Узаконенная (не)состоятельность

Несмотря на радостные выводы экспертов и общественных организаций о том, что "реформа местного самоуправления - единственная успешная из всех начатых в Украине", Кабмин, судя по всему, снова планирует утвердить в перспективных планах формирования территорий громад областей несостоятельные (считайте - малосостоятельные) громады, зародившиеся в 2016 г. Действующая методика формирования состоятельных громад - это, по мнению высоких правительственных чиновников, нужная вещь, но когда очень хочется от нее отступить, то ничего страшного в этом нет. Глядишь, слабые громады дообъединятся, окрепнут и станут поневоле состоятельными и смогут исполнять определенные государством полномочия.

В следующем 2017 г., кроме 158 действующих, 209 новообразовавшихся объединенных громад должны перейти на прямые межбюджетные отношения с Минфином.

Тернопольщина лидирует в Украине по числу объединенных территориальных громад (ОТГ). Здесь уже действуют 26 ОТГ. Заметим, что вскоре - 11 и 18 декабря - состоятся первые выборы в 182 ОТГ Украины. В десяти из них, находящихся в Тернопольской области, будут избирать голову и депутатов. Следовательно, в этой области с 2017 г. будут работать 36 объединенных громад.

Для признания состоятельности новых громад облгосадминистрация должна включить их в Перспективный план формирования территорий громад (фактически внести изменения в уже действующий план), облрада - одобрить его, а Кабмин своим постановлением должен утвердить этот документ. Нетрудно догадаться, что указанные органы это сделают, а Кабмин закроет глаза на несостоятельность значительного количества ОТГ, стартующих с нового года: если надо во имя высшей цели - значит надо.

Так произошло в прошлом году. Громады, в том числе на Тернопольщине, объединились "кое-как", ведь объединение, согласно закону, добровольное. За последствия никто не отвечает. И получилось, что с некоторыми образованиями (как, например, Колодненской или Лопушненской громадой) у районной власти проблемы: наблюдается отсутствие подготовленных кадров, а управление образованием и медициной, в том числе первичной, легло на плечи районов.

Несостоятельность новых громад тоже видно невооруженным глазом. На Тернопольщине, например, образовались Черниховская, Трибуховская, Коцюбинецкая ОТГ, куда пока что входят только по две сельские рады. Но эти громады идут на первые выборы 18 декабря.

Учитывая дальнейшие риски, местная власть должна была бы более активно разъяснять населению: если территориальные громады не объединятся добровольно, то объединение в итоге будет принудительным. Поскольку не могут продолжительное время существовать малые необъединенные громады, и эпоха "масляных пятен" должна все же завершиться. Вице-премьер-министр, министр регионального развития, строительства и ЖКХ Геннадий Зубко, недавно посетивший Тернопольскую область с рабочей поездкой, убеждал журналистов: "Мы предоставили возможность присоединения населенных новых громад к уже действующим (при этом высокий гость не уточнил, насколько реализуема эта возможность. - Р.Я.). Если новая громада несостоятельна, то она должна присоединять к себе новые громады. У нас есть инструменты, чтобы сделать ее состоятельной". А первый замминистра Вячеслав Негода был лаконичен: "Задача власти - создать состоятельные громады, которые сами будут заботиться о своем развитии". Но нардепы никак не примут во втором чтении (первое состоялось 20 сентября) законопроект №4772, который реально дал бы зеленый свет присоединению и усиливал состоятельность громад. Следовательно, утверждения правительственных чиновников и в дальнейшем остаются только обещаниями.

Да, немало громад решили добровольно объединиться, поскольку ощутили, кроме благоприятной налоговой базы (об этом ZN.UA писало неоднократно), ряд других преимуществ. С недавних пор их бюджеты могут пополняться еще и за счет определенных видов платы за предоставление административных услуг (админсборов за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и их отягощений, государственную регистрацию юридических и физических лиц-предпринимателей и общественных формирований, платы за сокращение сроков этой регистрации и платы за предоставление других услуг, связанных с такой регистрацией), но за счет только этих возможностей финансовые проблемы регионов не решить.

Парламент блокирует и затягивает не только рассмотрение законопроекта №4772, но и целого ряда нормативных актов, необходимых для дальнейшего воплощения реформы. В частности речь идет о законопроектах №4390, 4355, 4386, 4209, 4676 и других. Документы преследуют цель усилить финансовую базу громад, усовершенствовать механизмы формирования состоятельных ОТГ, усовершенствовать функционирование института старосты и т.п. Впрочем, парламентарии не торопятся с рассмотрением сверхважных для реформы вопросов.

