Без реформ, зато с голодными бюджетами

Острое недофинансирование бюджетных учреждений в последние месяцы года в Украине постепенно становится хроническим, ведь повторяется прошлогодняя история. В местных бюджетах образовалась большая дыра. Похожая ситуация почти повсеместно - с севера на юг, с запада на восток, независимо от популярных в регионе политических цветов.

В местных бюджетах Тернопольщины не хватает почти 175 млн. грн. на защищенные статьи расходов, в частности на оплату труда с начислениями - почти 136 млн. грн., энергоносителей - 39 млн. По этому поводу депутаты областных и многих районных советов обращались к президенту, Верховной Раде, Кабинету министров. Они призвали пересмотреть показатели местных бюджетов и стопроцентно обеспечить средствами выполнение делегированных государством полномочий на этот год. Но пока центральная власть не отреагировала на требования местных полпредов. А для того, чтобы учителя, медики, работники культуры не остались без зарплат, местным финансовым органам пришлось брать займ в Госказначействе. Это традиционная для Украины практика. Однако законодательство предусматривает конечный срок погашения такого займа - 1 декабря. До этой даты правительство никак не сможет внести изменения в госбюджет-2012 в части выделения дополнительной дотации на выравнивание финансовой обеспеченности местных бюджетов, а налоговые органы не успевают всеми силами и способами мобилизовать необходимые платежи в местные бюджеты за год.

Выходом из сложной ситуации было бы продление срока погашения краткосрочного займа Госказначейства до 21 декабря, что позволило бы использовать его для выплаты задолженностей за октябрь-декабрь. Однако Министерство финансов долго не соглашалось принять такое решение, и именно в отношении нескольких районов Тернопольской области. А это усиливало социальное напряжение в регионе. Не исключено, что именно угрозы со стороны членов Ассоциации местного самоуправления «Ради Тернопільщини» пикетировать Верховную Раду и Кабмин 7 декабря, именно в день местного самоуправления, заставили главное финансовое ведомство дать разрешение на отсрочку займа.

Как же нехватка финансовых ресурсов на выполнение делегированных государством полномочий аукнулась в глубинке? Для иллюстрации выберем два района, которые не упрекнешь, что тамошняя власть не работает над увеличением доходной части местных бюджетов, а только научилась выпрашивать дотации, - Теребовлянский и Тернопольский.

Собственные доходы Теребовлянского района росли как в прошлом году, так и в этом. За десять месяцев 2012 года районная казна увеличилась на 420 тыс. грн. (3%), а сводный бюджет - на 1,763 млн. грн. (6,8%). Районная власть и налоговые органы собирают средства, откуда и как только могут. Но есть предел.

Социально-экономическое положение сел и поселков района за последние годы ощутимо ухудшилось. Предприниматели прекращают деятельность и уезжают за границу. В этом году в Теребовлянском районе таких физических лиц оказалось в полтора раза больше, чем открывших собственное дело. Кто же компенсирует потери для бюджетов, если, зайдя в район, крупные агроформирования не создают рабочие места в селах, где арендуют землю. Откуда же возьмется значительный рост доходов местных бюджетов?

Власть этого района убедилась, что при нынешнем отношении государства к бизнесу и неблагоприятной демографической ситуации оптимизация (считайте - сокращение) бюджетной сети неизбежна. И предприняла ряд шагов. В этом году в селах района были закрыты три межшкольные мастерские, школа вечернего обучения в Теребовле, вследствие чего удалось сэкономить 3,5 млн. грн. Верховная Рада в начале 2012 года ввела мораторий на закрытие заведений культуры в сельской местности. Но при этом народные избранники не предложили источников пополнения средств на их содержание. Чтобы не сокращать рабочие места, часть работников в сфере культуры пришлось перевести на 0,5-0,75 оклада. Использовали все резервы для сохранения больниц, ФАПов, районной поликлиники. Во всех упомянутых сферах не обошлось без применения самых болезненных методов - сокращения работников, предоставления неоплачиваемых отпусков. Таким образом, задолженность по зарплатам бюджетным работникам минимизировали до 1,6 млн. грн. Однако средств на зарплату в ноябре и декабре у района нет. А перенесенная с прошлого года задолженность бюджетных учреждений по оплате энергоносителей плюс потребленные в этом году энергоресурсы выливаются в немалую сумму - 4,7 млн. грн., которой нет в бюджете района.

Тернопольский район - наиболее экономически развитый в области. Если в большинстве районов доля собственных доходов в местных бюджетах составляет 14-19%, то в Тернопольском по итогам 2012 года она превысит 40%. За девять месяцев 2012 года общий фонд районного бюджета перевыполнен на 1 млн. грн., а по сравнению с соответствующим прошлогодним периодом поступления выросли на 6,7 млн. грн. Но в районной казне тоже не хватает средств на оплату труда: в сфере образования - частично на октябрь и полностью на ноябрь-декабрь, здравоохранения - на декабрь. Суммарно получается почти
15 млн. грн. И еще свыше 3 млн. грн. не хватает на энергоносители.

