Время неумолимо приближает Украину к финишной прямой, ведущей к Вильнюсу. До саммита Восточного партнерства, намеченного на 28–29 ноября, осталось ровно два с половиной месяца, до заседания Совета ЕС на уровне министров иностранных дел в Люксембурге 21 октября, где планируется принятие решения, подписывать или нет Соглашение об ассоциации с Украиной, - чуть больше месяца. До Вильнюсского саммита состоится еще одно заседание Совета ЕС - в середине ноября, однако рассчитывать на него как на "запасную площадку" особо не стоит: европейцы настроены на конец октября. Поэтому впечатлить их проделанной работой Украина должна в течение ближайшего месяца.
Украинский календарь "евроинтеграционных" событий достаточно насыщен.
В минувший вторник, 10 сентября, состоялась торжественная презентация проекта ЕС-Украина "Сильніші разом", положившая начало информационной кампании о значении Соглашения об ассоциации для Украины.
В следующую среду, 18 сентября, Кабмин должен рассмотреть Соглашение об ассоциации с ЕС для завершения внутригосударственных процедур, необходимых для подписания этого документа. Хочется надеяться, что данный процесс будет проходить на фоне принятия парламентом очередных "евроинтеграционных" законов.
19–22 сентября состоится 10-ая, юбилейная, ежегодная Ялтинская встреча YES (Ялтинской европейской стратегии). На знаковое мероприятие среди прочих высокопоставленных гостей прибудут еврокомиссар Фюле, а также члены наблюдательной миссии Европарламента президенты Кокс и Квасьневский, которые наверняка используют ялтинскую площадку как для общения с президентом Януковичем, так и с представителями правительства, парламента, лидерами оппозиции.
Еще один визит еврокомиссара Фюле в Украину запланирован на 10–11 октября. Судя по всему, его основная цель - подвести предварительные итоги перед решающим заседанием Совета ЕС в Люксембурге и придать максимальное ускорение украинской стороне на финишной прямой. Планируется участие еврокомиссара в заседании Национального круглого стола "Согласие ради европейского будущего" с участием представителей и власти, и оппозиции - по замыслу организаторов, мероприятии впечатляющем и имеющем целью еще раз продемонстрировать Евросоюзу единство украинских основных политических сил в стремлении к подписанию Соглашения об ассоциации и дальнейшей евроинтеграции. Во всяком случае, телекартинка обещает быть благостной…
Поговаривают, что если в Украине все будет складываться более-менее оптимистично, то до Вильнюсского саммита в Киев может заглянуть и сама госпожа Эштон, Верховный представитель ЕС по вопросам иностранных дел и политике безопасности.
Как минимум, на сегодняшний день фон для упомянутых визитов, мероприятий и, надеемся, в конечном итоге - для подписания Соглашения - складывается достаточно позитивный.
Агрессивное поведение России относительно Украины и других постсоветских стран, стремление Москвы не допустить заключения Киевом Соглашения об ассоциации с ЕС плюс неожиданное решение Еревана, сломавшегося под давлением Кремля и заявившего о намерении вступить в Таможенный союз, добавили европейцам недостающего драйва в достижении поставленных целей в его инициативе Восточного партнерства. И если не убавили скепсиса относительно достижений Украины, то таки многим придали решимости добиться обоюдного успеха в Вильнюсе.
Вслед за воодушевляющим заявлением Северных и Балтийских государств, дружно осудивших на прошлой неделе действия России и заявивших о своей поддержке подписания Соглашения об ассоциации с Украиной, в минувшую среду на заседании Европарламента его вице-президент Я.Протасевич отметил, что страны Восточного партнерства "испытывают ненормальное давление со стороны России", и призвал президента Еврокомиссии Баррозу и председательствующую в ЕС Литву "не упустить возможности" Вильнюсского саммита и подписать Соглашение с Украиной. "Очень поддерживает" подписание Соглашения (но при условии выполнения Киевом своих обязательств) и президент Европарламента М.Шульц.
Еврокомиссар Фюле, также принявший участие в заседании ЕП, посвященном давлению России на государства Восточного партнерства, заявил, что действия Москвы по отношению к этим странам нарушают международные принципы, и заверил: "Европейский Союз будет поддерживать и стоять на стороне тех, кто подвергается чрезмерному давлению". Как передает Интерфакс-Украина, еврокомиссар заявил: "Предстоящий саммит Восточного партнерства обещает отметить важный шаг в нашей политической ассоциации и экономической интеграции с несколькими восточными соседями Евросоюза".
После эмоционального обсуждения вопроса о давлении России на страны Восточного партнерства Европарламент принял резолюцию, резко осуждающую "вопиющее политическое давление" России и призывающую Еврокомиссию и Совет ЕС "выступить с конкретными и эффективными мерами для поддержки стран-партнеров". Документ также содержит положение о решительной поддержке Европарламентом парафирования или подписания соглашений об ассоциации на саммите в Вильнюсе с теми странами Восточного партнерства, "которые готовы и могут это сделать при условии выполнения требований".
