Между формальностью и реформой: как государство делит полномочия с местным самоуправлением

Украина взяла на себя обязательства в сфере децентрализации в рамках Плана для Украины (Ukraine Facility), предусматривающие три основных шага: введение административного надзора, оценку возможности предоставления громадам статуса юридического лица и размежевание полномочий между уровнями власти.

Первый индикатор формально выполнен — принята новая редакция закона о местных государственных администрациях. Вместе с тем модель надзора отложена до окончания военного положения и существенно ограничена: предмет контроля сужен настолько, что его эффективность вызывает сомнения. Фактически надзор задекларирован, но не внедрен как действенный механизм.

В Брюсселе это понимают, но индикатор засчитан скорее формально. Второй индикатор ограничился аналитическим отчетом и не дал практических результатов. При этом основным является третий — разграничение полномочий, которое должно определить базовую архитектуру управления: кто и за что отвечает и какие ресурсы за этим стоят.

7 апреля 2026 года Верховная Рада приняла в первом чтении законопроект №14412, призванный решить этот вопрос. Однако уже сейчас возникают сомнения, устраняет ли он проблему или только закрепляет ее.

Появятся ли реальные механизмы распределения полномочий и не превратятся ли реформы в имитацию, вопрос пока открытый.

Реформа без правил: как возникла проблема

Получив поручение разработать акт во исполнение евроинтеграционных обязательств, профильное министерство (сейчас — Минразвития) взялось за работу. Оно создало рабочую группу при участии ассоциаций органов местного самоуправления и международных проектов. Однако основная ассоциация — АГУ — заняла отстраненную позицию, отображающую продолжительный конфликт с министерством по подходам к реформе.

Фискальная реформа 2014 года передала громадам значительные ресурсы, но без четкого согласования с полномочиями. Это нарушило базовый принцип публичных финансов — «деньги ходят за полномочиями» — и заложило основу нынешнего дисбаланса.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Децентрализация 2.0: жизнь в автономном доме

НДФЛ остался привязанным к месту регистрации предприятий, что создало диспропорцию между громадами. Кроме того, в процессе отказа от старой модели выравнивания были заложены дополнительные перекосы в распределении ресурсов. Политическое решение о распределении НДФЛ было принято без полного учета реальных расходов, что привело к диспропорциям между громадами.

Для жителей это означает неравный доступ к базовым услугам — от образования и медицины до социальной поддержки. Объем этих услуг все больше зависит не от потребностей, а от того, где именно человек живет.

То есть решение о распределении ресурсов не отвечало реальным расходам на эти полномочия. Налог на прибыль эксперты предлагали не закреплять за местными бюджетами как нестабильный и трудно прогнозируемый. Несмотря на предостережения экспертов, эти подходы не были учтены.

Свобода без ответственности: как дисбаланс стал системой

Изменения в Бюджетный кодекс упростили использование средств, но вместе с тем размыли ответственность за исполнение полномочий. После реформы громады получили больше ресурсов и почти неограниченную свободу их использования. Это касалось и финансирования аппарата органов местного самоуправления, несмотря на очевидный конфликт интересов. Право дофинансировать правоохранительные органы фактически превратилось в обязанность.

Параллельно министерства начали перекладывать на местные бюджеты часть государственных программ — прежде всего в сфере льгот, которые государство определяет централизованно, но финансовая нагрузка в итоге ложится на громады. Как следствие, люди оказываются в ситуации, когда государство определяет объем гарантий, но их фактическое выполнение зависит от финансовой состоятельности конкретной громады.

Децентрализация на паузе: выдержит ли реформа игру Банковой и мэров?

Министерства вместе с тем начали нарекать на неравномерность предоставления социальных услуг, не имея инструментов влияния. Более того, после отмены нормативов бюджетной обеспеченности исчезли даже ориентиры, сколько эти услуги должны стоить.

В части численности аппаратов органов местного самоуправления также возникла необходимость хотя бы в приблизительных ориентирах, на которые могли бы опираться руководители исполнительных органов. Кульминацией стала проблема компенсации тарифов в 2021 году.

