О децентрализации, успехах, рисках и роли парламента

1 апреля 2014 г. правительство, сформированное после Революции достоинства, приняло Концепцию реформы местного самоуправления и территориальной организации власти (№333-р), которая стала стартом важной для Украины реформы, более известной сегодня как децентрализация.

Это была третья попытка начать такую необходимую для страны реформу после первого этапа революционных преобразований в системе управления, произошедших еще в 1990 г., когда Украина приняла свой первый закон о местных советах народных депутатов, местном и региональном самоуправлении.

Попытки 2005-го и 2009-го оказались неудачными. В 2005 г. подготовленные концепция реформы и законопроект об административно-территориальном устройстве Украины затерялись где-то в ящике стола премьер-министра. Вице-премьера, который руководил подготовкой реформы, но не имел для этого никакой институционной возможности, уволили с должности, и о реформе забыли до 2008 г.

На протяжении 2008–2009 гг. сформированное Министерство регионального развития и строительства взялось за подготовку реформы уже на серьезном уровне, и 29 июля 2009 г. правительство одобрило Концепцию реформы местного самоуправления (№900-р). Тогда произошло что-то странное с обнародованием этого документа: распоряжение появилось на сайте правительства, а текст самой концепции - нет.

Дальше - хуже. Если в 2005-м проект концепции исчез в ящике премьера, то в 2009-м потерялся где-то в дебрях секретариата Кабмина. Правда, это не помешало тогдашнему Минрегионстрою продолжить работу и подготовить план мероприятий для реализации концепции, а также ряд концептуальных документов относительно формирования системы повышения квалификации и переквалификации кадров для местного самоуправления, формирования и реализации государственной региональной политики и проектов законов, вытекавших из этих концептуальных документов.

2010–2013 гг. стали годами отката реформы. Новое правительство отменило решение своего предшественника об утверждении концепции реформы и плана мероприятий для ее реализации, а документы, которые определяли действия правительства на 2010–2013 гг. по созданию системы подготовки, переподготовки и переквалификации кадров для местного самоуправления, просто не выполнялись.

Таким образом, в 2014-й год Украина вошла формально очень централизованной, а реально очень регионализованной государством со слабым местным самоуправлением и обострением межрегиональных отличий. Формально жесткая вертикаль исполнительной власти в лице местных государственных администраций (МГА) была политической вертикалью, а главы МГА представляли, скорее, интересы региональных элит, а не государства.

Именно поэтому позиции глав МГА в неспокойные дни февраля-марта 2014 г. были разными, а председатель Совета министров АРК, главы Севастопольской МГА, Донецкой и Луганской ОГА не просто не смогли удержать ситуацию под контролем, но и отчасти сами были инициаторами сепаратистских действий. За 25 лет независимости в Украине так и не было сформировано единое украинское пространство на всей ее суверенной территории, и межрегиональные отличия использовались не для усиления конкурентоспособности Украины, а для ее ослабления.

На этом фоне казалось, что агрессия России будет просто разрушительной для Украины, и противопоставить ей мы ничего не сможем.

Но в 2014 г. правительство осуществило шаги, которые в условиях войны могут показаться алогичными и опасными для существования самого государства: объявило о проведении широкой децентрализации власти и формировании новой государственной региональной политики, базирующейся на европейских традициях и партнерстве в региональном развитии между государством, регионами и громадами.

Фактически 2014–2015 гг. стали годами бурного старта децентрализации и реформы государственной региональной политики. Тогда скептики шутили: "Реформу объявили 1 апреля. Неужели вы верите, что это серьезно?".

Первые достижения

На протяжении 2014–2015 гг. принято все необходимое для добровольного объединения громад базовое законодательство, осуществлена реформа межбюджетных отношений, проведена децентрализация в сфере строительного контроля и предоставления административных услуг, сформировано законодательство относительно государственной региональной политики и финансирования регионального развития не на основе лоббизма и лояльности к правящей партии, а на основе формулы, подходов и лучших практик Европейского Союза.