Примечательно, что жесткий проект резолюции, внесенный всеми фракциями ЕП, был разработан европейскими "народниками", до недавнего времени весьма скептически относившимися к возможности подписания Соглашения с Украиной в Вильнюсе из-за нерешенной проблемы с освобождением Ю.Тимошенко. Теперь же появились основания надеяться на более лояльное отношение членов ЕНП (в том числе, самых известных и влиятельных). Что, впрочем, отнюдь не снимает "вопрос Тимошенко" с повестки дня.
Более того, полагаться лишь на свое важное геополитическое положение Киеву также не стоит. На этой неделе Брюссель устами одного из своих высокопоставленных чиновников четко дал понять: "Решение относительно подписания Соглашения об ассоциации будет приниматься исходя из того, что сделала Украина, а не из каких-то геополитических соображений".
Начало активной работы Киевом положено. На прошлой неделе президент и Верховная Рада задали бодрый евроинтеграционный тон новому политическому сезону. Главным камертоном, безусловно, выступил В.Янукович, прекративший (интересно, надолго ли?) разноголосицу в своей партии одним выступлением в "Зоряном". Первые же дни открывшейся парламентской сессии принесли в украинскую "вильнюсскую" копилку несколько рассмотренных законопроектов. Количество отданных голосов "за", превысивших конституционное большинство, впечатляет. Как заявил на следующий после голосования день посол ЕС в Украине Ян Томбинский, "первая неделя работы Верховной Рады после летних каникул доказала возможность достижения консенсуса между разными политическими силами относительно принятия законодательства в сфере европейской интеграции". По мнению представителя ЕС, "Партия регионов, "Батьківщина", УДАР и "Свобода" засвидетельствовали свою решимость принять необходимые законы и провести реформы, что делает желание Украины подписать Соглашение об ассоциации с ЕС более правдоподобным (выделено авт. - Ред.). Свыше 350 депутатских голосов в поддержку необходимых законов являются лучшим ответом тем, кто сомневался в политической воле Украины продемонстрировать ощутимый прогресс в реформах. Итак, очень важный шаг в направлении подписания Соглашения об ассоциации в Вильнюсе в конце ноября был сделан".
Однако спустя неделю, когда фанфары отзвучали, а эйфория в украинском политикуме и на телеэкранах от "евроинтеграционного прорыва" немного спала, накануне следующего парламентского законодательного спринта, позволим себе несколько отрезвляющих замечаний.
Во-первых, как не замедлили отметить представители европейской стороны, несмотря на достигнутый прогресс, Украина все же заметно отстает от намеченного графика продвижения к Вильнюсу. "В ближайшие недели нужно сохранять такую же мобилизацию, необходимую для завершения оставшейся работы", - подчеркнул Я.Томбинский. А научный директор Института Евроатлантического сотрудничества А.Сушко в беседе с ZN.UA вообще был далек от оптимизма. По его мнению, шансы на подписание Соглашения сегодня составляют не больше 30%, так как "ничем не оправданный благодушный оптимизм во властных коридорах Киева (дескать, ЕС все равно подпишет, особенно после маневров Путина) становится одной из главных угроз евроинтеграционному процессу, поскольку серьезно всех дезориентирует и расслабляет".
Во-вторых, возникают некоторые сомнения относительно того, насколько приставка "евро-" применима к некоторым законопроектам, отнесенным к "евроинтеграционным". Эксперты высказывают опасения, что в список оных ради увеличения количества принятых законов (дабы впечатлить ЕС) могут попасть как второстепенные законопроекты, так и (под шумок) лоббистские. Возьмем хотя бы рассмотренные на прошлой неделе. Принятый в первом чтении законопроект о выполнении судебных решений эксперты, отслеживающие выполнение Украиной требований ЕС, к "евроинтеграционным", относят с большой натяжкой. В реализации второго пункта "списка Фюле" Евросоюз ожидает от Украины куда более важных и решительных шагов. Например, освобождения Юлии Тимошенко.
За уши притянут к евроинтеграции и принятый за основу законопроект о внесении изменений в Таможенный тариф Украины. И если при большом желании "евро"-приставку в законопроекте можно объяснить обязательством Украины перед ВТО, то "пристегнутое" к тексту двукратное повышение полной ставки ввозной пошлины и некоторые другие "шалости" евроинтеграцией объяснить никак не получается.
Отсюда, в-третьих. Не стоит надеяться, что, закидав Евросоюз большим количеством наспех состряпанных законов сомнительного качества, мы получим столь желанное согласие ЕС на заключение ассоциации в Вильнюсе. Европа хочет убедиться в европейском качестве украинских законов. Посол Томбинский, наверное, уже устал повторять: "Нас интересует, в основном, не количество, а качество готовящегося законодательства - это главное. Потому что европейская демократия - это качество". В представительстве Еврокомиссии и посольствах государств ЕС в Киеве не только изучают предоставленные украинской стороной матрицы прогресса (и составляют свои собственные), содержащие перечень проведенных мероприятий и проделанных шагов для выполнения выдвинутых ЕС условий подписания Соглашения. Европейцы скрупулезно анализируют содержание готовящихся и принятых законов. И не стоит думать, что они "проглотят" халтуру. Или что впоследствии, после подписания СА, "правильные", "европейские", законы можно будет втихаря трансформировать в "нужные" и "удобные" путем внесения поправок. Не стоит повторять неприглядную историю с законом о госзакупках - европейцы ее очень хорошо запомнили.
