Имитация бюджетной децентрализации

Перераспределение ресурсов между регионами - нормальная практика для многих стран мира, и Украина здесь не исключение. Однако парадоксальность украинской системы выравнивания бюджетов заключается в том, что наибольшие дотации получают не наиболее в них нуждающиеся регионы, а те, у которых более развита промышленность да сильнее лобби в правительстве. И вопрос уже давно не в том, кто кормит Украину - Восток или Запад, а кто проедает больше.

Из года в год дотации из госказны увеличиваются, за первое полугодие 2014-го доходы регионов Украины составили около 30,5 млрд грн, а дотации выравнивания за этот же период превысили 35 млрд. Зависимость региональных бюджетов от государственной казны колоссальная: дотационность территориальных общин в Украине превышает 70%, более 500 общин дотируются госбюджетом на 90%.

"Существующая система межбюджетных отношений требует реформирования, регионы должны стать самодостаточными, получить больше свободы, возможностей развиваться", - об этом долгие годы много и пафосно говорилось с высоких трибун, в то время как в действительности тенденции развивались в прямо противоположном направлении. Эта самая угрюмая действительность стала далеко не последним фактором не только потери власти Януковичем, но и роста сепаратистских настроений на Юге и Востоке страны. И вынудила оказавшихся у власти после Майдана политиков и чиновников, наконец, всерьез подступиться к реформированию бюджетных отношений. Но способен ли предложенный вариант их децентрализации удовлетворить потребности регионов без ущерба для страны в целом?

На днях в Верховной Раде был зарегистрирован законопроект №4435а "О внесении изменений в Бюджетный кодекс", который и призван стать одним из ключевых элементов задекларированного правительством курса на децентрализацию власти в целом, реформирование системы местного самоуправления и налоговой системы. Проект предполагает перераспределение задач, полномочий и ресурсов на национальном, региональном и местном уровнях, призван повысить финансовую самостоятельность местных бюджетов, а значит, и их реальную автономность.

Предложенная система выравнивания будет зависеть от уровня поступлений на одного жителя и устанавливается только по закрепленным общегосударственным налогам - на прибыль и на доходы физических лиц. Остальные платежи выравниванию не подлежат и остаются в распоряжении местных бюджетов. Доходная база местных бюджетов расширится благодаря передаче из госбюджета платы за предоставление административных услуг, госпошлин, увеличению процента начислений экологического налога с 35 до 80%, введению с 2015 г. сбора с розничной продажи подакцизных товаров со ставкой 2% (вместо сбора за виноградарство, садоводство и хмелеводство), включению в базу налогообложения налога на коммерческое имущество. Кроме того, за местными бюджетами закрепляются стабильные источники доходов - налог на прибыль предприятий частного сектора экономики (областные бюджеты - 10%) и налог на доходы физлиц (бюджеты городов областного значения, районов - 60%, областные бюджеты - 15%, бюджет г. Киева - 20%).

Казалось бы, сплошные позитивы, вот только сейчас налог на доходы физлиц (НДФЛ) поступает в местные бюджеты в стопроцентном размере, и только Киев получает 50%. В прошлом году именно НДФЛ, по данным Госказначейства, составил 70% всех налоговых поступлений в местные бюджеты - очевидно, что, закрепляя "стабильные источники" прибыли, государство скорее забрало, нежели дало регионам. Например, Николаевской и Луганской областям НДФЛ дает свыше 80% доходов, Запорожской - около 76, Черкасской - 66%. Взамен авторы законопроекта предлагают перераспределить в пользу местных бюджетов поступления от экологического налога, оставив местным бюджетам 80% (областные бюджеты - 55%, сельские, городские - 25, бюджет Киева - 80%). Но замена неравноценна. В бюджет уже упомянутой Черкасской области по состоянию на 1 июля поступило всего около 9,8 млн грн экологического налога и 704,8 млн - НДФЛ.

Парадоксальным образом размер чистых поступлений от областей в госбюджет не зависит от величины регионального валового продукта, налоги предприятий часто уходят в места регистрации главных офисов, в тот же Киев, а коррумпированная и сотни раз дискредитировавшая себя система возмещения НДС денег местным бюджетам тоже не добавляет. Единственный показатель, с которым коррелируют размеры налоговых отчислений в госбюджет, - это численность населения в регионах. Соответственно, именно НДФЛ является основным их источником.

