Победы и поражения громад. Чем хвалятся и на что жалуются ОТГ

До конца этого года свыше 50% административной карты Украины составят объединенные территориальные громады (ОТГ). На сегодняшний день сформированы 413 ОТГ, 366 из которых уже действуют. Эксперты по вопросам децентрализации власти уверяют общественность, что реформа местного самоуправления и территориального устройства - одна из самых успешных в Украине. Но для того, чтобы объединенные громады могли экономически развиваться и предоставлять жителям качественные услуги, нужно устранить многие законодательные, финансовые и организационные препятствия, а главное - создать предпосылки для дальнейшего развития ОТГ, ведь в дальнейшем государственная поддержка будет только сокращаться.

Расширение притормозило

Достижения ОТГ и проблемы их развития мы оценивали в рамках пресс-тура, организованного Советом Европы и Министерством регионального развития. Посетив четыре объединенные громады Хмельницкой области, выбранные организаторами для представления достижений реформы журналистам, мы самостоятельно посетили еще две громады Тернопольщины, дабы убедиться, что победы децентрализации распространяются на большинство ОТГ.

К достижениям децентрализации ее сторонники относят существенный рост доходов местных бюджетов. Трудно не согласиться. Да, доходы бюджетов громад после объединения возросли в несколько раз. Например, бюджет крупной Волочиской ОТГ, в которую вошли 40 населенных пунктов (свыше 34 тысяч населения), в прошлом году возрос в 3,5 раза (по сравнению с 2015-м) - до 79 млн грн. Показательный факт: даже в небольшой Козловской громаде (5 населенных пунктов; 4,6 тыс. жителей) в 2016 году собственные доходы бюджета составляли 12 млн грн, а в этом году ожидаются на уровне 17 млн. Но едва ли не самым важным в этом прогрессе является то, что в объединенных громадах появились бюджеты развития, тогда как раньше почти все расходы направлялись на текущие нужды, точнее - на проедание.

Опыт Хмельнитчины подтвердил: областной власти удалось отпустить в свободное плавание состоятельные объединенные громады. В этой области ОТГ в основном достаточно большие, как по территории (в среднем более 315 км²), так и по количеству населения (более 13 тыс. жителей).

Состоятельность подтверждают цифры государственной субвенции на формирование инфраструктуры объединенных громад, которая рассчитывается в зависимости от территории громады и количества сельского населения в ней с равным весом этих факторов. Так вот в 2016 году на 22 ОТГ Хмельницкой области было направлено свыше 216 млн грн, тогда как 26 ОТГ соседней, Тернопольской, получили только 141,5 млн. Правда, в Хмельницкой области было реализовано 195 проектов, а на Тернопольщине - 228. Похожая картина государственной поддержки объединенных громад вырисовалась и в этом году: 36 громадам Тернопольщины предполагается выделить 115,5 млн грн инфраструктурной субвенции, а 26 громадам Хмельницкой - 167 млн.

Однако в целом жизнеспособность многих объединенных территориальных громад и в дальнейшем остается ключевой проблемой. Закон о присоединении к уже существующим громадам народные депутаты наконец-то приняли, но новые населенные пункты не спешат присоединяться к уже созданным громадам. Яркий пример: нынешнее руководство Козловской ОТГ обращалось с предложением об объединении к 11 сельским советам, но только 4 из них дали согласие. Эта громада не дотягивает до состоятельной. Ее голова Владимир Колесник убеждает: "Большинство сельских голов, к которым мы обращались, захотели сохранить свою власть и должность. Хотя после объединения они бы остались старостами сел с той же зарплатой. Они далеки от понимания, что добровольность раньше или позже закончится, и Верховная Рада будет вынуждена утвердить новое административно-территориальное устройство Украины с четко определенными центрами и территориями громад". Так, в конце концов, сделали в соседней Польше. Потому что не могут в течение долгих лет сосуществовать территории с громадами объединенными и необъединенными, в которых разные полномочия и впечатляющие отличия в развитии.

