Методичка для чиновника, или Почему нужно начинать бояться коррупции

Не так давно мы стали свидетелями довольно неординарного события, когда в парламенте - наконец-то! - удалось достичь политического компромисса по целому пакету принятых законопроектов. Пакету, существенно обновившему все антикоррупционное законодательство. Четыре законопроекта изменили базовый для антикоррупционной сферы Закон "О принципах предотвращения и борьбы с коррупцией", Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы и Кодекс об административных правонарушениях, создав новую правовую реальность - как для коррупционеров, так и для тех, кто призван с ними вести борьбу.

Не секрет, что чаще всего украинская власть вспоминает о борьбе с коррупцией только когда нужно выполнить какие-то международные обязательства. Как правило, следствием такой "борьбы" является тотальная имитация. Вроде бы и законы принимаются, но реальное движение вперед - минимальное.

Этот пакет проектов законов также было инициирован, прежде всего, в ответ на критические замечания Совета Европы. Так что теперь - эти нормы опять не будут работать или депутаты просто не поняли, насколько серьезные изменения они проголосовали, как позже заявил бывший спикер Владимир Литвин?

На самом деле, истина - в обоих этих утверждениях. В новых законах все же есть несколько "подводных камней", не позволящих сразу и полностью реализовать их потенциал. Но есть и несомненные достижения, которые должны кардинально изменить отношение к коррупции - как самих чиновников, так и всего общества. Такой результат отражает непростой процесс согласования текстов этих законопроектов: инициированные Министерством юстиции, впоследствии они были отозваны и существенно доработаны под давлением представителей оппозиционных фракций.

Но это не просто работа политиков. Это и двухлетнее давление гражданского общества, не раз демонстрировавшего свою твердую позицию на множестве круглых столов, конференций и встреч. И результат постоянного давления Совета Европы по поводу выполнения Украиной своих международных антикоррупционных обязательств. Наконец все сошлось в нужное время и в нужном месте.

Коррупционеров
нужно знать в лицо

Одной из самых резонансных в принятом пакете законов является норма о публичности Единого государственного реестра лиц, совершивших коррупционные правонарушения. Еще несколько месяцев назад отношение Министерства юстиции к этой инициативе было резко отрицательным, а сейчас оно готовит соответствующее программное обеспечение для публикации надлежащей информации в сети Интернет. Теперь ни один взятый с поличным чиновник не сможет скрыть своего преступления, и каждый желающий получит право узнать об этом преступлении. А значит, есть надежда, что в будущем перед такими чиновниками закроются не одни ранее открытые двери.

Единственный вопрос - будут ли попадать в этот реестр высокопоставленные коррупционеры? Парламентарии создали новый инструмент для борьбы с коррупцией, но используют ли его правоохранители?

Чего чиновники не смогут скрыть в декларациях?

Благодаря Закону №2837, с 2014 г. в Украине почти вдвое снижается минимальная сумма покупки, за которую чиновники должны отчитываться в декларациях. Ранее они должны были декларировать покупки от 150 тыс. грн, теперь сумма уменьшена до 80 тыс. Для простых людей это означает, что отныне в декларациях чиновников должно появиться гораздо больше драгоценных часов и прочих "игрушек", о которых они должны отчитываться. К сожалению, нам не удалось снизить эту сумму до 20 тыс. грн., но со временем, я уверен, удастся.

Кроме того, по новому закону чиновники должны указывать не только суммы на банковских счетах, но и банковские учреждения (в том числе и за рубежом), где они размещены. А также - наименование предприятий, учреждений, обществ и т.п., долями уставного капитала которых владеют как декларант, так и члены его семьи. Благодаря этому существенно уменьшится возможность возникновения коррупционных схем, в основе которых - родственные связи, легче будет обнаружить конфликт интересов. В частности, из декларации будет четко видно, каким бизнесом владеют родственники декларанта, и это позволит анализировать и контролировать неправомерное влияние чиновника на обогащение этих бизнесов. Как пример - проведение тендеров, когда отец является распорядителем бюджетных средств, а предприятие сына выигрывает тендер на расходование этих средств.

