Новые районы. Экспертная карта реформы

Лоббирование создания дополнительных, больше разумного количества, органов исполнительной власти, в том числе районных государственных администраций, может сыграть плохую шутку с политиками, которые это лоббировали. Бюрократию не любят ни бизнес, ни избиратели. Это подтверждается результатами поддержки предложения об уменьшении количества народных депутатов к количеству партий, прошедших избирательный барьер, несмотря на бестолковость и катастрофичность такого решения для развития парламентаризма.

Вот только что означает "разумное количество"? Очевидно, что формирование новых районов должно опираться на какую-то философию, исходя из миссии органов власти на этом уровне. Такая методология разработана и опубликована на сайте Минрегиона, но не утверждена правительством. То есть фактически четкой позиции со стороны исполнительной власти нет. Что, учитывая то, как легко у нас меняются правительства и министры, можно понять, - в таких обстоятельствах членам правительства трудно брать на себя ответственность. Ее хотят разделить с народными депутатами, которые иногда действуют по принципу "пусть оно будет, может, понадобится". Поэтому ручной режим и риски.

Между тем больших дискреций, как в случае с громадами, нет - методология формирования районов основывается на четкой миссии - обеспечение эффективной исполнительной власти. Некоторая аналогия с громадами здесь все-таки есть: если громады разгружают районы, принимая на себя их самоуправляющие полномочия, то новые районы должны разгрузить областной уровень, забрав на себя львиную долю полномочий территориальных органов центральных органов исполнительной власти (далее - ТО ЦОИВ).

Необходимость эффективности диктует особые требования к административным центрам, которые должны стать привлекательными для жизни квалифицированной административной и секторальной элиты.

И объективно в формировании хоть и меньшего количества, но способных органов управления заинтересованы именно областные руководители облгосадминистраций и областных отраслевых управлений, - никому не хочется выполнять работу за слабых работников на местах.

Лучше сосредоточиться на специфических или сложных задачах, до которых, как правило, руки не доходят. ОГА сможет полностью раскрыть свой интеллектуальный потенциал в проектах регионального развития, учитывая довольно приличные объемы средств, закрепленных за областными бюджетами. И если районные государственные администрации, особенно при отсутствии районных рад, больше будут похожи на префектуры, предусмотренные проектами изменений в Конституцию, то областные - на исполнительные органы областных рад. Такая практика ускорит политическое восприятие властных конструкций и облегчит их утверждение в Основном Законе.

Однако вернемся к субрегиональному уровню. Ниже подается результат моделирования, согласно упомянутой Методике административных центров новых районов, и некоторые замечания к альтернативным предложениям. Границы таких районов установить довольно просто по внешней границе громад, которые входят в такие районы и перечень которых, скорее всего, будет в законе о формировании таких районов. Возможно, за исключением Крыма, где Перспективный план формирования громад сейчас трудно разработать из-за технических, политических и временных ограничений.

Винницкая область. Однозначно определяются Винница и Могилев-Подольский. Вне 60-километровой зоны безусловной ответственности ТО ЦОИВ и РГА проживают более 150 тысяч жителей, что дает основания к созданию еще одного района. Административными центрами могут быть Ладыжин как ближайший к административному центру, Тульчин и Гайсин, в историческом плане имеющие опыт пребывания там органов управления субрегионального уровня.

Это тот случай, когда, скорее всего, будет принято политическое решение о выборе центра района в юго-восточной части области.

Волынская область. Луцк, Ковель, Владимир-Волынский. Лоббируется также район на северо-востоке области, однако вне зоны 60 км от Ковеля проживают менее 150 тысяч жителей, поэтому такой дополнительный район будет априори слабым.

Днепропетровская область. Днепр, Каменское, Павлоград, Никополь, Кривой Рог. Все районы сбалансированы по территории и потенциалу.

Донецкая область. Мариуполь, Краматорск, Покровск, Бахмут - на контролируемой Украиной территории.

Донецк, Горловка, Шахтерск - на неконтролируемой. Учитывая государственную безопасность как временное решение может рассматриваться вопрос создания Волновахского района, однако после восстановления контроля Украиной над временно оккупированной Россией территорией это решение будет, скорее всего, пересмотрено.

Житомирская область. Житомир, Бердичев, Коростень, Новоград-Волынский. Лоббируется также Малинский, но такое решение будет весьма отрицательно воспринято элитой большинства других районов, имеющих не меньшие претензии. Не говоря уже о том, что это будет явное нарушение методологии.

Запорожская область. Однозначные центры Запорожье, Бердянск, Мелитополь. Также вырисовывается район на юго-западе, административным центром которого могут быть Энергодар или Василевка. На северо-восточном направлении наилучшее географическое положение за Пологами.