Господдержка не безгранична

Главы и депутатский корпус объединенных громад понимают, что государственная поддержка продлится максимум пять лет, уменьшаясь с каждым годом. Правительство уже подало тревожный сигнал: в этом году Кабмин с большим опозданием, только 7 июня, утвердил распределение субвенции на формирование инфраструктуры объединенных громад в объеме 1,5 млрд грн, из которых 1 млрд следует выделить из спецфонда госбюджета. Значительная часть этих средств должна образоваться за счет конфискации денег и имущества, полученных коррупционными деяниями. А этот источник наполнения видится довольно туманным. Объединенные громады, стартовавшие в 2016 году, получат уже меньше средств, чем в прошлом году, поскольку нужно выделять деньги новым громадам. Впрочем, еще 11 мая Кабмин распределил свыше 1 млрд грн на социально-экономическое развитие отдельных территорий, то есть субвенцию, которую по собственному усмотрению определяют народные депутаты. Небольшая часть этих финансов все же поступит на достройку, ремонт или реконструкцию объектов в объединенных громадах, однако ОТГ уже нужно расширять собственные источники наполнения бюджета, потому что в дальнейшем финансирование будет только сокращаться.

Например, на территории Гуменецкой громады (21 населенный пункт, 13 тыс. населения) расположены промышленные гиганты: ПАО "Подольский цемент", птицефабрика "Авис", четыре крупных сельхозпредприятия и почти сотня мелких фирм, от которых местный бюджет ежегодно получает десятки миллионов гривен в виде НДФЛ. Но не у всех громад есть на их землях крупные или хотя бы средние предприятия. Например, в Золотопотоцкой громаде (11 населенных пунктов, 11 тыс. населения) индустрии нет вообще. Сегодня здесь действуют лишь два сельхозпредприятия, и в ближайшее время, к сожалению, создание новых не предвидится. Как дальше развиваться ОТГ - не знает никто. Руководство другой громады - Козловской - все надежды возлагает на восстановление в 2018-м работы реконструированного кирпичного завода и решение на государственном уровне судьбы спиртовой отрасли, ведь сейчас спиртозавод в поселке работает в полсилы, а громаду, если промышленность не перезагрузить, ждет стагнация.

Впрочем, есть и положительные примеры нынешнего и будущего развития громад. Руководители Сатановской громады (11 населенных пунктов, 8 тыс. населения) начали с анализа конкурентных преимуществ своей местности - источники Збручанской минеральной воды, живописная природа Подольских Товтр, исторические памятники среди которых подземный монастырь
ХІ в., Свято-Троицкий монастырь, замок и синагога. На основе этого анализа разработали стратегию развития громады до 2020 года, определив три направления - лечебно-рекреационное, туристическое и сельскохозяйственное. Опыт показал, что эта территория может быть привлекательна уже сегодня. В Сатанове сейчас действует сеть из шести санаториев разной формы собственности. Кроме того, американо-израильский инвестор достраивает огромный отельно-лечебный комплекс "Арден Палац", где планируется создать 1 тыс. рабочих мест. Этот объект поспособствовует развитию как туристического, так и лечебного направлений. На территории громады работают десять сельхозпредприятий, и тут тоже есть перспективы - создание в селах молокоприемных пунктов с первичной переработкой молока, выращивание и хранение овощей и фруктов для нужд как санаториев, так и местного плодоконсервного завода. А в одном из сел громады - Иванковцах - уже действует предприятие, изготовляющее натуральные сыры. В перспективе также планируется создать кластер органического земледелия.

Но парламент до сих пор не принял закон, позволяющий громадам распоряжаться землями за пределами населенных пунктов. Поэтому сейгодня органы Госгеокадастра (самостоятельно или по договоренности с местной исполнительной властью) часто отказывают местным жителям в предоставления земельных участков, а выделяют их посторонним людям. Почти во всех громадах по этому поводу идут судебные процессы.

