Бюджетная децентрализация: старт или фальстарт?

В потоке громких информационных поводов как-то потерялось незначительное на первый взгляд событие - Кабинет Министров Украины внес в парламент законопроект №4435а "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно бюджетной децентрализации". За будничным названием на самом деле скрывается серьезное реформирование бюджетной системы Украины, равнозначное принятию в 2001 году самого Бюджетного кодекса. Можно удивляться смелости от природы консервативного Минфина - в который раз он оказался впереди, не дожидаясь, пока до изменений созреют отраслевые министерства.

После принятия бюджетной конституции проблемы в бюджетной системе накапливались с каждым годом и, в конце концов, начали угрожать государственной безопасности в целом. Да, нынешняя система межбюджетных отношений непредвзятая (хотя правительство Азарова не очень соблюдало писаные нормы), но справедливая ли? Расчет по расходам абсолютно не стимулировал местную власть заниматься доходной частью бюджетов - уравниловка порождала паразитизм аутсайдеров и служила гумусом для инсинуаций на тему "Кто кого кормит?"

Государственное казначейство, которое из государственной бухгалтерии превратилось в еще один коррупционный барьер для движения публичных средств, по вредности для общества начало конкурировать с Налоговой администрацией и многочисленными инспекциями.

Отраслевые министерства уже который год не могут объяснить, что такое социальный стандарт и сколько стоит его применение.

У местных советов нет возможности проводить собственную бюджетную политику, регулировать ставки местных налогов и сборов.

Отсутствует многолетнее бюджетирование, что приводит к бессистемности и неэффективности капиталовложений. Заимствования сдерживаются чрезмерными административными рогатками. Субвенции на социальную защиту изрядным бременем ложились на местные бюджеты, увеличивая их долю в публичных финансах, что является лицемерием. Манипулирование прогнозными показателями доходов местных бюджетов вообще загоняло их в долговую яму перед Госказначейством. А вечные политические игрища в Верховной Раде во время утверждения бюджета не позволяли местным советам своевременно принимать сметы.

Необходимость реформировать местное самоуправление предопределяла изменение отношения государства и местных властей к новым межбюджетным отношениям. И вот Министерство финансов после двухмесячной тайной работы в своих недрах выплеснуло проект, захватывающий дух своей дерзостью. После снятия механистических позиций, не отражавших природы расходов, коррекции формулы выравнивания в части "сшивания" пороговых значений и ряда других принципиальных для реформирования местного самоуправления позиций вице-премьер Владимир Гройсман дал добро на презентацию проекта реформы для правительства и парламента.

Что предлагается нового? Самая главная идея - выравнивание осуществляется не по так называемым делегированным расходам, а по доходам. Такой подход используется во многих странах Европы и мира и предусматривает, что доходы на душу населения местных бюджетов после выравнивания должны быть в пределах 20-40%. Правда, у нас разница между лучшим показателем и худшим будет несколько большей, но это политическая цена за замедление центробежных тенденций. Ведь разница в ВВП на душу населения, например, в Днепропетровской и Тернопольской областях достигает 20 раз. Формула выравнивания предусматривает, что административно-территориальные единицы, где налогоспособность меньше, чем 90%, получают дотацию в размере 80% разницы до этого порога. А у тех, у кого этот индекс налогоспособности более 110%, изымают в фонд выравнивания половину средств превышения.

Такое выравнивание касается бюджетов как областей, так и городов областного значения, районов. Причем расчеты проводятся по факту выполнения бюджета в предыдущем году. Поэтому к началу бюджетного периода местные советы уже знают размер своего трансферта, который позволяет им принимать бюджет независимо от государственного бюджета. Доходы, которые "бросают" в формулу выравнивания для бюджетов городов областного значения, районных бюджетов, составляют 60% налога от доходов физических лиц, а для областных бюджетов - 10% от налога на прибыль и 15% от того же НДФЛ.

Ведь именно часть этого налога просили региональные лидеры, обещая развитие бизнеса на своих территориях. Но при этом из статуса делегированных полномочий были выведены все те расходные полномочия, в отношении которых государство не увидело сугубо "государственного" компонента, то есть те, где невозможно определить жесткие требования в отношении того же социального стандарта. Поэтому на вольные хлеба были отпущены культура, спорт, управление, дошкольное и внешкольное образование. А вот среднее образование, все три уровня здравоохранения, подготовку рабочих кадров было решено выделить в отдельную категорию, где трансферты из государственного бюджета будут считать по уже отработанной схеме.