Законодательная база в Украине, к сожалению, не задает базовые параметры реформ в бюджетных сферах, в частности, не определяет оптимальные показатели наполняемости классов, соотношение количества учеников и учителей, количество потребителей услуг в сфере культуры и т.д. Поэтому в районе своими силами провели частичную оптимизацию бюджетной сети. В сфере образования районная власть в этом году в трех селах объединила школы с детскими садами. В следующем году будут созданы еще три таких учебно-воспитательных заведения. Предусмотрены некоторые другие мероприятия по оптимизации в сфере образования. Изменения ожидаются и в культурной сфере. В селах, где проживает менее 400 человек, районная власть предлагает объединить библиотеку и клуб с одной должностью - заведующего клубом и библиотекарем. А два года назад было создано коммунальное предприятие «Тернопольское районное медицинское объединение», в состав которого вошли все медицинские учреждения района. В результате оптимизационной работы количество стационарных коек сократили, доведя его до 32 на 10 тыс. населения, что почти вдвое меньше, чем в целом по области. Удалось сэкономить до 20% расходов на медицину.

Трудно не согласиться с вице-президентом Ассоциации местных и региональных властей Украины, председателем Тернопольского районного совета Василием Дидухом, который говорит: «Бюджет в Украине до сих пор формируется ненормальным способом - сверху вниз, а не наоборот. Практически все заработанные на местах бюджетные средства забирает центр, а после этого мы выпрашиваем их на самые необходимые потребности - зарплаты учителям, врачам и другим бюджетным работникам. Кабинет министров ежегодно, в частности, и в этом году, принимает важные решения о повышении зарплат работникам бюджетных сфер, отдельные министерства - о выплате средств на оздоровление, однако при этом не обеспечивают надлежащим образом финансовыми ресурсами местные органы власти для выполнения делегированных им государством полномочий в сфере образования, здравоохранения, культуры. С другой стороны, бюджетное законодательство не стимулирует территориальные общины к развитию, к наращиванию собственных доходов. Ведь это парадокс: чем хуже работает район, тем большую сумму дотаций он получает, а значит, имеет гарантированные государством средства для выплаты зарплат работникам бюджетной сферы».

Руководители районной власти уверены, что для вывода бюджетной сферы из стагнации в Украине нужно неотложно осуществить ряд взаимосвязанных реформ. Центральная власть - Кабмин и Верховная Рада должны наконец прекратить игнорировать положения европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Верховной Радой еще в 1997 году. Местные советы должны получить собственные исполнительные органы, полномочиями которых сейчас наделены администрации. Без этих реформаторских мер и в будущем будут продолжаться конфликты двух ветвей власти, в том числе в сфере бюджета и финансов. Следует также провести отложенную на десятилетие бюджетную реформу на принципах формирования бюджета снизу вверх. Это путь к финансовой независимости и самостоятельности местных бюджетов.

На рубеже 1980-1990-х годов в Украине проводилась политика формирования новых сельских советов. В новых населенных пунктах не появились бюджетообразующие предприятия, зато утвердилась социальная инфраструктура. Возникло много органов местного самоуправления, почти не обеспеченных собственными доходами, на 90-95% дотационных. Например, в Тернопольском районе появилось 12 таких сельских советов. На Теребовлянщине новых и старых сельсоветов, которые еле сводят концы с концами, приблизительно столько же. Следовательно, крайне важно провести территориальную реформу. Потому что не нужен сельский совет, на территории которого проживают 300-700 жителей; нельзя же вечно содержать огромные помещения школ, в которых учатся 40-70 учеников, большие дома культуры, не отапливаемые из-за дороговизны газа, и т.д.

Председатель Теребовлянского районного совета Василий Попко справедливо предостерегает: «Административно-территориальная реформа в Украине необходима. Но ее следует проводить продуманно, с четким финансовым обеспечением. Община должна почувствовать, что, переживая определенные трудности, она получает более качественные услуги в образовании, медицине, культуре, физической культуре. При оптимизации (сокращении) бюджетной сети, что станет частью этой реформы, должно быть предусмотрено трудоустройство учителей, медиков, работников культуры, обеспечение подвоза учеников школьными автобусами в другие школы, проведена консервация школьных библиотек и т.д. Потому что неудачная реформа приведет к еще худшим социальным последствиям, чем не проведенная».

Руководство правительства решается заявлять, что уровень жизни в Украине «покращується». «Хоч трішки, але покращується...» - недавно убеждали герои рекламных роликов провластной партии. Центральные органы власти обосновывают, что ВВП в Украине все же вырастет почти на 1%, а уровень инфляции не превысит 1,5%. Но как должны поверить в «покращення життя вже сьогодні» сотни тысяч работников бюджетной сферы в каждой области? Они не разделяют власть на центральную и местную. А оценивают ее как не выполняющую свои функции, потому что ощущают на собственной шкуре задолженность по зарплате. Уже сегодня.