Первые победы

В населенные пункты, объединившиеся в громады, мало-помалу возвращается жизнь, замершая на долгое время - во многих селах ведутся ремонтно-строительные работы. Во всех громадах, где автору пришлось побывать - Козловской, Золотопотоцкой, Гуменецкой, Сатановской, Волочиской, - на деньги инфраструктурной субвенции проведен ремонт или реконструкция детских садов, школ, домов культуры и клубов. Причем реновации затронули не только административные центры, но и окружающие села. Например, в Волочиской городской ОТГ 82% субвенции направлены именно в села. В селе Гуменцы, близ Каменца-Подольского, отремонтирована школа-гимназия, приобретены интерактивные доски, телевизоры, мультимедийные комплексы. А для подвоза учеников из других сел куплены два школьных автобуса. Увеличение бюджета громады позволило освободить от платы за питание детей льготных категорий - как школьного, так и дошкольного возраста. Позаботились в этой громаде и о внешкольном образовании - создали Центр детского и юношеского творчества и детско-юношескую спортивную школу.

В других ОТГ замахнулись на большое строительство для потребностей учеников и молодежи. Например, в Сатанове на условиях софинансирования громады, областного бюджета и Государственного фонда регионального развития (ГФРР) сейчас строят большой спорткомплекс, а раньше уже открыли музыкальную школу и ее сельский филиал. В Золотом Потоке за средства ГФРР идет реконструкция дворца, в котором разместят Центр внешкольной работы учеников.

В Гуменецкой громаде открыт центр обслуживания одиноких нетрудоспособных граждан, обслуживающий немощных даже в отдаленных селах. Другой подарок членам громады - первый в Украине среди сельских ОТГ Центр предоставления административных услуг (ЦПАП).

В Золотопотоцкой громаде отремонтировали фельдшерско-акушерский пункт в забытом селе Костельники. А Козловская громада, кроме первичной, содержит еще и вторичную медицину (больницу). В прошлом году здесь проведели электрическое отопление, что позволяет поддерживать оптимальную температуру в помещениях. Кроме того, в местном бюджете уже появились деньги для приобретения медикаментов в больницу - по пять тысяч гривен ежемесячно, тогда как до создания ОТГ больные вынуждены были покупать их исключительно за свой счет.

Значительную угрозу здоровью и безопасности жителей представляет разрушенная или устаревшая коммунальная инфраструктура вошедших в ОТГ населенных пунктов. Поэтому депутаты и старосты громад значительную часть бюджета развития направляют на ее ремонт. Например, в Гуменецкой, Сатановской и Волочиской громадах отремонтированы или проложены новые водопроводы, освещены улицы и отремонтирована часть дорог. Гуменецкая ОТГ даже позаботилась о ремонте очистительных сооружений в отдаленном селе Сахкамень. В Волочиской городской громаде, кроме школьных автобусов, приобрели несколько единиц техники для уборки улиц, а в этом году планируют купить мусоровоз. Во всех пяти громадах планируется ремонт коммунальной инфраструктуры - как за государственные, так и за собственные средства.

Очевидно, что финансовый ресурс с полномочиями и, конечно же, ответственностью, перетекает от районов именно к объединенным тергромадам. Следует согласиться с экспертом программы Совета Европы "Децентрализация и территориальная консолидация в Украине" Игорем Абрамюком, который отметил: "Политические силы уже увидели, что большое влияние на избирателей имеет руководство объединенных громад. Поэтому даже те партии, которые выступают против этой реформы, как например "Батькивщина" или местные партии, ставят себе в заслугу то, что их представители получили руководящие кресла в громадах". Да и невооруженным глазом видно: в исполнительных органах ОТГ уже хотят работать более квалифицированные управленческие кадры из бывших аппаратов райсоветов и райгосадминистраций.

Глава Хмельницкого облсовета Михаил Загородный не лукавил перед журналистами, предостерегая: "Объединившимся громадам не надо усиливать роль лидера большой свитой: она съедает бюджет. А жителям громад нужно говорить простые и понятные вещи: мы отремонтировали и отремонтируем дороги в селах, дадим вашим детям качественное образование, медпомощь, услуги в сфере культуры. И тогда они воспримут эту реформу".