Децентрализация: все еще в поисках рецептов

Децентрализация остается ключевым вызовом для Украины. Есть немало ее рецептов - от сепаратизма и федерализма до наделения властью местных общин с четкими стимулами для результативного, эффективного и экономного подхода к публичным финансам. Именно четких индикаторов результативности и эффективности больше всего боятся политики и чиновники, привыкшие "выжимать" из бюджетного процесса ренту. Именно рента и ее поиск были основой системы, которую построили в Украине и которую сейчас нужно как можно быстрее демонтировать.

Что должно было быть
и что есть

Необходимость децентрализации отмечали в своих программах политические силы, представленные в нынешнем составе парламента. Партия регионов пообещала отдать 60% сводного государственного бюджета местным советам и расширить полномочия органов местного самоуправления. Объединенная оппозиция "Батьківщина" стремилась "вернуться к редакции Бюджетного кодекса, принятой в 2009 г., которая предусматривает создание финансовой основы для местного самоуправления: налог на доходы физических лиц и налог на землю в полном объеме будут оставаться в местных бюджетах". Партия УДАР обещала: "Обеспечить средствами местные общины. Оставлять 100% налога на доходы физических лиц, налога на землю и налога на недвижимость в общинах. Гарантировать, что перераспределение поступлений от остальных налогов обеспечит финансирование потребностей общины".

С выполнением партийных обещаний было сложнее. Законодательные инициативы представителей партий в парламенте сводились преимущественно к имитации заботы о местных бюджетах и были ориентированы на лоббирование исключений из правил ради увеличения поступлений в отдельные местные бюджеты, предприятия, области и города. Часто такая забота за счет государственного бюджета была явно в интересах правящей партии (в то время ПР) или мажоритарщиков, которые должны были продемонстрировать заботу об избирателях в округах.

Доля местных бюджетов в доходах и расходах госорганов из года в год уменьшается. В планах на 2013-й по доходам она составляла только 46%, а по расходам еще меньше - 43%. Показательно, что даже в 2012 г. аналогичные показатели были 51 и 45% соответственно. В проекте государственного бюджета на 2014 г. прогноз еще хуже. Хотя абсолютный объем местных бюджетов по сравнению с 2013 г. вырос на 6,7%, до 234,9 млрд грн, он составляет только 47% от прогноза доходов сводного бюджета - 498,9 млрд.

Ответом на вызов децентрализации и ожидания населения от правительства Яценюка стали несколько законодательных инициатив: Концепция децентрализации, а также законопроекты
"О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины" (относительно бюджетной децентрализации) и "О добровольном объединении территориальных общин" (№4070а).

Подобная активность вовсе не случайна, ведь предложение собственного рецепта децентрализации, вне всякого сомнения, станет основной темой будущих парламентских выборов. Но ключевым остается все же содержание, вкладываемое в понятие "децентрализация". Сейчас как никогда актуально обеспечить прозрачность бюджетного процесса и гарантировать права граждан принимать в нем участие, внедрить среднесрочное планирование, программно-целевой метод бюджетирования, бюджетное выравнивание и автоматизацию его администрирования с уменьшением возможностей для вмешательства в утвержденные формулы со стороны лоббистов.

Все это - в повестке дня имплементации европейских стандартов, на которую вроде бы взяла курс Украина. И эти стандарты уже давно можно было бы внедрить, но кто же, кроме романтиков, заинтересован в четких индикаторах измерения результативности и эффективности в государстве, где доминирует логика получения ренты с финансовых потоков? Поэтому наблюдаем лишь имитацию внедрения цивилизованных принципов бюджетирования и практику систематических нарушений требований Бюджетного кодекса. А особенно - по обеспечению прозрачности бюджетного процесса и гарантированию участия в нем общественности. Местная власть апеллирует в основном к тому, что местный бюджет принимается "с колес", а его проект дают для ознакомления фактически перед самым принятием. Трендом последних лет стали рост всесилия Госказначейства и практика выравнивания бюджетов по делегированным расходам вместе с манипулированием прогнозными показателями доходов местных бюджетов. Все это создает благоприятную почву для злоупотреблений и манипуляций в рамках бюджетного процесса.

Вместе с тем следует отметить революционную новацию, заложенную в правительственном законопроекте, а именно - предложение внедрить выравнивание по доходам, а не по делегированным расходам, как это делается сейчас. Такой подход позволит, кроме других плюсов этого распространенного в европейских странах подхода, принимать местные бюджеты независимо от принятия государственного бюджета, а следовательно, обеспечить больше возможностей для участия граждан в бюджетном процессе. Вместе с тем существует ряд вопросов к законопроекту, которые хотелось бы обсудить.

Бюджетная реформа вместо административно-территориальной?

Согласно пояснительной записке предложенный правительственный законопроект изменений в Бюджетный кодекс преследует, кроме прочего, также цель стимулировать общины к объединению и формированию состоятельных территориальных общин путем механизма перехода бюджетов объединенных общин на прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом, наделения таких общин полномочиями городов областного значения.