Менее чем за полгода в 2015-м были созданы 159 объединенных территориальных громад (ОТГ), в 2016 г. к ним приобщились еще 198, и на начало 2017-го имеем уже 367 ОТГ. По темпам добровольного процесса укрупнения единиц базового уровня местного самоуправления Украина показала очень хорошие результаты, что вызвало восторг у наших европейских партнеров, уже уставших, откровенно говоря, от украинских обещаний, которые никогда не реализуются.

В результате бюджетной децентрализации местное самоуправление существенно увеличило свои бюджеты, а бюджеты ОТГ возросли в несколько раз по сравнению с суммами бюджетов громад, вошедших в объединенную громаду.

Казалось, все идет довольно успешно, реформа набирает обороты. Но.

Проблемы реформы и ее торможение

Сегодня у нас ситуация, которая известна всем, кто хотя бы раз что-то внедрял в жизнь, - это сопровождение внедрения реформы и решение возникающих проблем.

Абсолютно нормально, что в процессе реформы обнаруживаются точечные проблемы: либо их не предусмотрели в процессе подготовки, либо они возникли в результате политических компромиссов при принятии тех или иных нормативных актов, либо являются следствием институционной невозможности отдельных органов или их должностных лиц работать в новых условиях по новым правилам.

Именно поэтому в процессе реформы необходимо проводить постоянный мониторинг ее внедрения, анализ возникающих проблем, поиск и принятие мер для быстрого решения проблем.

Прежде всего, это должен делать орган, ответственный за проведение реформы. Обычно в любой стране мира, где проводились подобные реформы, таким исполнительным органом было конкретное министерство, а политически (идеологически) координировал проведение реформы специально сформированный комитет (комиссия, совет) во главе с премьером. Этот орган имел полномочия в режиме реального времени согласовывать все необходимые для внедрения реформы проекты решений и координировать деятельность министерств и ведомств с тем, чтобы отраслевые действия не разваливали главную системную реформу.

К сожалению, в Украине такой политический (идеологический) орган сформирован не был. По распределению полномочий среди министерств внедрять реформу должен Минрегионстрой, но как ему обеспечивать координацию других ЦОИВ, не совсем понятно.

И что имеем в результате? Есть множество вызовов, но какое реагирование?

Городские объединенные территориальные громады - как и когда?

Государственная стратегия регионального развития на период до 2020 г. (ГСРР-2020) содержит очень правильную идею регионального развития - распространение влияния городов на окружающие сельские территории. В Методике формирования самодостаточных территориальных громад, утвержденной постановлением правительства №214 от 8 апреля 2015 г., записаны правильные вещи: "6. Формирование самодостаточных территориальных громад осуществляется в такой последовательности:

1) определение потенциальными административными центрами городов областного значения и населенных пунктов, имеющих статус районных центров, и зон их доступности".

Но фактически города областного значения исключены из процесса объединения из-за позиции Центральной избирательной комиссии (ЦИК), которая считает, что для образования ОТГ вокруг города областного значения до этого следует изменить границы района, расположенного вокруг этого города. Хотя, по-настоящему, вокруг города есть границы сельрад, и городская территориальная громада граничит с сельскими территориальными громадами.

Но никто не может повлиять на ЦИК, и около 30 ОТГ, созданных вокруг городов областного значения, которые могут быть как раз наиболее самодостаточными в реализации положения ГСРР-2020 по распространению положительного влияния городов на окружающие сельские территории, так и остались лишь на бумаге.

Такой подход демотивирует людей, поскольку сотни сел, которые могли бы уже в 2016 г. улучшить свою инфраструктуру, получить лучший публичный сервис, так и остались на обочине.

Еще несколько десятков образованных ОТГ также остались без выборов и потеряли возможности для своего развития лишь потому, что их образовали из сельрад, находящихся в разных районах.