Видимо, пресытившись "маленькими" украинскими хитростями и не питая особых иллюзий относительно последовательности Киева и его настойчивости в выполнении своих обязательств, Евросоюз, похоже, решил немного подстраховаться и усилить рычаги воздействия на Украину после подписания Соглашения об ассоциации. На случай, если ее евроинтеграционного пыла хватит лишь до Вильнюса, и после саммита, получив желаемое, украинская сторона на том и успокоится.
Во-первых, по информации ZN.UA, европейская сторона несколько изменила свой подход относительно условий начала так называемого временного применения Соглашения (до его ратификации всеми 28-ю парламентами стран - членов ЕС). Если раньше предполагалось, что для этого будет достаточно лишь ратификации СА Верховной Радой, а европейская сторона отдельным документом нотифицирует объем, в котором Соглашение будет временно выполняться, то нынче европейцы говорят еще и о необходимости провести ратификацию СА в Европарламенте до начала временного применения. Таким образом, если процессы в Украине после заключения ассоциации с ЕС пойдут совсем не в европейском направлении, то ратификацию в Европарламенте можно будет "подвесить". Для Украины же важно, чтобы она прошла до середины апреля следующего года, то есть была проведена нынешним Европарламентом, поскольку выборы в ЕП и последующее изменение персонального состава органов ЕС может надолго задвинуть "украинскую тему" на периферию внимания Евросоюза.
Во-вторых, как сообщают источники ZN.UA, европейская сторона, обсуждая объем, в котором Соглашение об ассоциации будет временно выполняться, не намерена ограничиваться лишь разделами, посвященными созданию зоны свободной торговли (как предполагалось ранее), а, весьма вероятно, включит в перечень и некоторые политические разделы, дабы Киев не расслаблялся на пути построения полноценной европейской демократии, особенно в преддверие президентских выборов 2015 г...
Но это мы уже забегаем вперед. Сначала Соглашение нужно подписать. А для этого необходимо выполнить поставленные ЕС условия в трех сферах. Напомним, что это устранение недостатков, допущенных во время парламентских выборов 2012 г., и совершенствование соответствующего законодательства; прогресс в решении вопроса селективного правосудия и избежание подобных проблем в будущем; выполнение реформ, определенных в совместно согласованной Повестке дня ассоциации Украина-ЕС. Также напомним, что Евросоюз не устанавливал никаких количественных критериев для подписания Соглашения. В ЕС не ожидают полного решения всех проблем и не требуют немедленного устранения всех недостатков, однако желают увидеть "решительные действия и ощутимый прогресс", демонстрирующие искренность и серьезность намерений Украины. Какие же действия будут расценены как "решительные", и какой прогресс зачтен как "ощутимый" - определять Евросоюзу. Подобное решение, как правило, называют политическим.
Поскольку времени до его принятия остается совсем мало, мы решили попытаться оценить, насколько же полон или пуст "евроинтеграционный" стакан Украины, что уже сделано, и что еще предстоит осуществить на пути к Вильнюсу?
Достаточно глубокий и профессиональный анализ выполнения условий подписания Соглашения об ассоциации Украины с ЕС проводят эксперты Общественного мониторинга (ОМ)* в рамках проекта Международного фонда "Відродження". Свой первый отчет они опубликовали 18 июня, завершающий планируют сделать достоянием гласности в начале октября. В минувший же четверг эксперты выступили с кратким комментарием, назвав ключевые, по их мнению, вопросы, решение (или не решение) которых Украиной, несомненно, повлияет на политическую оценку и вердикт государств - членов ЕС. Итак, для уверенности в позитивном решении ЕС относительно подписания Соглашения об ассоциации украинской власти необходимо:
- найти взаимоприемлемый механизм освобождения Юлии Тимошенко;
- максимально учесть рекомендации ожидаемого в ближайшее время вывода Венецианской комиссии по законопроекту о прокуратуре;
- учесть позиции профильных общественных организаций, парламентской оппозиции, Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ относительно реформирования избирательного законодательства;
- внести изменения в закон о всеукраинском референдуме в соответствии с предоставленными в июне с.г. выводами Венецианской комиссии;
- назначить местные выборы в Киеве;
- решить конфликт вокруг лишения действующих народных депутатов-мажоритарщиков их мандатов на антиконституционной основе;
- инициировать изменения к закону о судоустройстве и статусе судей в соответствии с решениями Европейского суда по правам человека и рекомендациями Венецианской комиссии.
Используя анализ экспертов Общественного мониторинга, а также информацию ZN.UA, полученную из других источников, давайте бегло пройдемся по пунктам так называемого "списка Фюле", определяющего приоритетные сферы работы и содержащего основные условия подписания Соглашения об ассоциации.
1. Избирательное законодательство,
практика выборов и баланс освещения в СМИ
Украине необходимо: выполнить в полном объеме рекомендации окончательного отчета ОБСЕ/БДИПЧ по парламентским выборам 2012 г.; принять незамедлительные меры по обеспечению надежной избирательной системы на основе Избирательного кодекса; ввести четкие правила для сбалансированного доступа к СМИ участников выборов; устранить недостатки, зафиксированные на парламентских выборах, в т.ч. связанные с невозможностью установления результатов выборов в пяти одномандатных округах.