Причем Минфин настоял, чтобы эти трансферты были в форме субвенций, а не дотаций, игнорируя замечания польских экспертов о том, что это фактически сужает маневр органов местного самоуправления. Аргумент Минфина - МОН и Минздрав обязаны разработать отраслевые стандарты предоставления этих услуг, и форма субвенций делает именно центральные министерства ответственными за положение дел в отрасли, чтобы они не кивали на недостатки в работе местных властей. Сомнительный тезис, однако только практика его опровергнет или подтвердит. Что касается социальной защиты, то, наконец, были услышаны просьбы органов местного самоуправления забрать их на государственный бюджет и финансировать через территориальные органы Министерства труда и социальной защиты.

Отдельно о Киеве. Он не вписывается в формулу. Более того, изъятие из его бюджета, даже объективное, всегда было темой для политических торгов. Поэтому здесь поступили радикально. Киев получает 29% НДФЛ и 10% налога на прибыль. Без изъятий и дотаций. Ну и, конечно, субвенции образовательного и оздоровительного характера. По сравнению с предыдущей системой - это от 3 до 5 млрд дополнительно, хотя следует ожидать, что киевская политическая элита еще будет шантажировать центр, чувствуя его слабость и понимая, что это ненадолго.

В общем, такие глобальные реформы требуют дополнительного ресурса, ведь "нулевой вариант" предусматривает, что часть местных советов получают улучшение, о чем в основном молчат. Другие же - ухудшение, о чем кричат на всех углах, создавая информационную картинку всеобщего неприятия. Сколько Минфин бросит местным бюджетам для политического сбалансирования, сейчас солжно предсказать, однако этот показатель оценивается не менее чем в 10 млрд грн, что, впрочем, немного на фоне галопирующей инфляции и растущих расходов на военные нужды. Да и мировое сообщество готово помочь, довольно позитивно оценивая украинские перспективы реформирования бюджетной системы.

Теперь о подводных камнях и политических рисках. Выравнивание по не терпит неравномерности бюджетной инфраструктуры. То есть, все административно-территориальные единицы одного уровня должны иметь бюджетные учреждения, способные предоставлять социальные услуги, определенные законодательством. Но нереформированное административно-территориальное устройство не позволяет осуществлять такое выравнивание на уровне городов районного значения, сел, поселков.

Ведь, например, детские сады есть только в половине нынешних сельских советов, амбулатории - в трети, и даже клубы есть не в каждом. Поэтому все эти бюджетные полномочия были переданы на районный уровень. На уровне же села, поселка, городка остались сугубо собственные, естественные для самоуправления полномочия - благоустройство территории, коммунальное хозяйство. Для этого законопроектом предусмотрены опять же естественные источники доходов - плата за землю, нововведенный налог на недвижимость и единый налог. Однако, к сожалению, налог на землю так и не стал местным - его ставки не регулируются местными советами, лишая их финансового маневра. И если для городских, поселковых и сельских советов численностью более 2 тыс. жителей балансы расходов и доходов положительные, поскольку для этого они отвлекали часть собственных ресурсов на финансирование делегированных государством полномочий - тех же детских садов, то для доброй половины сельсоветов нововведения стали угрозой для их спокойной жизни.

Ведь на сегодня львиная доля средств бюджета сельских советов численностью до тысячи жителей тратится на содержание аппарата, и это до недавних пор обеспечивалось за счет дотации на выполнение тех же делегированных полномочий. Кроме увеличения ставок местных налогов, которые пока что ограничены законодательством, есть еще один выход - добровольное объединение с другими общинами. Но такое "политическое самоубийство" не в традициях украинской бюрократии. Поэтому инстинкт самосохранения побуждал многих руководителей мелких сельсоветов взывать к политикам: "Село гибнет!"

И, скорее всего, некоторые партии их услышат. Ведь началась предвыборная кампания. И каждый голос имеет значение. Правда, их подсчет может быть некорректным. Ведь от торпедирования реформы выиграет пусть и значительное количество сельской элиты, но она мало влияет на настроения крестьян - реальных результатов ее деятельности в виде проведения уличного освещения, строительства дорог или привлечения местного бизнеса в большинстве случаев не видно. Тогда как значительная часть городков, поселков, городов, в конце концов, региональная элита давно ждут эту реформу, а политическое влияние ее значительно.

Более того, из шести областей, которые получают явные преимущества от реформы, четыре относятся к "поясу путинских интересов" - Днепропетровская, Донецкая, Харьковская, Запорожская. И без высвобождения местной инициативы котел недовольства региональной элиты будет бурлить. С угрозой взорваться. Ведь политические наследники до недавних пор правящей партии уже сейчас спрашивают: так где же обещанная децентрализация?

А время уходит. Окно возможностей потихоньку закрывается. Следующая попытка будет лет через пять. Если до этого страна не будет разорвана из-за амбиций нашего политикума.