"При разумной системе децентрализации НДФЛ всегда должен оставаться "внизу", только в таких условиях можно будет говорить о создании действительно действенных стимулов для роста и развития, - считает Инна Лунина, руководитель отдела государственных финансов Института экономики и прогнозирования НАН Украины. - Создается совершенно нежизнеспособная система, внедрение которой сможет привести к существенным бюджетным тратам: когда регионы останутся один на один со своей финансовой независимостью, зайдут в тупик и не смогут осуществлять финансирование, так как просто не будут иметь для этого ресурсов. А государству впоследствии придется искать и выделять для них средства".

"По нашим оценкам, потери местных бюджетов от изъятия НДФЛ составят 18,4 млрд грн. Минфин это нововведение объясняет следующим образом: у местных бюджетов забираются расходные полномочия на образование, охрану здоровья. На эти нужды будут выделяться государственные субвенции за счет того же НДФЛ и других поступлений. Субвенция фактически предполагает оплату труда и затрат на энергоносители. Все остальные расходы, тем не менее, ложатся на плечи местных бюджетов. Очень условная оптимизация, - комментирует норму Александр Слобожан, аналитик Ассоциации городов Украины (АГУ). - При этом Минфин зачастую не может дать четких расчетов либо дает какие-то сомнительные цифры. Например, очень спорным является зачисление единого налога как источника прибыли местных общин. На самом деле он и так находится в их бюджете, но в бюджете развития. Если мы переложим 100 грн из правого кармана в левый, то не станем богаче. Кроме того, прогнозированное поступление от сбора единого налога в размере 7 млрд грн в 2015 г. чрезмерно оптимистично. В 2013 г. он составил 6,6 млрд грн, но тогда в составе Украины был Крым, в котором количество "единщиков" было значительным. Кроме того, Минфин уже констатирует падение налоговых поступлений в восточных областях, охваченных военным конфликтом. А ведь это густонаселенные регионы с развитой промышленностью, и проблемы в них также следовало бы учесть при подсчетах".

Еще одним спорным нововведением являются изменения в казначейском обслуживании бюджетных организаций. Сейчас они обязаны аккумулировать средства в Государственной казначейской службе, законопроект предоставляет им возможность пользоваться услугами банков. Правда, такой шаг автоматически лишает эти организации статуса бюджетных, переводя их в ряд коммерческих. "Казначейство очень часто "зажевывает" средства местного самоуправления, затыкая ими дыры в государственном бюджете. Городские и сельские головы теряют мотивацию по поиску средств для фонда развития, ведь возможности использовать эти деньги казначейство не даст", - поясняет причины нововведения член Комитета Верховной Рады по вопросам бюджета Олег Канивец. По его мнению, все это, как и растущая дотационность местных бюджетов, - следствие очень опасной тенденции последних лет, когда из года в год средства все больше централизовались и распределялись в ручном режиме.

Однако, по мнению Инны Луниной, решать эту проблему нужно иначе, устраняя не ее следствия, а причины. "Госказначейство работает прекрасно, и никаких проволочек с перечислением средств не было бы, если бы им не управляли в ручном режиме, давая указания сверху. Прежде всего, нужно разбираться с этим вопросом. Возможность открытия счетов в банках, переход бюджетных организаций в коммерческие - это создание базиса для теневых схем и злоупотреблений", - считает эксперт.

Еще очень свежо в памяти, как в 2013-м Аграрный фонд Украины стал публичным акционерным обществом, а в феврале 2014 г. через депозитный счет Брокбизнесбанка, на который перечислили средства фонда, было незаконно выведено свыше 2 млрд грн. Следствие по этому делу еще не окончено, однако сам прецедент дает понять, что при нынешнем уровне коррупции в Украине за дополнительными свободами часто сокрыты дополнительные возможности для хищений и злоупотреблений. Бюджетная организация, став коммерческой, теряет возможности покрывать кассовые разрывы с единого казначейского счета. Естественно, для того чтобы отказаться от государственного довольствия, им нужно иметь достойную замену.

Также не совсем понятно, как поможет децентрализации перекочевавший из предыдущей редакции Бюджетного кодекса порядок формирования государственного фонда регионального развития. По-прежнему местные советы должны подавать центральной исполнительной власти предложения о программах и мероприятиях, в том числе инвестиционных, которые могли бы быть реализованы за счет средств государственного фонда. По-прежнему программы и проекты будут отбираться на конкурсной основе, а сами местные советы снова лишены каких-либо возможностей влиять на этот процесс, по крайней мере, законно. Более того, раньше 70% фонда распределялось с учетом численности населения, проживающего в соответствующем регионе, а 30% - с учетом уровня социально-экономического развития регионов в соответствии с показателем валового регионального продукта в расчете на душу населения. Сейчас же норматив изменен - 80 и 20% соответственно. То есть самые густонаселенные регионы, и так находящиеся в лучшем положении, получают больше возможностей для реализации инвестиционных проектов за государственный счет.

