Староста в селе: один — не воин

В каждом деле хорошо бы обезопасить себя от проблем. Но после четырех лет реформы самоуправления звучит: "Нам не нужен тот колхоз, где только в Верхнюю вкладывают средства". Понятно, что Верхняя является административным центром объединенной территориальной громады (ОТГ), а протестуют периферийные громады.

И таких ситуаций немало - на Ивано-Франковщине (Неговцы в Верхнянской ОТГ), Киевщине (Семиполки в Калитянской ОТГ), Волыни (Веселое в Торчинской ОТГ). Катализируют эти процессы обычно не "по справедливости" распределенные средства местного бюджета. Ведь у админцентра - "вся власть", а в старостинских округах ОТГ - один староста да еще несколько депутатов, и рычагов влияния на ситуацию у них слишком мало.

Чтобы не доводить до социального напряжения, целесообразно реализовать децентрализацию уже на уровне ОТГ, усилить позиции старост, официально распределять средства местного бюджета между внутренними громадами, применять инструменты прямой демократии. Убедить население, что в рамках ОТГ есть "мы", а не "каждый сам по себе", - не менее важная стратегическая задача, которая будет реализована при прозрачных механизмах деятельности, наращивании капитала доверия, чувстве солидарности.

Уже функционируют 665 объединенных громад, в среднем пять громад объединились в одну ОТГ. В старостинских округах (селах и поселках, не ставших админцентрами) ведут деятельность 2460 старост. В среднем на одного старосту приходится, по подсчетам, около 1,5 тыс. населения. Это значительно больше, чем на солтиса в Польше. А вот возможностей...

Картинка "повсеместности самоуправления" в периферийных селах

Миссия старосты как представителя местного самоуправления - представлять и защищать интересы жителей сел, поселков старостинского округа в местных органах, с одной стороны, а с другой - согласовывать эти интересы с потребностями и возможностями ОТГ. Бесспорно, быть на службе двух хозяев трудно, поскольку одни - жители - избирают старосту, а другие - представители местной власти - фактически платят за его работу. Приоритетом деятельности старосты должна быть консолидация громады, поскольку это тот общественный актив, который вместе с ним будет инициировать те или иные решения по своей жизнедеятельности, всячески поддерживать и, в конце концов, в очередной раз его избирать. Но за реформационными заботами чаще выглядит так, что староста, как известный персонаж, "об этом подумает завтра".

Материальная и финансово-экономическая функции старосты ограничиваются лишь его участием в подготовке проектов решений рады относительно имущества на территории старостинского округа и проектов местного бюджета в части финансирования программ, реализуемых на территории округа. Очевидно, что одного его голоса при рассмотрении этих решений на исполкоме и еще поддержки нескольких депутатов от старостинского округа может быть мало, чтобы отстоять использование имущества в тех или иных целях (например, не размещать тут мусорную свалку, кладбище) или лоббировать финансовые интересы жителей округа.

Активные старосты могут усилить свои позиции с помощью хорошо проработанного, под себя, Положения о старосте и принятия его радой ОТГ. Предположим, записать не просто "участие", а "согласование" старостой соответствующих решений относительно имущества и местного бюджета. Бесспорно, необходимо придерживаться законодательно установленных рамок в деятельности старост, а не просто переписать их в положение. В интересах старосты - детализировать коридор своих действий, ведь за них ему отвечать. Это касается и предоставления админуслуг, и проведения проверок деятельности предприятий, и мониторинга общественного порядка, и правил торговли на территории округа, и т.п. Можно вписать только оповещение военнообязанных, а можно - и совершение всех действий вместе с военкоматом.

Старосты сегодня проводят работы по улучшению инфраструктуры и благоустройства в селах, поселках округа в основном за счет местного бюджета, средств спонсоров и жителей, грантов. Некоторые намерены взять кредит у сельхозпредприятия. "Как сельский голова я была распорядителем средств на своей территории, а сейчас - нет", - отмечает староста. Местные финансы централизованы на уровне ОТГ.

Поэтому пока более очевидна деятельность старосты как должностного лица в иерархической структуре самоуправления. Но увеличение числа протестов против "ОТГ-колхоз" симптоматично. Чтобы введение института старост стало настоящим инструментом децентрализации местной власти уже на уровне ОТГ, целесообразно усилить их позиции.