Из-за действий ЦИК, из-за упомянутого выше толкования ею закона сотни тысяч украинских граждан не смогли воспользоваться преимуществами от децентрализации, а их желание, оформленное всеми определенными законом решениями, проигнорировано.

Какова же реакция на эту проблему со стороны правительства? Едва ли кто-то знает, что изменения в законодательство для решения этой проблемы представили народные депутаты, а не правительство - законопроект №4676 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно условий изменения границ районов в процессе добровольного объединения территориальных громад". Этот документ Верховная Рада провалила 6 декабря 2016-го. Темпы его рассмотрения вообще показательны для динамической реформы: проект зарегистрирован 17 мая, а провалили его 6 декабря. Семь месяцев рассматривали документ, от которого зависят судьбы сотен тысяч людей, поверивших в реформу.

После провала законопроекта №4676 народные депутата почти сразу, 9 декабря 2016 г., зарегистрировали новый законопроект - №5520 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно особенностей добровольного объединения территориальных громад, расположенных на территориях сопредельных районов".

Если темпы рассмотрения этого документа будут аналогичными темпам рассмотрения предыдущего, то образования ОТГ вокруг городов областного значения, равно как и на границах районов, нам не видеть и в 2017-м. А было бы весьма желательно, чтобы выборы в этих давно образованных ОТГ состоялись в первом полугодии, чтобы с июля 2017-го они могли жить и работать в новых для сельских территорий бюджетных отношениях.

Принятие законопроекта №5520 является крайне важным для решения проблемы создания ОТГ на основе городов областного значения и из громад сопредельных районов. Для его прохождения в Верховной Раде необходима понятная позиция правительства, правительственная и общественная поддержка.

О присоединении территориальных громад

Положительный опыт деятельности ОТГ повлиял на позицию многих сельрад, ранее не желавших объединяться с соседями, особенно с городскими территориальными громадами. Теперь десятки таких сельрад обращаются в прежде образованные ОТГ с предложением объединиться. Однако начинать новую процедуру объединения и снова идти на новые выборы ОТГ не желают.

В отдельных районах сложилась довольно странная ситуация: 80–90% населения района объединены в две–три ОТГ, которые активно развиваются, а несколько сельрад, не вошедших в объединение, являются "остатком" района, в котором нельзя сбалансировать сеть бюджетных учреждений, поскольку финансовые ресурсы такого "остатка" весьма ограничены. Это привело к тому, что бюджет-2017 предусматривает дополнительные субвенции на сбалансирование сети таких районов, а это опять же тормозит темпы реформы.

Именно поэтому необходимо как можно скорее решать проблему через внедрение процедуры присоединения, которая не предусматривала бы снова выборов во всей громаде, а только в пределах сельрад, присоединяющихся к ОТГ.

Такой законопроект - №4772 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно добровольного присоединения территориальных громад)" -зарегистрирован в Верховной Раде еще 3 июня 2016-го, и снова-таки народными депутатами, а не правительством.

Принятие законопроекта №4772 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно добровольного присоединения территориальных громад)" является первоочередным, посколькурешит вопрос относительно многих периферийных сельских территориальных громад, которые ранее не объединились с соседями, а сейчас имеют проблемы с финансированием даже деятельности сельской рады, не говоря уже о каком-то развитии.

Расширение юрисдикции органов местного самоуправления ОТГ на всю территорию объединенной громады

Концепция реформы местного самоуправления и территориальной организации власти предполагает расширение юрисдикции органов местного самоуправления громады на всю ее территорию. ОТГ сейчас имеют довольно большую, даже по европейским меркам, территорию в 100–400 кв км. Однако у органов местного самоуправления ОТГ до сих пор ограниченная юрисдикция относительно этой территории: они не могут планировать всю свою территорию, поскольку система градостроительной документации построена так, что советы территориальных громад могут заказывать и утверждать планировочную документацию исключительно в пределах населенных пунктов. За пределами населенных пунктов разработка градостроительной документации является компетенцией районного уровня. Особенно эти проблемы в 2016 г. ощутили ОТГ, которые реализовали инфраструктурные проекты между поселениями, входящими в их громаду. Ведь нужно было обращаться в РГА и райрады для заказа градостроительной документации на территории в пределах громады, но за пределами населенного пункта.

