности прямые бюджетные отношения с госбюджетом.

Активизировать процесс объединения территориальных громад благодаря упрощению процедуры объединения и предоставления права присоединяться к уже сформированным громадам должен поданный в ВР законопроект "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно добровольного присоединения территориальных громад)" от 3 июня 2016 г. №4772. Предлагается нормировать подход "объединяйтесь хотя бы наполовину". Кабмин может признать ОТГ состоятельной в случае, если количество ее населения составляет не менее половины того количества населения громад, которые должны были войти в ее состав согласно перспективному плану формирования территорий громад. В дальнейшем согласно механизму присоединения громад территория ОТГ будет наращиваться и доводиться до запланированных границ.

Будут доводиться до "кондиции" как уже сформированные ОТГ (не все из 172 отвечают перспективным планам), так и создаваемые. Причем именно на "принимающие" объединенные громады возлагается ответственность за их расширение по принципу "масляного пятна". Потому что если совет ОТГ примет решение отказать в присоединении к ней другой громады по ее инициативе, то Кабинет министров может отменить решение о признании такой объединенной громады состоятельной.

Очевидно дальнейшее стимулирование вхождения в городские объединенные громады окружающих сельских и поселковых советов. Предполагается, что статус города областного значения будет предоставляться только тем городам, которые проводят объединение, и при условии создания состоятельных территориальных громад.

И еще очевиднее - декларируется жесткое соблюдение одобренных правительством перспективных планов формирования территорий громад, мотивируя это заложенным в их основу экономическим расчетом. Безальтернативность, бескомпромиссность... Тогда не стоит говорить о добровольности, местном самоуправлении как праве территориальной громады, которой по Конституции Украины являются жители каждого села, поселка, города. Люди определили свою позицию по принципу "не можем и не хотим жить по-старому, изменения дают надежду к лучшему", что и обеспечило цифру поддержки реформы гражданским обществом на уровне 59% (как отмечают госчиновники). Часто в официальных отчетах фигурирует еще одна цифра - 6,3 тыс. территориальных громад (больше половины их общего числа) инициировали объединение. Так где же соответствующая масса объединенных громад? Или же процесс блокирует и указанная бескомпромиссность?

Осознавая важность экономической основы формирования состоятельных объединенных громад, следует все же внимательно учесть инициативы и решения местных громад. В Польше отмечают едва ли не самый важный результат их реформы - "освобождение общественной энергии поляков" (профессор Павел Свяневич). Бесспорно, мы далеки от ситуации, когда "громада старше государства и закон формализует, а не создает ее" (цитата законодателей Бельгии в ХІХ в.). Но компромиссные решения между политикой государства и желанием громад работали бы на общее дело взвешенного реформирования местного самоуправления.

Потому что им с этим жить. "Отберите у громады ее силу и независимость, и вы найдете в ней только управляемых, но тогда уже не рассчитывайте встретить здесь граждан…" (Токвиль Алексис де.Демократия в Америке, 1992. - С. 69).