Документ также предполагает переход территориальных общин на прямые межбюджетные отношения с госбюджетом. Для этого предлагается объединить территориальные общины и наделить их полномочиями городов областного значения. При этом не объединившиеся органы местного самоуправления в селах, поселках и городах районного значения лишаются прав и полномочий, делегированных государством. Также законопроект вводит ряд новых видов трансфертов: базовую дотацию, образовательную субвенцию, субвенцию на подготовку рабочих кадров, медицинскую субвенцию, субвенцию на обеспечение медицинских мероприятий отдельных государственных программ. По оценкам АГУ, реализация мер по укреплению финансовой основы местного самоуправления предусматривает обширный комплекс законодательных изменений. Не только в Бюджетный и Налоговый кодексы, но и в более 500 законодательных актов отраслевого характера, связанных именно с повышением эффективности расходных полномочий органов публичной власти и качеством публичных услуг. И на каждом этапе этих изменений необходимо будет преодолевать бюрократические барьеры.

"На сегодняшний день можно выделить несколько групп сопротивляющихся указанной реформе, - считает Александр Слобожан. - Это и отраслевые министерства, которые не желают реформировать систему, так как им гораздо легче проводить финансирование множества программ, где есть тендерные подводные камни и отсутствуют четкие показатели эффективности. Для рядового гражданина совершенно непонятно, из чего же состоит объем финансирования, например, сферы образования, и почему он должен постоянно давать средства на ремонты в классах. Это Минфин, поскольку отсутствует понимание важности местного самоуправления и приоритетности именно потребностей гражданина. К этому добавляется политическое влияние на Минфин с разных сторон с целью обеспечения индивидуальных преференций. Это бюрократы разных уровней, которых страшат сокращения, и политики разных мастей, поскольку реформа предусматривает непопулярные меры (например, оптимизациюсети бюджетных учреждений или сокращение отдельных льгот), а это соответственно влияет на рейтинги".

По словам эксперта, в законопроекте акцент сделан на обеспечение нулевого баланса, а не на увеличение собственных ресурсов местного самоуправления и повышение качества бюджетного планирования. "Есть надежда, что проект предлагает лишь переходную модель бюджетного обеспечения территориальных общин для стимулирования проведения административно-территориальной реформы и реформы социальных стандартов и нормативов, - рассказал А.Слобожан. - В то же время в законопроект №4435а на каждую норму по расширению способности местного самоуправления заложили по две-три контрнормы по сохранению влияния Минфина на ресурсное обеспечение и организацию бюджетного процесса. Предварительный анализ показывает, что ситуация с ресурсным обеспечением местного самоуправления не изменится. Конечно, многое будет зависеть от редакции Налогового кодекса и от того, как отраслевые министерства сработают в направлении трансформации социальных стандартов и нормативов".

Увы, информация о том, как работают отраслевые министерства над внедрением реформы, неутешительная. Согласно планам рабочей группы, разрабатывавшей этот законопроект, он должен был быть готов в мае, проголосован в Верховной Раде в июне, а уже в августе на его основе и с учетом его положений должен был бы создаваться Государственный бюджет 2015 г. И действительно, проект в мае был готов, но дальше дело серьезно застопорилось. Один из участников готовившей законопроект рабочей группы объяснил ZN.UA, что причиной проволочки стало категоричное нежелание Минфина внедрять эту реформу в жизнь. По его словам, они тянули с работой до последнего в надежде, что идею реформирования спустят на тормозах, как бывало неоднократно при предыдущей власти. Лишь получив прямое указание сверху, за три дня до вынесения проекта на заседание правительства, над ним начали работать. Причин у таких деструктивных действий может быть масса - от прозаичной загруженности и нехватки рабочих рук до целенаправленного саботажа. Но, согласитесь, когда речь идет об изменениях настолько кардинальных и важных для государства, особенно в условиях войны и экономического кризиса, стоило бы приложить намного больше усилий для разработки действительно работающей и эффективной реформы, а не наспех перекроенного в правительственных коридорах документа, к которому остается столько вопросов.