Антикоррупционный потенциал приведенных выше изменений довольно серьезен. Единственный вопрос - попытается ли им кто-то воспользоваться? Парламент смог создать механизм контроля финансовых деклараций, но, объективно говоря, он довольно слаб. По решению руководителей органов власти будут создаваться так называемые уполномоченные подразделения по вопросам предотвращения и выявления коррупции. Они смогут контролировать своевременность подачи деклараций, проверять их на наличие конфликта интересов, осуществлять "логический и арифметический контроль" деклараций. Но мне бы очень хотелось увидеть, как сотрудники таких подразделений будут контролировать декларации своего руководства и передавать соответствующую информацию в правоохранительные органы, если увидят в ней признаки правонарушения. Тем более что подача ложных сведений в финансовой декларации по-прежнему не является правонарушением.

Поэтому поскольку на сегодняшний день в законе действительно нет четких механизмов контроля за невыполнение требований декларирования, остается надеяться на привлечение внимания к таким нарушениям неравнодушной общественности и журналистов. Этому помогут и дополнительные требования к публичности финансовых деклараций, которые также прописаны в новом законе.

"Нет!" - скрытому лоббизму в законах

Немалую роль в борьбе с коррупцией и коррупционерами должно сыграть реформирование антикоррупционной экспертизы. Так сложилось исторически, что украинское законодательство отличается высоким уровнем скрытого лоббизма. Отдельным экономическим группам, территориям, лицам или бизнесу предоставляются прямо-таки гигантские преференции. И очень часто это является результатом именно депутатского законотворчества: ведь проекты, инициированные правительством, проходят сквозь сито межведомственных согласований и антикоррупционной экспертизы, проводящихся Министерством юстиции.

Теперь у профильного парламентского комитета появляется обязанность осуществлять антикоррупционную экспертизу всех проектов законов, регистрирующихся в парламенте. Потенциально эта процедура позволяет в разы уменьшить уровень коррупциогенности законопроектов и, соответственно, будущего законодательства. Сегодня мы определяем основные механизмы и принципы проведения такой экспертизы. Кстати, несколько недель назад при нашем комитете был создан экспертный совет с участием общественных активистов и журналистов, который также будет активно участвовать в проверке законодательных инициатив на предмет лоббизма. Таким образом, мы улучшаем качество и самой процедуры, и освещение ее в СМИ, а также общественное обсуждение.

Коррупция =
уголовная ответственность

Кстати, не менее важными оказались и принятые в целом законы №2802 и 2803, также разработанные во исполнение условий антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы.

Так, Закон №2802 наконец-то решает проблему двойной ответственности за коррупционные правонарушения. Если раньше разница между административной и уголовной ответственностью за коррупцию была довольно условной и могла зависеть от отношения прокуратуры, то теперь, с принятием этого закона, ответственность за коррупционные правонарушения становится исключительно уголовной.

С одной стороны, это соответствует нашим международным обязательствам. С другой - исключает неодинаковое применение закона в аналогичных случаях. Вместе с тем реализация такого подхода отнюдь не преследует цели возврата к сталинской практике сажания в тюрьму "за колоски". Напротив, за незначительные коррупционные правонарушения в Уголовном кодексе предусмотрены адекватные штрафы. А уголовный судебный процесс дает обвиняемому гораздо больше возможностей доказать свою невиновность по сравнению с процедурой наложения административного взыскания.

Не взяткой единой...