А в селах Польши - солецтва как вспомогательные единицы администрирования

В Конституции Польши записано, что жители единиц основного территориального деления представляют самоуправляющееся сообщество. В селах, входящих в базовую единицу местного самоуправления - гмину (громаду - у нас), функционируют вспомогательные единицы - солецтва для представления и защиты интересов внутренних громад. И большинству сельских поселений обеспечена возможность реализовать свои самоуправляющиеся права через солецтва. Решение об образовании солецтва принимается советом гмины после проведения консультаций с жителями или по их инициативе. Основы образования и деятельности солецтв прописаны в Законе Польши "О гминном самоуправлении" от 1990 г.

Солецтво имеет свои полномочия и органы. Самоуправляющиеся органы - это сельское собрание как одобряющий орган солецтва и солтис как исполнительный орган. А еще функционирует солецкий совет, главой которого является солтис, он имеет совещательные функции и формируется, как правило, из 5–
7 человек. Солтис и совет избирают путем прямого голосования жителей, срок полномочий - четыре года. Солтис представляет солецтво внешне, управляя коммунальным имуществом с юридической ответственностью за его использование, может выступать перед судом на основании предоставленной ему солецтвом доверенности, взаимодействует с органами санинспекции, службой здоровья, пожарными, на основании постановления совета собирает местные налоги и т.п. Совет гмины своими постановлениями может назначить солтисам как вознаграждение за исполнение возложенных функций (150 и более 500 злотых в месяц в зависимости от размера солецтва), так и доплаты за участие в работе сессий, возмещение расходов на дорогу, вознаграждение за сбор налогов. Только солтис из числа органов солецтва может получать вознаграждение за свою работу. На доме солтиса - красная доска с надписью SOLTYS.

Солецтво разрабатывает свой устав, в котором определяются собственные задачи и делегированные гминой (утверждает его совет гмины). Солецтву передается коммунальное имущество в доверительное управление, оно же распоряжается доходами из этого источника в определенных уставом границах. Совет гмины не вправе ограничивать существующие права солецтв по использованию имущества без согласия на это сельского собрания. Солецтво имеет установленное его уставом право не соглашаться с решениями, если признаны нарушения интересов его жителей, и возможность отстаивать свою позицию в судах. Солецтво может вести финансовую деятельность в рамках бюджета гмины. Его доходами являются дотации гмины, собственные доходы от установленной деятельности (от распоряжения имуществом, от мероприятий, выставок, концертов), добровольные взносы. Законодательно определено функционирование фонда солецтва.

Законом Польши о фонде солецтва от 2009 г. закреплено, что совет гмины принимает решение о выделении в ее бюджете средств, составляющих фонд солецтва. Средства фонда предназначены для реализации проектов, являющихся задачами гмины в соответствии со стратегией развития. Проекты должны быть запланированы к реализации на территории солецтва, для чего от него требуется запрос с целью его учета в проекте бюджета гмины. Запрос должен содержать информацию о запланированных к реализации на территории солецтва проектах с оценкой их стоимости. Запрос принимается сельским собранием по инициативе солтиса, совета солецтва или хотя бы 15 жителей села. Средства предназначены, в частности, для финансирования ремонта и реконструкции объектов инфраструктуры, упорядочения территории и т.п.

Объем средств на конкретное солецтво рассчитывается, исходя из численности его жителей и базовой квоты. Базовая квота является отношением текущих выполненных доходов гмины, о которых идет речь в правилах об общественных финансах, к численности ее жителей.

Соответствующий орган гмины ведет учет доходов и расходов солецтва. В функционировании фондов солецтв принимает участие и государство, из бюджета которого гмины получают компенсацию (в форме целевой дотации) части расходов, выполненных в рамках фонда солецтва. Объем компенсации варьируется в зависимости от уровня базовой квоты: 30% расходов компенсируется гминам, в которых базовая квота меньше среднего показателя по сельским и городско-сельским гминам страны, 20% - гминам, в которых квота составляет 100–120% среднего показателя, и 10% - гминам, где квота превышает 120% показателя по стране. Средняя базовая квота по стране рассчитывается и обнародуется ответственным за госфинансы министром. Максимальная сумма госкомпенсации части фонда солецтва тоже устанавливается законом.