Даже благоустройство между населенными пунктами, наложение штрафов на тех, кто разрушает окружающую среду в пределах громады, но вне границ поселений, также не является компетенцией объединенной громады.

Невозможность для ОТГ готовить градостроительную документацию в пределах всего пространства громады - серьезный сдерживающий фактор в привлечении инвесторов и управлении земельными ресурсами.

Еще 12 апреля 2016 г. народные депутаты зарегистрировали законопроект №4390 "О внесении изменений в Закон Украины "О регулировании градостроительной деятельности" (относительно расширения видов градостроительной документации на местном уровне)", который вводит новый вид пространственной планировочной документации - "схему планирования территории" территориальной громады. Однако профильный комитет смог рассмотреть этот документ лишь до конца года, приняв решение отправить его авторам на доработку.

Именно поэтому опять же народные депутаты, уже в октябре 2016 г., подали еще один законопроект - №5253 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно распространения полномочий органов местного самоуправления территориальных громад на всю территорию соответствующей сельской, поселковой, городской территориальной громады", который расширяет полномочия территориальной громады на всю ее территорию и упорядочивает систему планировочной документации, разрабатываемой в территориальной громаде.

Принятие законопроекта №5253 критически важно для реализации принципа повсеместности местного самоуправления, для пространственного и стратегического планирования развития ОТГ и получения ими права управлять землями в пределах своей юрисдикции - как в поселениях, так и вне их границ.

Бюджет-2017 как проблема
для дальнейшего внедрения реформы

К обозначенным выше проблемам с оперативным внесением изменений в законодательство, которые возникают во время внедрения реформы, после принятия Государственного бюджета Украины на 2017 г. добавились новые, и они могут не просто затормозить, но и торпедировать реформу. К сожалению, эти проблемы появились как результат политического компромисса между правительством и народными депутатами Украины и связаны в первую очередь с финансами.

Речь идет о субвенциях, которые прямо или косвенно влияют на ход реформы и определяют доверие или, наоборот, недоверие территориальных громад к правительству и парламенту.

Не секрет, что такое большое количество образованных в 2016 г. ОТГ объясняется, прежде всего, тем, что люди увидели, как оживилась деятельность в объединенных в 2015 г. громадах. Государственная субвенция из государственного бюджета местным бюджетам на формирование инфраструктуры объединенных территориальных громад ("децентрализационная" субвенция), предусмотренная Законом "О добровольном объединении громад" и являющаяся важным инструментом для успешного проведения децентрализации, в 2016 г. на 159 ОТГ составляла 1 млрд грн, и всю ее профинансировали из общего фонда бюджета. Новообразованные ОТГ провели десятки водопроводов, обеспечили освещением сотни сельских поселений, закупили много техники для коммунальных предприятий, отремонтировали ряд школ и детских садиков, заасфальтировали десятки километров улиц.

В целом закон "О добровольном объединении громад" предусматривает пятилетний срок государственной поддержки объединенных громад, а значит и, разумеется, соответствующее пропорциональное увеличение размеров государственной субвенции согласно росту количества образованных громад. Такая логика, вытекающая из действующего законодательства, была весьма убедительным аргументом для образования ОТГ в 2016 г. Однако в Государственном бюджете на 2017 г. для 367 ОТГ предусмотрено лишь 1,5 млрд грн, и из них только 0,5 млрд - это гарантированные средства из общего фонда бюджета.

Фактически бюджет-2017 свидетельствует об отходе от политики государственной поддержки ОТГ, ведь иначе объяснить двукратное уменьшение суммы субвенции (при одновременном увеличении претендующих на нее субъектов) в более чем в два раза невозможно.