Пять проблемных округов
Долгожданный прогресс был, наконец-то, достигнут на прошлой неделе, когда 5 сентября ВРУ приняла закон, которым назначила на 15 декабря повторные выборы народных депутатов в пяти мажоритарных округах - №94 (Обухов, Киевская обл.), №132 (Первомайск, Николаевская обл.), №194 и 197 (Черкасская обл.), №223 (Киев, Шевченковский район).
Выборы в этих округах пройдут уже после Вильнюсского саммита и, следовательно, Евросоюз не сможет учесть оценку их проведения при принятии решения относительно подписания СА. Что, как отмечают и отечественные, и некоторые европейские наблюдатели, возможно, и к лучшему…
Избирательная кампания повторных выборов стартует в середине октября, до этого времени парламенту необходимо принять еще один закон - о внесении изменений в закон о госбюджете на 2013 г. Предусмотренные ранее в бюджете средства на проведение в текущем году промежуточных и повторных выборов, по свидетельству зампредседателя ЦИК А.Магеры, были направлены Кабмином на другие цели, в частности, на возмещение задолженности перед предприятием "Ситроникс" за видеонаблюдение на минувших парламентских выборах. При этом на этой неделе Счетная палата обнародовала вызвавшие громкий скандал выводы о неэффективном использовании 955,3 млн грн на систему видеонаблюдения на выборах 2012 г.
Назначение выборов по пяти "проблемным" округам оставило за скобками проблему лишения депутатских полномочий решением Высшего административного суда нескольких народных депутатов-мажоритарщиков, в частности, П.Балоги, А.Домбровского, А.Веревского, С.Власенко на весьма сомнительных юридических основаниях. В минувший четверг ВАСУ своим решением обязал ЦИК лишить мандата еще одного парламентария - регионала И.Маркова. "Корректировку" с помощью судов воли народа, выраженной им на выборах, эксперты и оппозиция расценивают как откровенно незаконную попытку власти "уничтожить парламентаризм в Украине".
Местные выборы
Еще одной серьезной составляющей общего кризиса доверия к украинской избирательной системе является нерешенность вопроса о проведении местных выборов в Киеве. Полномочия нынешнего состава Киевсовета истекли 2 июня 2013 г. Но 29 мая Конституционный суд принял решение, согласно которому проведение всех местных выборов должно пройти одновременно на всей территории Украины в последнее воскресенье октября 2015 г., что, по мнению КС, "будет способствовать стабильности избирательных правоотношений в Украине". На основании вывода КС Верховная Рада должна принять решение относительно вида и сроков проведения выборов киевского городского головы и депутатов Киевсовета.
На этой неделе спикер ВРУ В.Рыбак в интервью "5 каналу" заявил, что взаимопонимания относительно даты киевских выборов среди руководителей парламентских фракций не наблюдается, более того, "и оппозиция, и большинство не очень поднимают этот вопрос". Возмущенно отреагировав на заявления спикера, "Батьківщина" потребовала от В.Рыбака поставить на голосование в ближайший вторник проект постановления о назначении внеочередных выборов в Киеве на 10 ноября. Однако единственный, кто активно теребит Брюссель по вопросу о киевских выборах - это Петр Порошенко.
По мнению экспертов, решение проблемы с проведением выборов в Киеве, а также характер этих и других местных выборов в стране в этом году будут служить важным индикатором того, насколько в Украине улучшается избирательная практика. Однако, отмечают эксперты Общественного мониторинга, действующее законодательство о местных выборах - наиболее проблемное в Украине. Оно позволяет широкое применение админресурса и не гарантирует равенства субъектам избирательного процесса во время кампании. Все эти недостатки были еще раз продемонстрированы в ряде населенных пунктов во время местных выборов 2 июня с.г. По данным ZN.UA, сосредоточиться на правилах игры при местных выборах Брюссель уговаривает и украинская власть. Мол, в отношении выборов в ВР есть проблемы с правоприменением существующих норм, тогда как в "местном" законодательстве проблемы с самими нормами.
Реформа избирательного законодательства
В апреле с.г. Минюст подготовил законопроект "О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно усовершенствования законодательства по вопросам проведения выборов".
В настоящее время законопроект проходит повторную экспертизу в Венецианской комиссии (ВК), ОБСЕ/БДИПЧ и офисе еврокомиссара Фюле. Как заявила на этой неделе министр юстиции Е.Лукаш, ее ведомство выступает за внесение изменений в закон о выборах народных депутатов до проведения Вильнюсского саммита. Однако украинская сторона, по словам министра, сначала должна дождаться выводов европейских экспертов: ВК намерена завершить анализ данного законопроекта до начала-середины октября, а ОБСЕ - до начала октября. Как заверила министр, после получения их окончательных выводов документ будет незамедлительно доработан и направлен в парламент. Существуют достаточные основания полагать, что Верховная Рада примет данный закон.