Один староста - в поле не воин

В законодательном поле Украины, кроме старосты, не предусмотрены другие должностные лица местного самоуправления для поддержки его деятельности. Есть случаи, когда в ОТГ назначили помощника старосты, но финансовый отдел указал, что по штатному расписанию такой должности нет. В старостинских округах работают некоторые специалисты, и это - как их удаленные рабочие места.

Идет речь о целесообразности для старосты иметь помощников на общественных началах, их количество определяется решением рады ОТГ. При этом речь идет не только о секретаре (делопроизводителе), но и о вспомогательном органе администрирования с целью усилить состоятельность старост - старостате. Как вариант - по образцу функционирования солецких советов при солтисе. О том, что такой вспомогательный орган необходим, свидетельствует хотя бы большая нагрузка по "людям" на украинского старосту, чем на польского солтиса.

Помощниками старосты в селе, поселке в округе во многих ОТГ уже являются органы самоорганизации населения (ОСН). Следует особо подчеркнуть, что органы самоорганизации населения включены в систему местного самоуправления (статья 5 Закона "О местном самоуправлении в Украине"), а не являются, как некоторые считают, самодеятельностью населения. Законодательно определенные задачи и полномочия старосты и ОСН перекликаются - по созданию условий для участия жителей в решении вопросов местного значения, реализации социально-экономического развития территории, удовлетворению потребностей жителей.

Может ли староста возглавлять ОСН? Из действующих законов "О местном самоуправлении в Украине" и "Об органах самоорганизации населения" следует, что он, скорее всего, может возглавлять ОСН, легализированный путем сообщения, без статуса юридического лица (поскольку не имеет собственных банковских счетов, не осуществляет деятельность, связанную с поступлением средств, например грантовых, бюджетных и т.п., а его руководитель не уполномочен распоряжаться этими средствами). Но староста не может возглавлять ОСН, зарегистрированный как юридическое лицо. В этом вопросе необходимы изменения и дополнения к законодательству.

Помощником старосты в его деятельности может быть неформализованный орган самоорганизации населения (сельский актив, рада квартальных, рада старейшин и т.п.). Например, в селе Волосское, Новоалександровская ОТГ Днепропетровской области, ведут свою деятельность квартальные в составе 21 человека, со временем станут ОСН, поскольку еще не исчерпали возможностей неформализованной формы демократии, планируется поддерживать квартальные инициативы и выделять микрогранты на проекты. Неформализованные ОСН, занимающиеся разнообразными вопросами сельской жизни (сбором средств за водоснабжение, другие услуги), как показывает практика, со временем формализуются.

Еще один вариант помощи старосте - функционирование общественной рады как совещательно-консультативного органа, чтобы осуществлять коммуникацию граждан со старостой и органами местной власти. Интересно, что мнения старост при опросе разделились: чуть большая часть выбрала своими помощниками отдельных общественных активистов, указывая на сложность работы с радой, другая часть старост - за общественную раду.

Деятельность старосты в громаде должна быть более системной, чтобы в полной мере реализовать эту повсеместность самоуправления. Как любое целенаправленное дело, ее следует начинать с планирования развития громад старостинского округа. Речь идет о коллективной разработке стратегии развития сел округа, а также устава этих громад. Кстати, указом президента от 26 февраля 2016 г. №68 предусмотрена обязательность утверждать в каждой территориальной громаде ее устав. Это касается не только объединенных тергромад, но и внутренних громад в рамках ОТГ. Такая работа может стать способом объединения членов громады и имеющихся активов, позволит очертить механизмы совместной деятельности, облегчит проектную деятельность, поскольку проекты станут этапами достижения стратегических приоритетов.

Значение стратегий развития пока недооценивается, но уже есть позитивные примеры. Определив ягодно-фруктовое производство как стратегическое направление в стратегии устойчивого развития своей громады и приложив соответствующие усилия, Снитковская сельская рада Винницкой области смогла обеспечить занятость и благосостояние жителей. Был расторгнут договор аренды земель запаса и резерва с агрохолдингом. Земли передали фермерскому хозяйству, взявшему обязательство реализовать общую с сельрадой цель. Речь шла о закладке сада и плантаций ягод не только на арендованных фермером, но и на паевых землях и в личных хозяйствах жителей. По принципу софинансирования формировалась необходимая инфраструктура, в частности строительство водопровода, общую выгоду получили и от мощностей для хранения свежезамороженной продукции, сушильных камер. Стратегический подход помог определить драйверы для роста экономики и комплексного социально-экономического прогресса села, а не удовлетворяться минимальной арендной платой за землю и 100–200 грн за гектар на социалку от "инвестора".