Инициаторы объединения громад убеждены, что все же удастся преодолеть сопротивление лоббистов со стороны местных государственных администраций, органов Госгеокадастра, и будет принят во втором чтении хотя бы законопроект №4355, согласно которому ОТГ передаются во владение земли государственной собственности за пределами населенных пунктов, и громады смогут ими полноценно распоряжаться (кроме, конечно же, земель обороны, природно-заповедного фонда и других, имеющих важное значение для государства). А это - еще один важный источник роста доходов. Исполнительным органам местных рад также будет делегирован ряд полномочий государственного контроля над использованием и охраной земель.

Но к радости от будущего финансового благосостояния уже сейчас примешивается грусть. Правительство тщательно проанализировало, что вследствие изменений в налоговое и бюджетное законодательство собственные доходы ОТГ за первое полугодие 2016-го по сравнению с прошлогодним аналогичным периодом, т.е. до момента объединения, выросли существенно, более чем в три раза - почти на 1 млрд грн. Поэтому в проекте госбюджета на 2017 г. и связанных с ним законопроектах Кабмин решил, так сказать, на разбогатевшие объединенные громады и города областного значения переложить дополнительные полномочия: финансирование оплаты труда непедагогических работников в школах, оплату коммунальных услуг и энергоносителей в учебных заведениях и здравоохранении, проезд льготных категорий в общественном транспорте, повышенные вследствие решения НКРЭКУ тарифы на внешнее освещение... Все это бремя обойдется местным бюджетам в кругленькую сумму - свыше 32 млрд грн. Вместе с тем областным и районным бюджетам предусмотрен значительный компенсационный ресурс - 14,9 млрд грн. Странная логика: раздробленные сельские, поселковые и городские громады могут рассчитывать на долю указанной суммы в виде дотаций, а объединенным громадам и городам областного значения к этому гигантскому пирогу доступа нет.

Так что авторы объединения новых громад не скрывают обеспокоенности таким подходом. Например, в 2017 г. стартует Великодедеркальская объединенная громада (она будет включать пока пять сельских рад с населением 3700 жителей). Действующий сельский голова Великих Дедеркал Иван Данилюк уже сейчас переживает, что значительную часть средств, которые должны быть направлены на развитие громады, придется перебрасывать на содержание учебных заведений и медицины. С ним солидарен и поселковый голова с. Залисцы Любомир Фесик (тамошняя громада на старте объединит десять сел и поселок с населением 6000 жителей).

В утвержденной Кабмином в апреле 2014 г. Концепции реформы местного самоуправления и территориальной организации власти государственная поддержка ОТГ должна продолжаться в течение пяти лет. Но государственный ресурс для этого тоже ограничен. На 2017 г. Минрегионстрой просит у Минфина предусмотреть в госбюджете наполовину меньше, чем в прошлом году, объем отдельной субвенции на развитие инфраструктуры для действующих громад ОТГ -
0,5 млрд грн. Поскольку министерство надеется заложить 1,5 млрд грн на поддержку новых громад - им надо больше денег. Согласен.

Но, по моему мнению, минусом является то, что порядок предоставления субвенции на развитие инфраструктуры ОТГ не предусматривает софинансирования с местными бюджетами. Все 100% средств поступают из государственной казны. А мог бы действовать порядок, подобный финансированию строительства, ремонтов или реконструкций объектов из Государственного фонда регионального развития. Здесь предусмотрено участие местных бюджетов (на 2016-й - не менее 10%). И эта доля, вероятнее всего, в 2017 г. вырастет. Очевидно, прав был вице-премьер-министр Геннадий Зубко, в ходе визита в Тернопольскую область заглянувший в будущее: каждая громада должна разработать карту доходов, где были бы видны резервы доходов, как они задействованы по годам. И таким образом получать средства, чтобы направлять их для софинансирования объектов с государством. Но не станет ли это пожелание еще одной очередной "дорожной картой" успешной реформы?

В Украине почти всегда добрые дела делаются наоборот. В этом случае получилось традиционно: сначала призвали к жизни объединенные громады, а потом нарабатываем законодательную базу для этого. А если громады идут впереди, подкрепившись финансовым ресурсом, то почему бы их не запрячь? Пусть шагают в ногу со всеми органами местного самоуправления, чтобы другие не завидовали. И пусть центральную власть не подталкивают к наибольшему содействию местному самоуправлению!