Гораздо сложнее обстоят дела с принятием Избирательного кодекса, прямо обозначенным среди условий ЕС и в рекомендациях ОБСЕ. Несмотря на то, что проект данного документа был подготовлен рабочей группой во главе с Ю.Ключковским при финансовой поддержке ЕС еще в 2010 г. и получил в целом позитивный вывод ВК, до сих пор ни правительство, ни парламент не поддержали кодификацию избирательного законодательства. Приводится масса сомнительных политических и юридических аргументов "против", вокруг кодекса создаются мифы, а "реальная" работа сводится к проведению круглых столов. На одном из них, состоявшемся на этой неделе в Минюсте, по нашей информации, "за" принятие Избирательного кодекса высказались представили УДАРА и Компартии, позиция Партии регионов была туманной, хотя, пожалуй, впервые за последнее время регионалы не выступили против идеи кодекса. Министр юстиции Е.Лукаш воздержалась от обнародования официальной позиции своего ведомства по данному вопросу. Может, потому что она знает, как далеки друг от друга в нашей стране порой бывают законы и практика их применения?
Сегодня совершенно очевидно, что одно из условий ЕС - принятие Избирательного кодекса - до Вильнюсского саммита выполнено не будет.
Средства массовой информации
4 июля Верховная Рада приняла закон "О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно обеспечения прозрачности отношений собственности относительно средств массовой информации". По мнению правительства, он "направлен на недопущение монополизации СМИ и их использования в качестве рычагов манипулирования общественным сознанием".
О! Неужели этот закон позволит найти нечто общее между собственниками УМХ, "Фокуса" и "Комментариев"? :)
3 июля парламент в первом чтении одобрил правительственный законопроект "Об общественном телевидении и радиовещании Украины". Документ подвергается жесткой критике - как со стороны журналистов, так и экспертов, считающих его не отвечающим европейским стандартам.
Ведется также подготовка законопроекта о реформировании государственных и коммунальных печатных СМИ.
Однако все эти "достижения" - лишь на бумаге. Сегодняшние отечественные реалии таковы, что ни о каком сбалансированном доступе к СМИ участников выборов в Украине речь идти не может: центральные СМИ массово скупаются Семьей, региональные - руководством избирательного штаба ее главы; а приштабные люди активно регистрируют на местном уровне газеты с использованием названий оппозиционных партий и известных НПО. Во время выборов страна рискует быть запружена фальшивками.
2. Избирательное (селективное) судопроизводство, выполнение решений ЕСПЧ, условия содержания заключенных
Украине необходимо: рассмотреть случаи политически мотивированных приговоров во взаимодействии с миссией президентов Кокса и Квасневского; обеспечить быстрое выполнение всех решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и выполнить рекомендации Совета Европы относительно условий содержания заключенных и предоставления им медицинской помощи.
Политически мотивированное уголовное преследование
Освобождение бывшего и.о. министра обороны В.Иващенко и помилование президентом экс-министров - внутренних дел Ю.Луценко и охраны окружающей среды Г.Филипчука - стали важным шагом в устранении последствий селективного правосудия и были оценены европейскими партнерами. Однако одно из главных препятствий для подписания Соглашения об ассоциации - нерешенность "проблемы Тимошенко" - не устранено по сей день. Украинская власть оказывает содействие миссии Кокса-Квасьневского, тем не менее, как утверждают наши европейские источники, последний визит двух президентов в Украину на прошлой неделе снова не принес результатов - приемлемое для всех сторон решение так и не было найдено. Через две-три недели миссия Кокса-Квасневского представит свой итоговый отчет и завершит работу.
По нашей информации, произнесенная 3 сентября В.Януковичем во время выступления в парламенте фраза о том, что Украина выполнит все условия подписания Соглашения об ассоциации, была воспринята европейской стороной как обещание решить, в том числе, и "проблему Тимошенко". Но, в то же время, по некоторой информации, ЮВТ не принимает подковерно выдвигаемое властью условие - забыть о политике навсегда.
Выполнение решений ЕСПЧ
Поскольку хроническое и повсеместное невыполнение в Украине решений национальных судов служит причиной вала обращений украинских граждан в ЕСПЧ, принятие парламентом на прошлой неделе в первом чтении "еврозакона" о выполнении судебных решений (потенциально облегчающего работу Европейского суда) может быть занесено в графу "прогресс".
Условия
содержания заключенных
и медицинская помощь
Принятие 5 сентября закона о внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Украины относительно порядка и условий отбывания наказаний, предусматривающих более комфортные условия для заключенных - еще один шаг в сторону Вильнюса. Хотя многие правозащитники считают его недостаточно большим. Например, по мнению экспертов, у администраций мест лишения свободы сохранились неограниченные возможности наказывать заключенных по незначительным поводам.
Существенной критике правозащитников подвергается и принятая 29 апреля с.г. Кабмином Государственная целевая программа реформирования Государственной уголовно-исполнительной службы на 2013–2017 гг. В Программе даже не упоминаются рекомендации Европейского комитета по предотвращению пыток и Европейские пенитенциарные правила, а приоритетом остаются хозяйственные вопросы и использование труда заключенных, что абсолютно чуждо прогрессивным западным пенитенциарным идеям. Не решает Программа и проблему надлежащей медицинской помощи заключенным.