Изменен также устоявшийся в Уголовном кодексе Украины термин "взяточничество" на более широкий - "неправомерная выгода". Если "взяточничество" - это незаконное вознаграждение, предусматривавшее исключительно материальный характер (деньги, имущество, права на имущество и т.д.), то "неправомерная выгода" может быть и определенным преимуществом, услугой или льготой. Уголовная ответственность устанавливается не только за дачу или получение, но и за предложение или обещание такой выгоды. Существенно увеличены размеры штрафов за коррупционные правонарушения: теперь за предложение неправомерной выгоды должностное лицо предлагается штрафовать на сумму от 750 до 1 тыс. необлагаемых налогом минимумов доходов граждан (12750 - 17000 грн).

Еще один закон из принятого пакета - №2803 - вводит институт специальной конфискации, которая будет применяться исключительно к должностным коррупционным преступлениям. Новые правила конфискации и ареста доходов, полученных преступным путем, позволяют применять санкции не только к прямым, но и косвенным (конвертируемым) доходам. Кроме того, появляется норма о конфискации доходов третьего лица, которому в определенной форме переданы материальные ценности, полученные коррупционным путем. Проще говоря, если кто-то отдаст часть полученной взятки на строительство церкви и спасение собственной души, то эти деньги батюшке придется вернуть, если он знал или должен был знать об их коррупционном происхождении. Если средства коррупционного происхождения являются долей, вложенной в определенный бизнес, - на владельца бизнеса налагается штраф в денежном эквиваленте стоимости этой доли.

Не менее важным является принятие и законопроекта №2990, которым вводится уголовная ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения, пособничество терроризму и отмыванию грязных денег. То есть если раньше за коррупционные преступления судили отдельных физических лиц, то теперь придется отвечать и учреждениям, в интересах которых они действовали. Проверить действенность этой нормы мы сможем после 1 сентября 2014 г.

Требования Европы: чего боится украинская власть?

Но этого, конечно, мало. Приняв антикоррупционные законы, мы выполнили еще несколько рекомендаций Группы стран против коррупции Совета Европы (ГРЕКО) и еще немного продвинулись вперед в выполнении Плана действий по визовой либерализации с ЕС.

Для украинских чиновников принятые законы, безусловно, являются революционными. Результативное голосование за них - почти чудо. Но для гражданского общества, действительно озабоченного борьбой с коррупцией, и европейских партнеров, живущих в другой правовой реальности, эти изменения еще должны наполниться реальной конкретикой.

Ни для кого не секрет, что правящее большинство избегает выполнения некоторых требований активистов и европейских партнеров как огня. Прежде всего, речь идет о создании действенного антикоррупционного органа. Соответствующие проекты законов активно регистрируют оппозиционные депутаты, и так же активно проваливает большинство. Так же до сих пор неопределенной остается ситуация и вокруг государственных закупок. Проекты законов, обеспечивающих прозрачность государственных закупок, в частности №2207, парламент не рассматривает вообще. Хотя их принятие было бы прямым выполнением европейских требований.

Хорошей новостью является то, что в Украине наконец-то появилось отделение Всемирной организации парламентариев против коррупции (Global Organization of Parliamentarians Against Corruption), в котором объединились народные депутаты из всех пяти парламентских фракций и внефракционные. Это даст возможность бороться с коррупционерами вне контролируемых ими правоохранительных органов и судов.

И наконец...

Этими законами мы приблизили наше восприятие коррупции к европейскому настолько, насколько это позволили сегодня украинское общество и политическая ситуация. В комплексе весь пакет - это более-менее действенная система противодействия коррупции, с его принятием заполняется немало пробелов, имевших место в украинском антикоррупционном законодательстве.

Но реальная борьба с коррупцией осуществляется не только в законодательной плоскости, но и реализацией принятых законов исполнительной властью. Нельзя забывать, что законы - законами, но выполняют-то их люди. Украинская антикоррупционная культура существенно отличается от европейской: там, где европейцы видят взятку, мы видим хороших знакомых, друзей и родственников. И если закон противоречит культуре человека и его пониманию обычных вещей, то он не выполняется.

Поэтому принятие этих четырех законопроектов - это отнюдь не точка, а всего лишь "жирная" запятая, после которой остается еще много нерешенных вопросов.