Последняя цель действительно прослеживается в проекте, но стоит отметить, что фактически предполагается принудительное объединение сельских, поселковых, городских бюджетов через фактическую потерю как доходной базы, так и расходных полномочий, то есть под финансовым давлением. При этом речь о юридическом объединении сельских, поселковых, городских советов вообще не идет, и права и обязанности утверждать соответствующие бюджеты местного самоуправления никто не отменяет. Никакой реальный механизм подобного ограничения прав местного самоуправления, предусмотренных соответствующим законом, и собственных (не делегированных государством) полномочий местных общин не предлагается вообще.

Возникает подозрение, что административную реформу предлагается фактически заменить изменениями в Бюджетный кодекс, который к ней имеет не первичное, а вторичное отношение, то есть не создает административно-территориальную систему, а базируется на ней. Не поэтому ли депутаты в августе вернули на повторное второе чтение правительственный законопроект "О добровольном объединении территориальных общин" (№4070а)?

Возможно, все же следует реформу бюджетной системы проводить вместе или после реформы административно-территориального устройства? А у нас получается, что телегу вновь ставят впереди лошади. И недоумевают потом, что телега не едет…

О среднесрочном планировании
можно забыть?

Заслуживает поддержки предложение отменить деление доходов местных бюджетов на первую корзину (учитывающуюся при расчетах межбюджетных трансфертов, то есть дотации выравнивания, которая теоретически обеспечивала средствами выполнение делегированных государством полномочий местными общинами и которую предлагается отменить) и вторую корзину (теоретически на выполнение собственных полномочий). Но в проекте имеем следствие данной новации в форме отмены среднесрочного кредитования местных бюджетов (п. 3 ч. 1 ст. 73 Бюджетного кодекса). Сейчас такое кредитование компенсирует невыполнение местными бюджетами расчетных объемов доходов первой корзины Минфина. А какая же компенсация предлагается существующему механизму среднесрочного кредитования? Из правительственного законопроекта это непонятно.

Убить малый
и средний бизнес?

Изменениями в ст. 71 бюджет развития местных бюджетов предлагается лишить поступлений от единого налога с предпринимателей, составлявшего до 90% бюджета развития, и налога на недвижимое имущество, отличное от земельного участка, которые зачисляются в бюджеты местного самоуправления, то есть практически ликвидировать эти главные собственные источники развития местных общин, поставив их в полнейшую зависимость от государственных капитальных трансфертов (субвенций). Более того, увеличение поступлений от единого налога с предпринимателей и понимание, что эти средства можно самостоятельно тратить, хоть как-то стимулировало органы местного самоуправления к созданию благоприятного бизнес-климата на своей территории. Сейчас стимулы на местном уровне для развития малого и среднего предпринимательства не просматриваются.

Одной рукой даем,
другой забираем

В ст. 13 Бюджетного кодекса Украины предлагаются внести изменения, лишающие бюджетное учреждение статуса бюджетного, регламентированного п. 12 ч. 1 ст. 2 этого кодекса, если оно размещает собственные поступления (не бюджетные ассигнования общего фонда соответствующего бюджета на его содержание!) не в органах казначейства. При этом основными требованиями к бюджетному учреждению остаются содержание за счет бюджетов и неприбыльность.

Что же изменяется в этом статусе, если средства специального фонда бюджета (так называемые собственные поступления бюджетных учреждений), собранные как благотворительные пожертвования, или средства по доверенности граждан либо юридических лиц будут находиться в учреждениях государственных банков? Возможно, у бюджетного учреждения сменится основатель (органы власти или самоуправления)? Нет. Может, больницу перестанут содержать за счет бюджета? Тоже нет. Или же школа станет коммерческим предприятием? Опять нет.

А вот оперативность распоряжения этими средствами, безусловно, возрастет, что значительно усилит финансовую устойчивость школ и больниц, особенно при перманентной нехватке бюджетных назначений и задержках в платежах органами казначейства. Поскольку функции бюджетных учреждений теоретически не меняются, то лишать их статуса бюджетного учреждения в связи с увеличением их бюджетных прав по распоряжению дополнительно привлеченными средствами является нонсенсом.

Возможно, проблема в другом? Из-за ограниченности средств на едином казначейском счете несвоевременно перечисляются средства учреждений также и за счет собственных поступлений, при наличии таких средств на их счетах в казначействе.

Уже не является тайной создание десятков благотворительных фондов при бюджетных учреждениях, особенно больницах, которые аккумулируют бывшие собственные поступления учреждений, чтобы только не направлять их на казначейские счета и иметь возможность оперативно использовать. Но при этом невозможно выплачивать заработную плату работникам за счет этих средств как дополнительного источника покрытия нехватки назначений, их можно использовать только на улучшение материально-технической базы школ и больниц. Мы уже не говорим о возможной коррупционной составляющей создания таких квазиблаготворительных фондов, поскольку их руководство, как правило, является связанными лицами с руководителями бюджетных учреждений.