3. Имплементация УПК, предотвращение пыток, адвокатское самоуправление
Украине необходимо: эффективно имплементировать Уголовный процессуальный кодекс, законодательство об адвокатуре, Национальный превентивный механизм против пыток.
Уголовный процессуальный кодекс
В мае с.г. парламент внес изменения в некоторые законодательные акты для приведения законодательства в соответствие с новым УПК. По данным мониторинга, осуществляемого Центром политико-правовых реформ, с момента принятия в ноябре 2012 г. нового УПК наметилась тенденция гуманизации сферы уголовной юстиции. Это проявляется в кардинальном уменьшении количества лиц в СИЗО, значительном уменьшении числа случаев задержания, обысков и прослушиваний, а также в увеличении количества случаев применения домашнего ареста и других альтернативных мер пресечения. Однако "отец" УПК - Андрей Портнов - в своей статье в ZN.UA однозначно сетовал на качество применения кодекса сотрудниками МВД и ГПУ.
В то же время до сих пор нет даже концептуальной определенности относительно Национального бюро расследования, которое, согласно УПК, должно быть создано не позднее пяти лет с момента вступления в действие самого кодекса.
Законодательство
об адвокатуре
Принятый 5 июля 2012 г. Закон "Об адвокатуре и адвокатской деятельности" комплексно реформирует основы адвокатской деятельности в Украине и, согласно оценке независимых экспертов, отвечает общепризнанным международным демократическим стандартам. Однако практическая деятельность созданной Высшей квалификационно-дисциплинарной комиссии вызывает большие сомнения в соблюдении ею принципов независимости и самоуправления. Нередки случаи преследования нелояльных адвокатов, которых лишают лицензий на адвокатскую деятельность.
С 1 января 2013 г. согласно Закону "О бесплатной правовой помощи" в Украине круглосуточно функционируют 27 центров по ее оказанию. На конкурсной основе к работе этих центров привлечены 3016 адвокатов. В 2013 г. в 16 раз увеличено финансирование правовой помощи, оказываемой в уголовном производстве за счет государства. Тем не менее, отмечают эксперты, выделенные в бюджете на эти нужды 43,8 млн грн составляют лишь 21,2% от потребности. Дефицит расходов на обеспечение системы бесплатной правовой помощи составляет в 2013 г. 163,1 млн грн.
Национальный превентивный механизм
После внесения изменений в октябре 2012 г. в соответствующее законодательство функции национального превентивного механизма были возложены на Уполномоченного ВРУ по правам человека. В частности, речь идет о регулярном посещении мест лишения свободы без предварительного предупреждения администрации этих заведений с целью выявления и недопущения пыток и других видов жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения и наказания заключенных. С начала 2013 г. было осуществлено более 150 таких мониторинговых визитов, выдано более 100 рекомендаций соответствующим органам. По свидетельству представителей правозащитных организаций, не зафиксировано ни одного случая противодействия визитам со стороны администраций посещаемых заведений.
4. Судебная реформа
и реформа прокуратуры
Украине необходимо: сделать дополнительные шаги в судебной реформе; осуществить всеохватывающий пересмотр и внести законодательные предложения (в тесном взаимодействии с Советом Европы/Венецианской комиссией) относительно закона о прокуратуре, Уголовного кодекса, роли Высшего совета юстиции, закона о судоустройстве и статусе судей.
Законодательство
о прокуратуре
Этот пункт "списка Фюле" - на особом контроле Евросоюза. Без его выполнения шансы на заключение ассоциации значительно снижаются: для ряда государств ЕС этот вопрос чрезвычайно принципиален. Проект закона о прокуратуре (как утверждает большинство экспертов, достаточно прогрессивный) направлен на экспертизу в Венецианскую комиссию 6 августа. Вскоре ожидаются ее выводы. На прошлой неделе Украину для консультаций посетили эксперты ВК, и, как утверждают наши европейские источники, Киев они покинули "в хорошем настроении". Есть все основания полагать, что после получения заключения "Венецианки" закон о прокуратуре вскоре будет принят Верховной Радой.
Судебная реформа
5 сентября Верховная Рада приняла "евроинтеграционный" закон, поддержав направление в Конституционный суд предложенных президентом изменений в Конституцию относительно усиления гарантий независимости судов. Данные предложения содержат ряд прогрессивных моментов, в том числе и в части усовершенствования порядка назначения и увольнения судей, изменений полномочий и состава Высшего совета юстиции. Парламент полностью отстраняется от влияния на эти процессы и органы. По мнению ВК, это хорошо.
Однако сохранение за президентом чрезмерных полномочий по формированию судейского корпуса и участие в ВСЮ генпрокурора вызывают серьезные опасения. Эксперты уверены, что уже сейчас, не дожидаясь вступления в силу изменений в Конституцию, необходимо менять базовый закон о судоустройстве и статусе судей.
Впрочем, никакое изменение законодательства не способно изменить существующую практику без высочайшей "политической воли", и прогресс "на бумаге" вряд ли скоро будет перенесен в реальную жизнь, где продажность украинских судей стала притчей во языцех, а высшее руководство страны никоим образом не заинтересовано лишать себя привилегии телефонного права - особенно накануне президентских выборов.