Наряду с этим в бюджете-2017 предусмотрена "политическая субвенция" - из государственного бюджета местным бюджетам на осуществление мероприятий для социально-экономического развития отдельных территорий, которая не предусмотрена ни одним базовым законом и относительно которой законом не установлены какие-либо правила распределения. Фактически в разные годы ее использовали исключительно с политической целью, поскольку она предусматривает ручной режим распределения, без каких-либо критериев - по сути, ее распределяют депутаты, которые сами решают, куда и на что израсходовать эти средства. Общая сумма, заложенная на эту субвенцию, составляет 4 млрд грн, из них 1,5 млрд - гарантированные средства из общего фонда бюджета и 2,5 - из специального фонда.

Такая ситуация ненормальная.

Средства для ОТГ, которые распределяются по правилам и предусмотрены базовым законом, втрое меньше средств, которые будут распределены без правил в ручном режиме и использованы для пиара народных депутатов в их округах - "Я выбил для вас деньги!".

Это плохой знак для тех, кто поверил в реформу, поскольку получается, что главное - не гарантия государства, выписанная в законе, а дружба с народным депутатом, который "решит" вопрос получения средств.

Аналогично неутешительна ситуация еще с одной "субвенцией для регионального единства государства", а именно: Государственным фондом регионального развития (ГФРР), что определяется Законом "О принципах государственной региональной политики" и статьей 24-1 Бюджетного кодекса Украины.

Сумма средств ГФРР должна быть не меньше 1% от общего фонда бюджета (в этом году такая сумма должна была бы составить около 7,3 млрд грн).

Распределяются эти средства согласно формуле, которая определена в статье 24-1 БКУ, и на это распределение не влияют ни министры, ни депутаты.

Из ГФРР должны финансироваться проекты регионального развития, которые следуют из стратегий развития регионов, а те, в свою очередь, должны отвечать Государственной стратегии регионального развития Украины 2020. Часть этих проектов действительно являются проектами от ОТГ, которые способствуют их экономическому росту.

Так вот, в бюджете-2017 на ГФРР выделено не 7,3 млрд грн, а только 3,5 млрд, из которых из общего фонда бюджета - лишь 1 млрд.

К этому еще и добавились два интересных (или, скорее, странных) предписания: в первом предусмотрено, что не менее 10% средств, которые получает регион из ГФРР, должны идти на спортивные сооружения и энергоэффективность; во втором - что в комиссии Минрегионстроя, которая формально рассматривает соответствие представленных регионами проектов на финансирование из ГФРР, более 50% должны составлять народные депутаты Украины, члены бюджетного комитета. Возникает вопрос: а зачем тогда готовить стратегию развития региона, определять приоритеты, готовить план реализации стратегии, если уже сверху определены приоритеты и введены квоты сразу для всех регионов, да еще и окончательное слово за народными депутатами?

Такие новации, наверное, могут свидетельствовать о том, что планы постепенного преобразования ГФРР в прообраз "структурного фонда ЕС" лишь в Украине, использование его для обучения региональных субъектов проектному планированию и роста экономической состоятельности регионов оказались разрушенными бюджетом-2017.

Дополнительные вызовы, требующие решения в 2017 году

Упорядочение районного деления

Образование ОТГ в районах лишает нынешние районы ресурсов и в целом смысла существования как территориальной основы районных рад и РГА. Некоторые районы сейчас вообще состоят из одной громады, однако там все равно остаются районная рада и РГА с непонятным кругом полномочий и отсутствием ресурсов для их содержания (особенно райрад). Именно поэтому районный уровень в 2016 г. стал основным уровнем блокирования реформы. Образование на 1 января 2017-го 367 ОТГ ставит под угрозу дезинтеграцию десятки районов и неизбежно приведет к усилению разногласий между руководством ОТГ и районной властью. Без укрупнения районов сбалансировать бюджетную систему в 2018 г. будет чрезвычайно сложно, а административная система вообще потеряет свою логику.