Еще один пример стратегического подхода - открытие в депрессивном селе Михайловка, Глыбокская ОТГ Черновицкой области, сыроварни для переработки молока с сельских подворий. При объединении в ОТГ жители этого села требовали ремонта школы, дороги, установки фонарей, как и большинство сельских жителей сейчас. Но при обсуждениях сформировалась и начала реализовываться следующая экономическая идея: молочники объединены в кооператив, выделены помещения под сыроварню и бюджетные средства, разработаны проекты. За полученные грантовые средства от международных институтов приобретено оборудование для сыроварни.

И бесспорно, сила старост в их сплоченности между собой, ведь в среднем в одной объединенной территориальной громаде есть почти по четыре старосты.

Децентрализуйте финансы, может, тогда ОТГ - уже и не "колхоз"

Децентрализация финансов в рамках ОТГ могла бы выглядеть так. Во-первых, закреплять часть общего бюджета ОТГ за внутренними громадами сел, поселков в пределах старостинских округов. Нередко утверждают, что "мы распределяем средства бюджета по селам", иногда без надлежащего официального закрепления. Но ведь старосты продолжают поднимать вопрос о формуле распределения средств, указывают на конфликтные ситуации, отсутствие средств на необходимые мероприятия в старостинских округах.

Норму о распределении средств местного бюджета в пределах старостинских округов, критерии такого распределения целесообразно выписать в Уставе ОТГ. Распределение средств также следует предусмотреть в Решении о местном бюджете ОТГ. В частности, в приложении 6 "Перечень объектов, расходы на которые будут проводиться за счет средств бюджета развития" распределение средств на строительство, реконструкцию объектов производственной, коммуникационной и социальной инфраструктуры (согласно ст. 71 Бюджетного кодекса) можно было бы подавать в разрезе сел, округов. Опять же, для этого надо иметь норму в Уставе ОТГ и/или утвержденное радой Положение о распределении средств местного бюджета по старостинским округам.

Во-вторых, целесообразно формировать фонд громад сел, поселков на территории старостинского округа, учитывая наличие смешанных источников финансирования. Что касается образования и функционирования фондов сельских громад, то местная рада должна принять решение о согласовании или несогласовании выделения в бюджете ОТГ средств для этих фондов, утвердить механизм распределения, определить целевое назначение выделенных средств для реализации местных проектов.

В Украине есть опыт функционирования благотворительных фондов сельских громад. В частности, в селе Волосское, Новоалександровская ОТГ Днепропетровской области, с 2016 г. функционирует БФ "Фонд громады "Борисфен", который зарегистрирован как юрлицо, имеет решение о неприбыльности. В состав основателей вошел староста села (кстати, он является в нем и священником) - председатель наблюдательного совета. Фонд позиционирует себя как механизм партнерского взаимодействия бизнеса, власти и громады с целью решения местных проблем, в том числе путем реализации проектов с привлечением помощи от доноров.

В-третьих, внедрять в ОТГ такой инструмент доступа сельских громад к финансовым ресурсам, как бюджет участия (общественный бюджет). Это позволит членам громад сел, поселков старостинского округа получить определенные средства из местных бюджетов ОТГ на реализацию приоритетных локальных проектов. Старосты как должностные лица местного самоуправления и члены исполкома должны инициировать внедрение бюджета участия в своих ОТГ. Местная рада утверждает положение о бюджете участия. Жители подают проекты на рассмотрение конкурсной комиссии. Староста, согласно полномочиям, должен содействовать жителям в подготовке проектов (информировать о требованиях, проводить обучение и консультации проектантов, опрос жителей о потребностях и проблемах, организовывать дискуссии и презентации проектов и т.п.).

Следуя заветам Ивана Франко - "…перша і найголовніша задача для тих, що управляють державою, повинна би бути така, щоб добре упорядкувати і мудрими правами якнайліпше забезпечити ту найменшу, але основну одиницю. Бо коли громада зле впорядкована, то, очевидно, що й увесь побудований на ній порядок не може бути тривким".