Министерство финансов решило проблему путем увеличения доли НДФЛ на 4%, что превратило технический вопрос в политический конфликт. Проблема вышла на международный уровень и стала предметом обязательств Украины в Страсбургском формате.

Попытка навести порядок: как это должно было работать

Разграничение полномочий охватывает несколько уровней — между государством и местным самоуправлением, между разными уровнями ОМС, а также между собственными и делегированными функциями.

Нужно отдать должное Минразвития, которое учло предыдущий опыт и предложило разделить эту работу на два этапа. Сначала — определить законом концептуальные принципы разграничения и распределения полномочий. И только после этого перейти к их практическому закреплению в отраслевом законодательстве. При этом важно избежать дублирования норм в разных законах. В этом подходе Минразвития формирует принципы разграничения, тогда как Министерство финансов отвечает за их отображение в бюджетах и обеспечение ресурсами.

Кроме того, необходимо внести изменения почти в полторы сотни отраслевых законов — согласно концептуальным принципам разграничения полномочий и расходным программам, закрепленным в Бюджетном кодексе.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

«Общее будущее»: опыт пяти громад, важный для всей страны

Именно поэтому критерии такого разграничения должны быть максимально четкими и однозначными. В ином случае профильные министерства сохранят возможность самостоятельно — а фактически политически — определять, кому принадлежат те или иные полномочия и являются ли они собственными или делегированными. Это возможно только при условии, что критерии разграничения будут определены раньше, чем отраслевые законопроекты.

Как закон утратил смысл: трансформация №14412

В процессе согласования законопроект существенно изменился, потеряв часть ключевых концептуальных положений. В частности, критерий наличия дискреции, являющийся ключевым как для передачи полномочий от государства к местному самоуправлению, так и для них разграничения между представительными и исполнительными органами.

Затем в законопроект включили требования ассоциаций, которые, наоборот, создают дополнительную неоднозначность — прежде всего из-за размывания критериев разграничения полномочий между уровнями местного самоуправления. А уже на этапе согласования с центральными органами исполнительной власти была изъята даже ссылка на разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами в базовом Законе «О местном самоуправлении в Украине».

При этом исчезли и нормы, которые должны были обеспечить эти полномочия финансовыми ресурсами.

Впрочем, законопроект сохранил отдельные новации, в частности факультативные полномочия и механизм передачи функций. Например, это касается возможности администрирования местных налогов и сборов. Также предусмотрен механизм передачи полномочий от государства к местному самоуправлению. Отдельно заложены инструменты правовой защиты местного самоуправления, но их реализация требует дополнительного урегулирования — в частности, в Законе «Об ассоциациях органов местного самоуправления».

Синдром ликвидации. Нет парламента — нет демократии

7 апреля 2026 года законопроект был принят в первом чтении. Это означает, что у него есть шанс быть существенно доработанным ко второму чтению. Тем более что Европейская комиссия уже указала на его основные недостатки. В частности, подчеркнув, что документ «не достигает цели обеспечения концептуальной четкости, которая бы облегчила дальнейшее законодательство по разграничению полномочий».

Таким образом, фактически определено и направление доработки. В итоге этот вопрос выходит за рамки институциональной дискуссии — он непосредственно определяет качество жизни людей, доступ к услугам и уровень социальной справедливости.

Очевидно, что затягивание с четким разграничением полномочий имеет свою логику. Для центральной власти это способ сохранять контроль над ресурсами и решениями. Для министерств — возможность влиять на распределение полномочий в ручном режиме. А для части местного самоуправления — сохранять доступ к ресурсам без полной ответственности за их использование. В такой конфигурации интересов появление четких правил игры становится политически сложным решением — так же, как и внедрение полноценного надзора, который сейчас фактически имитирован на уровне закона.

Но на кону не только значительный объем европейской помощи. Речь идет о возможности наконец установить четкие правила дальнейшей децентрализации — реформы, которую в Украине считают одной из самых успешных. И именно от этого зависит, станет ли эта реформа содержательной, а не формальной.