До конца 2017 г. должно быть установлено новое районное деление Украины. Достичь этого можно двумя путями. Первый - системный, через принятие Закона "О принципах административно-территориального устройства Украины" и дальнейшее утверждение новое районного деления. Второй - компромиссный, поэтапное принятие Верховной Радой Украины решений об образовании новых районов через слияние соседних районов, в которых созданы ОТГ.

Установление государственного надзора относительно решений органов местного самоуправления

Децентрализация, которая вводится в Украине и предполагает усиление собственно базового уровня местного самоуправления - территориальных громад, направлена в том числе и на усиление единства государственного пространства; прямые отношения между государственным бюджетом и бюджетами территориальных громад сплачивают государство. Наряду с этим децентрализация несет и риски принятия незаконных, а иногда опасных для существования государства решений органами местного самоуправления, особенно регионального уровня.

В течение 2016 г. семь областных рад утвердили решения, которые откровенно выходят за пределы их полномочий и предполагают установление "договорных отношений в распределении полномочий" между государством и регионами, что фактически означает "федерализацию", а реально - распад государства. Да, эти решения являются никчемными с момента принятия, но они могут быть использованы для дальнейшего расшатывания ситуации в стране.

По возможности скорейшая реализация ч. 2 ст. 144 Конституции Украины - об установлении процедур прекращения решений органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины - становится задачей номер один на весеннюю сессию Верховной Рады Украины.

Промежуточный вывод

Несмотря на успешный ход децентрализации и реформы государственной региональной политики в течение 2014–2016 гг., в 2016-м начали ярко проявляться угрозы успешному проведению этих реформ.

Особенно они стали более выразительными во второй половине 2016-го и во время принятия Государственного бюджета Украины на 2017 г.

И, как кажется, ответственность за создание дополнительных рисков для успешного проведения заявленных реформ лежит на правительстве и Верховной Раде Украины. Правительство так и не создало систему оперативного реагирования на вызовы, возникающие при проведении реформы, и не осуществляло надлежащего сопровождения нужных для реформы законопроектов в Верховной Раде Украины. А Верховная Рада Украины не проявила активности в оперативном рассмотрении законопроектов, необходимых реформе. Принятые решения относительно субвенций в 2017 г. в поддержку объединенных территориальных громад, развития отдельных территорий и ГФРР в целом противоречат концепции реформы, базовым законам о добровольном объединении громад и принципах государственной региональной политики, а следовательно, их следует пересмотреть.

Нынешний год может стать переломным в реформах, о которых идет речь. Перелом может быть в обе стороны. Но Украине нужен успех, а до успеха этих реформ - рукой подать. Принять упомянутые здесь законопроекты и умно пересмотреть ранее принятые решения относительно бюджета-2017 вполне возможно уже на первой сессии 2017 г., что и обеспечит успех.

Дабы избежать подобных проблем в будущем, нужно, чтобы правительство и парламент создали систему рабочего диалога по законодательному сопровождению реформ.

P.S. Сейчас у Украины для успешного завершения реформы местного самоуправления и территориальной организации власти есть все возможности и большие ресурсы, предоставленные международными донорами. Единый ресурс, которого у нас мало, - это время. Либо мы проводим быстрые и эффективные реформы и выходим из периода затяжных кризисов, либо тратим время и ресурсы на взаимную борьбу и рискуем навсегда остаться неудачниками. В тот короткий отрезок времени, который у нас еще остался на реформы, следует во что бы то ни стало использовать все наши возможности и ресурсы. Децентрализация - едва ли не единственная реформа в Украине, которая имеет свою четкую идеологию, и которая показала успешность ее первого этапа. Эту успешность мы должны не потерять, а использовать для успешности других реформ.

Соблюдение идеологической рамки реформы на наивысшем государственном уровне и координация всех отраслевых реформ с децентрализацией и новой государственной региональной политикой, формирующей сплоченность государства, являются едва ли не главным фактором нашего успеха.