Закарпатская область. Ужгород, Мукачево, Хуст.

Лоббирование других центров рассорит региональные элиты и будет представлять угрозу государственной безопасности, учитывая раздувание некоторыми политическими силами как в Украине, так и за ее пределами национальных факторов. Речь идет о Береговском районе.

Ивано-Франковская область. Ивано-Франковск, Коломыя, Калуш. Лоббируется абсолютно искусственный центр в Надвирной, который расположен в 30 км от областного центра, то есть даже не только в зоне ответственности ТО ЦОИВ, а в зоне агломерации города. Если же по такой модели отнести к Ивано-Франковску громады нынешнего Богородчанского района, а к Коломыйскому - громады даже нынешнего Коломыйского района, то в предложенном Надвирнянском районе останется меньше необходимых 150 тысяч жителей.

Опять же, Яремче имеет намного больше преимуществ как город областного значения, который при этом ближе к центру такого района. Также искусственным выглядит Косовский район. Фактор горной местности для целей субрегионального уровня несущественен, в отличие от громад, где социальные услуги целесообразно приближать к их потребителям. Тем боле, что Косов - небольшой городок, расположенный в 30 км от Коломыи.

Киевская область. На правовом боку Днепра практически безальтернативно выделяются Белая Церковь, Ирпень, Васильков.

А вот на левом географическое расположение диктует определение центра в Борисполе, а не в несколько большем сателлите Киева Броварах. Предложение добавить Переяслав, расположенный в 40 км от Борисполя, выглядит неубедительно, тем более учитывая то, что для получения необходимого количества населения в него пытаются втиснуть громады Яготинского и Згуровского района, которые стоят на Харьковской трассе в получасе езды от Борисполя.

Кировоградская область. Однозначные центры Кропивницкий и Александрия. На западе области территории расположены достаточно далеко от центра, поэтому в порядке исключения можно рассматривать вопрос о создании еще одного района с центром в Голованевске или Благовещенске, однако такой район будет немногочисленным и очень слабым. В перспективе эти территории следует отнести к Уманскому району Черкасской области и Первомайскому Николаевской.

Крым. Симферополь, Джанкой, Керчь, Феодосия, Ялта, Евпатория, Севастополь.

Особенностью Севастопольского района является то, что он будет занимать территорию, которая сейчас находится в юрисдикции Севастопольской городской рады. Фактически той, которая не принадлежит к Автономной Республике Крым на Крымском полуострове. Но учитывая общие правила формирования громад, на этой территории целесообразно будет образовать по меньшей мере пять громад. Может предлагаться идея создать Бахчисарайский район, но тогда нужно Севастопольский анклав включить в пределы самого города. Пикантности ситуации прибавляет факт, что на картах 1856 года центром уезда была Балаклава, тогда как Севастополь имел статус заштатного города.

Луганская область. На неоккупированной территории выделяются Северодонецк и Старобельск. Достаточно большая и слабозаселенная северная часть области не позволяет выделить другие центры, вокруг которых могли бы быть сформированы другие районы. На временно неконтролируемой Украиной территории области выделяются Луганск, Кадиевка, Антрацит.

Львовская область. Однозначно Львов, Дрогобыч, Червоноград, Стрый.

На востоке области должен быть сформирован еще один район с административным центром в Золочеве или Бродах. Опять же, политический выбор. Есть предложение о создании Самборского района, однако 35-тысячный Самбор расположен в 35 км от Дрогобыча, и есть дорожное сообщение между Дрогобычем и громадами горного Турковского района, где сейчас осуществляется капитальный ремонт. Поэтому нужды создавать еще один район нет.

Николаевская область. Безальтернативно Николаев, Вознесенск, Первомайск, Баштанка.

Одесская область. Однозначные центры Одесса, Подольск, Белгород-Днестровский, Измаил. Несмотря на довольно большое расстояние от Подольска до Одессы, ни одного городка, который имеет свыше 10 тысяч жителей и мог бы стать опорой исполнительной власти на этой территории, нет. Хорошая скоростная трасса существенно удлиняет зону ответственности ТО ЦОИВ, поэтому необходимости в создании еще одного района нет. Демонстрацией слабости Украины как государства может быть создание отдельного района по этническому принципу в угоду Болгарии.

Полтавская область. Полтава, Кременчуг, Лубны, Миргород. Районы сбалансированы по территории, имеют хорошую дорожную инфраструктуру и кадровый потенциал.