Уголовный кодекс
Нет никаких сдвигов в вопросе изменения советских атавизмов - ст. 364–365 УК - и декриминализации ответственности за нанесение экономических убытков государству вследствие политических или административных решений без коррупционных или других уголовных мотивов. Декриминализация данных статей, по мнению некоторых экспертов, могла бы стать легитимным решением "проблемы Тимошенко".
5. Реформа органов внутренних дел
Украине необходимо: подготовить и внести законодательные предложения относительно реформирования милиции.
Анализировать нечего, поскольку реформы пока нет.
В апреле с.г. президент создал Комитет по вопросам реформирования правоохранительных органов. Согласно указу главы государства от 12 марта 2013 г. о решении СНБОУ о неотложных мерах относительно европейской интеграции Украины, указанный комитет до 1 октября должен завершить подготовку законопроектов по реформированию правоохранительных органов с учетом европейских стандартов. По информации наших источников, ни секретарь СНБОУ, ни руководство МВД рвения в выполнении поставленной задачи не проявляют. Наработки в этой сфере Владимира Сивковича - заместителя секретаря СНБОУ - никого из вышестоящего начальства не вдохновили.
6. Конституционная реформа
Украине необходимо: провести конституционную реформу в соответствии с международными стандартами.
Создав в начале 2012 г. Конституционную ассамблею (КА), президент не объяснил обществу причин необходимости конституционной реформы и ее основных направлений.
Комиссии КА подготовили проект Концепции внесения изменений в Конституцию Украины. Он был рассмотрен и подвергнут критике на заседании ассамблеи 21 июня. Очевидно, сам В.Янукович не определился, чего хочет от новой Конституции: лоскутного изменения или коврового; в сторону ли парламентской республики и т. д.
Особое беспокойство отечественных и европейских экспертов вызывает принятый 6 декабря 2012 г. весьма далекий от европейских стандартов закон о всеукраинском референдуме. Творение Александра Лавриновича - чудовищный механизм для манипуляций. В июне с.г. данный закон получил разгромное совместное заключение Венецианской комиссии и ОБСЕ. О том, каким образом эти критические замечания будут учтены, сообщений от украинских органов власти не поступало.
7. Подготовка к зоне свободной торговли с ЕС
Украине необходимо: разработать и провести необходимые реформы, направленные на создание глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли.
Как свидетельствуют источники ZN.UA, еврокомиссар по делам торговли Карел де Гюхт на сегодняшний день является не самым ярым приверженцем подписания Соглашения об ассоциации и ЗСТ с нашей страной. Причина очевидна: планируя либерализовать торговлю с ЕС после начала создания зоны свободной торговли, Украина в последнее время зачастую действует в противоположном направлении. В обнародованном на прошлой неделе ежегодном докладе Европейской комиссии, посвященном торговым барьерам, содержится серьезная критика Украины за повышение ввозных пошлин и другие действия, не совместимые с ее обязательствами перед ВТО и планами по созданию глубокой и всеобъемлющей ЗСТ с ЕС.
До сих пор не выполнена просьба Евросоюза, зафиксированная в выводах Совета министров иностранных дел ЕС от 10 декабря 2012 г., отозвать заявку на пересмотр своих обязательств в рамках ВТО, содержащую более 370 тарифных позиций и, по мнению ЕС, создающую опасный прецедент и серьезную угрозу целостности многосторонней системы торговли. "Красной тряпкой" для ЕС служит и введенный Украиной утилизационный сбор на автомобили. Если добавить в этот список еще некоторые "мелочи" вроде ограничения импорта угля и кокса, специфические требования к проектам возобновляемой энергетики, то настроения г-на де Гюхта становятся вполне понятны…
Возможно, сделанное на этой неделе сообщение советника украинского президента А.Гончарука о том, что Минэкономразвития подготовило и уже направило на согласование в профильные ведомства законопроекты для внесения изменений в Налоговый кодекс и закон об утилизационном сборе на импортные автомобили, дабы привести его в соответствие с нормами ВТО и устранить дискриминационные положения, вернет Украине часть расположения еврокомиссара де Гюхта.
Одной из ключевых задач подготовки к созданию ЗСТ с ЕС, отмечают эксперты, является разработка Программы имплементации Соглашения об ассоциации. Документ должен предусмотреть детальные мероприятия для реализации соглашения, в частности, создание углубленной и всеохватывающей ЗСТ, включая проведение анализа регуляторного влияния и последствий внедрения соответствующих законодательных актов ЕС, определение сроков выполнения обязательств, главных исполнителей, источников финансирования.
Не позже октября профильные ведомства должны подготовить проекты указа президента относительно создания национальной системы координации деятельности по имплементации Соглашения об ассоциации с ЕС и постановления КМУ об одобрении вышеупомянутой Программы имплементации.
Однако у экспертов складывается впечатление, что в чиновничьих рядах царит растерянность. Более-менее успешно проведя сложные технические переговоры с ЕС по содержанию соглашения, украинские ведомства оказались перед куда более сложной и глобальной задачей - реализации написанного. Знают ли они, что делать, представляют ли объем предстоящей работы - большой вопрос. В условиях острого кадрового дефицита и, главное, дефицита профессионализма предстоящее создание ЗСТ с ЕС - серьезный вызов для Украины и нынешней власти.