Хорошо известно также о постоянных задержках платежей органами казначейства по незащищенным статьям расходов бюджетов (на содержание учреждений, кроме заработной платы и оплаты энергоносителей, питания и медикаментов). Это вызывает справедливые упреки органов местного самоуправления, которые требуют предоставить им право размещать средства второй корзины доходов и специального фонда местных бюджетов по собственному усмотрению, вплоть до создания муниципальных (коммунальных) банков и т.п.

Появляется мнение, что авторы законопроекта, с одной стороны, хотят пойти навстречу законным требованиям местных общин и их представительных органов по расширению прав на управление бюджетными средствами. А с другой - сделать невозможным пользование такими расширенными правами путем подобных и других ограничений к ст. 13 и другим статьям Бюджетного кодекса. Кому нужен такой обман, и кого мы хотим ввести в заблуждение?

Кто покроет временные кассовые разрывы?

В изменениях к ст. 78 Бюджетного кодекса предлагается по решению местного совета позволить размещать на обслуживание в банках средства бюджета развития (у которого не будет реальных источников пополнения, кроме передачи средств из общего фонда, что в условиях нехватки бюджетных назначений на защищенные статьи проблематично) и собственные поступления бюджетных учреждений (которые массово скрывают в формально отдельных благотворительных фондах, созданных при бюджетных учреждениях во избежание проблем с платежами в казначействе).

Что касается требований к таким банкам, то, на наш взгляд, достаточно требований к уровню уставного капитала (более 10 млрд грн) и государственной собственности (свыше 75%) без дополнительных предложенных требований о доле чистых активов банка или депозитов населения в общей сумме этих показателей всех банков Украины (п. 4 ч. 2 ст. 78). Потому что в ином случае возникает подозрение, что авторы проекта пытаются ограничить перечень таких учреждений Укрэксимбанком и Ощадбанком. Подобный подход не отвечает мировым конкурентным принципам функционирования банковской системы.

Однако в ч. 5 ст. 43 и ч. 2 ст. 73 Бюджетного кодекса предлагается в случае размещения средств бюджета развития местного бюджета и собственных поступлений бюджетных учреждений, о которых речь шла выше, на депозитах или счетах в других банках, то есть вне казначейства, не предоставлять бюджетам краткосрочных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов.

Получение таких ссуд предусмотрено в действующих условиях, когда сроки платежей налогов в местные бюджеты согласно Налоговому кодексу не совпадают со сроками основных выплат из местных бюджетов, в частности заработной платы, удельный вес которой достигает 80–85% всех расходов, и возникает так называемый кассовый разрыв выполнения бюджетов. В этом случае местный бюджет получал краткосрочную ссуду из органа государственного казначейства на срок 60–90 дней в пределах 1/12 от годовой суммы доходов общего фонда. Практически все местные бюджеты пользуются этими ссудами одноразово или постоянно. Для больших областей суммы таких ссуд достигали 3 млрд грн в год, для типичной области с населением 1–1,3 млн чел. - до 1,8 млрд и позволяли соблюдать сроки выплаты зарплаты практически до конца года. Непогашенных краткосрочных ссуд на 1 января не существовало. Следовательно, предлагаемыми изменениями местные бюджеты ставятся в условия хронических срывов сроков выплаты прежде всего зарплаты и нарушения Закона Украины "О заработной плате".

Парадоксальность ситуации заключается в том, что средства, которые предлагается разрешить размещать не в казначействе, - средства бюджета развития и большинство собственных поступлений учреждений (благотворительные взносы и средства по доверенности) - не могут быть направлены на защищенные статьи (прежде всего на зарплату и энергоносители). А именно для финансирования защищенных статей и предоставляется краткосрочный заем.

Средства, например, на капитальные вложения (бюджет развития местного бюджета), которые положены на депозит или размещены в другом банке и приносят дополнительные поступления местным общинам и не могут быть направлены на выплату заработной платы бюджетникам, приведут к невозможности своевременной выплаты зарплаты и оплаты энергоносителей и коммунальных услуг в бюджетных учреждениях и т.п.

Подобное ограничение было бы логичным, если бы из казначейства выводились средства общего фонда местных бюджетов, но никак не специального. Следовательно, фактически речь идет о том, что, предоставив местным общинам большие права в бюджетной сфере, тут же исключается возможность пользоваться этими задекларированными правами.

***

В целом правительственный законопроект, несмотря на ряд важных и необходимых новаций, носит во многом хаотичный и несистемный характер. Наряду с необходимыми и назревшими новациями наблюдается попытка их нивелировать и сделать невозможным их применение. Кроме того, на наш взгляд, подобную реформу бюджетной системы надо осуществлять вместе или после реформы административно-территориального устройства и местного самоуправления. Законопроект нуждается в кардинальной доработке. Своевременным является широкое общественное обсуждение этого важного вопроса, чтобы упредить манипулирование политиками лозунгами "децентрализации" в ходе осенних парламентских выборов. И это надо прежде всего для того, чтобы не дискредитировать такие необходимые сейчас Украине реформы и создать реальную альтернативу федерализации и сепаратизму.

Материал подготовлен на основе исследования Фонда "Відкрите суспільство" www.osf.org.ua