Ровенская область. Ровно, Дубна, Сарны. Аргументы о создании еще одного района в "янтарном краю" на севере области слабые - там нет городов с численностью свыше 10 тысяч жителей, а город атомщиков Вараш фактически изолирован - дороги от него пролегают через Сарны. Контроль и управление этой территорией лучше организовать через инфраструктурно и кадрово состоятельный ТО ЦОИВ, размещенный в Сарнах.

Сумская область. Однозначно выделяются Сумы, Конотоп, Шостка. Ромны имеют лишь 40 тысяч жителей и расположены в 40 км от Конотопа. Предлагаемый на основе Ромен район будет иметь меньше 150 тысяч жителей. Не намного лучшие шансы и у Ахтырки, которая имеет 45 тысяч жителей и расположена в 50 км от центра области. Можно было бы сделать исключение для Ахтырки, однако учитывая то, что большая по площади Лебединская громада однозначно отходит к Сумскому району, в прогнозируемом Охтырском районе будет меньше 150 тысяч жителей. Разве что будет принято достаточно обоснованное, однако политически смелое решение отнести некоторые громады на западе Харьковской области к такому Охтырскому району.

Тернопольская область. Тернополь, Чертков, Кременец.

Хотя последний имеет меньше необходимых 50 тысяч жителей и расположен в зоне ответственности областного центра, однако такая триада в историческом, политическом, географическом и ментальном плане является сбалансированной. Включение еще одного центра разобьет этот баланс без предоставления политических дивидендов инициаторам такого предложения.

Харьковская область. Полуторамиллионный Харьков доминирует на карте области, лишая кадровых перспектив городки-сателлиты в 60-километровой зоне. Вырываются из его влияния лишь Изюм, Лозовая и Купянск. Созданный на основе последнего административного центра район будет малочисленным, и потому логично было бы добавить к нему некоторые громады на западе Луганской области. Конечно, создание большого по численности Харьковского района выглядит непривычно, но если сравнить количество населения такого района без самого Харькова, то оно соразмерно с количеством населения центральных районов в других областях, опять же, без учета жителей города - центра области. Нужно признать, что решение по Харьковской области политически будет сложным.

Херсонская область. Выделяются Херсон и Новая Каховка.

На юго-восток ближе к географическому центру есть Новотроицк, однако по соображениям государственной безопасности преимущество целесообразно предоставить большему по размеру Геническу.

Хмельницкая область. Хмельницкий, Каменец-Подольский, Шепетовка в ментальном, историческом и географическом аспектах всегда рассматривались как безусловные доминанты. Как и в случае с соседней Тернопольской областью, попытка сломать триадный баланс будет иметь тяжелые политические последствия.

Черкасская область. Однозначно выделяются Черкассы и Умань. На восточном берегу Каневского водохранилища безальтернативным центром является Золотоноша. Смела находится в зоне агломерации Черкасс и потому, согласно методике, не может рассматриваться как центр отдельного района. Между зонами безусловной ответственности Сумского и Уманского района проживают менее 150 тысяч жителей, поэтому предложениея создать дополнительный Звенигородский район на базе 20-тысячного городка не имеют достаточного обоснования.

Черновицкая область. По большому счету, область может рассматриваться как один район, однако это будет противоречить идее разделения функций РГА и ОГА, а также ТО ЦОИВ на региональном и субрегиональном уровнях. К западу от Черновцов вне зоны безусловной ответственности проживают менее 150 тысяч жителей, и нет ни одного города с численностью свыше 10 тысяч жителей. Предлагаемый Сторожинец располагается слишком близко к центру области. Более густо населена территория на востоке области и там можно сформировать отдельный район. Крупнейший город энергетиков Новоднестровск находится на самом краю области, и у него не много шансов стать районным центром. Больше их, учитывая географию, у Кельменца. Однако административная родословная у Хотина существеннее, поэтому последний, наверное, имеет больше преимуществ перед своими конкурентами.

Черниговская область. Не вызывают сомнения Чернигов, Прилуки, Нежин. А вот на севере области выбор центра не так однозначен. Географическое преимущество есть у Корюковки, однако в истории оставил след Новгород-Северский. Из соображений государственной безопасности преимущество может быть предоставлено именно этому городу. Последний штрих к карте - город Славутич, наконец, должен быть включен в Черниговский район. Хватит дурачить географию.

Конечно, политическое решение не всегда бывает рациональным. Однако, учитывая миссию субрегионального уровня, ошибки или амбиции политиков могут дорого стоить государству. И возврат системы к равновесному состоянию может длиться довольно долго. Лучше сразу принимать взвешенные логичные решения - нужно как можно быстрее сшивать страну.

Новых районов по методике должно быть до сотни. Создание дополнительных районов будет означать, что политикум не осознает своей ответственности.