8. Борьба с коррупцией
Украине необходимо: усовершенствовать законодательство в сфере противодействия и борьбы с коррупцией в соответствии с рекомендациями GRECO и докладами по имплементации Плана действий относительно визовой либерализации.
В этой сфере отмечен определенный прогресс, поскольку в последние месяцы было принято сразу несколько законов, причем согласованных оппозицией и правительством. Однако, отмечают эксперты, эти законы все еще не в полной мере соответствуют международным стандартам. Похоже, что уже сейчас необходимо принимать поправки к свежеиспеченным законам, спешно принятым в первом и тут же в окончательном чтении, без необходимого обсуждения и работы над текстом.
Кроме того, отсутствие должной политической воли сохраняет неопределенность относительно создания независимого и не имитационного антикоррупционного органа.
Что же касается жестко раскритикованного ЕС закона о госслужбе, который был принят в ноябре 2011 г., то введение в действие его новой редакции перенесено на 1 января 2014 г. Минюст, учитывая рекомендации экспертов SIGMA, подготовил законопроект о внесении изменений в закон о госслужбе и в конце июня передал его в SIGMA и представительство Еврокомиссии в Украине.
9. Реформа управления публичными финансами
Украине необходимо: продолжить реализацию реформы управления публичными финансами, включая принятие соответствующей стратегии.
Начиная с 2010 г. выделение средств ЕС Украине в рамках секторальной бюджетной поддержки заморожено из-за несоответствия европейским стандартам системы управления госфинансами, включая законодательное регулирование госзакупок. Из-за этого Украина на сегодняшний день теряет около 400 млн евро в рамках действующих программ и
160 млн евро - в рамках новых.
После совместной работы с экспертами SIGMA и представительством Еврокомиссии в Украине Кабмин 1 августа одобрил Стратегию управления государственными финансами.
В то же время действующее законодательство о госзакупках по-прежнему вызывает серьезную критику европейской стороны, поскольку предоставляет широкие возможности для осуществления закупок у одного участника, т.е. фактически без тендерных процедур. А, кроме того, большинство тендеров попросту закрыли от общественного контроля. Однако и публикуемого достаточно для того, чтобы воскликнуть: "Воруют все!"
10. Расширение полномочий Счетной палаты
Украине необходимо: обеспечить изменения Конституции в части расширения полномочий Счетной палаты.
В 2010 г. Счетная палата утратила право контроля за поступлениями в госбюджет в результате решения Конституционного суда о возвращении в действие редакции Основного закона 1996 г. 18 января 2013 г. президент направил в Верховную Раду законопроект о внесении изменений в ст. 98 Конституции Украины (о полномочиях Счетной палаты) и определил его как неотложный для внеочередного рассмотрения. После положительного заключения Конституционного суда парламент 20 июня предварительно одобрил данный законопроект. В ближайшее время ожидается его принятие на текущей сессии Верховной Рады.
Существенным недостатком этого документа эксперты считают то, что он не распространяет полномочия Счетной палаты на местные бюджеты. Таким образом, прямо игнорируется одна из рекомендаций GRECO и ЕС.
11. Улучшение делового
и инвестиционного климата
Украине необходимо: предпринять решительные действия для улучшения делового и инвестиционного климата, включая начало неформального диалога Украина-ЕС по вопросам бизнес-климата и урегулирование вопросов, определенных в его рамках.
Несмотря на то, что в рейтинге Всемирного банка Doing Business-2013 Украина поднялась по сравнению с прошлым годом на 15 позиций, а в рейтинге Paying Taxes - на 18, зарубежные инвесторы и предприниматели пока не спешат заявлять о заметном улучшении бизнес-климата в Украине. Напротив, при каждом удобном случае они не устают перечислять длинный список проблем, с которыми им ежедневно приходится сталкиваться в нашей стране. В прошлом году приток иностранных инвестиций снизился на 8%, в текущем - на 14 %, в то же время возрос отток иностранного капитала из Украины.
На саммите Украина-ЕС 25 февраля 2013 г. Минэкономразвития и торговли Украины и гендиректорат Еврокомиссии подписали Административную договоренность относительно неформального диалога по вопросам бизнес-климата.
О заметных результатах этого диалога и значительном улучшении бизнес-климата в Украине говорить пока не приходится.
* * *
В минувший четверг президент Янукович заявил, что Украина завершает решение всех вопросов, необходимых для подписания Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом: "У нас нет вопросов, которые бы мы не решили. Сегодня все идет к завершению". Вполне вероятно, президент знает значительно больше нас. Гораздо хуже, если больше знаем мы.
*В состав экспертного совета Общественного мониторинга входят руководитель проекта Д.Шульга, директор европейской программы Международного фонда "Відродження"; В.Чалый, заместитель гендиректора Центра Разумкова; А.Сушко, научный директор Института Евроатлантического сотрудничества; И.Бураковский, глава правления Института экономических исследований и политических консультаций; И.Жданов, президент аналитического центра "Відкрита політика", И.Когут, председатель совета Лаборатории законодательных инициатив; И.Колиушко, глава правления Центра политико-правовых реформ; Д.Котляр, независимый эксперт.