Реформа прокуратуры: уравнение с несколькими неизвестными

Новый Уголовный процессуальный кодекс Украины, подписанный президентом в середине мая, уже успели назвать малой Конституцией Украины. Его значение для каждого украинца трудно переоценить, посему принятие УПК вызвало различные оценки: от критики (мол, власть будет сажать невиновных людей и по новому УПК, было бы желание) - до сдержанно оптимистических прогнозов. Похвалили новый УПК и в Совете Европы - за радикальный отход от громоздкого уголовного процесса, унаследованного от СССР, обеспечение презумпции в пользу сохранения свободы личности и положения по противодействию пыткам в рамках уголовного производства.

Впрочем, расслабиться и ждать «улучшения уже сегодня» еще рано. Новый УПК вряд ли заработает без проведения ряда сопутствующих реформ, где одной из ключевых является реформа прокуратуры. Однако здесь, как в классической басне о лебеде, щуке и раке, позиции основных игроков пока расходятся. В то время как Комиссия по укреплению демократии и утверждению верховенства права разработала и подала в Венецианскую комиссию (ВК) проект закона «О прокуратуре», в администрации президента заявляют, что этот законопроект попал в ВК без их ведома и обещают подготовить альтернативный документ. А над еще одним проектом закона о прокуратуре работает сама прокуратура.

Два последних документа - от АП и Генпрокуратуры - общественность еще не видела, поэтому конкретные предложения о будущей реформе можно проанализировать только на примере первого законопроекта - Комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права, над которым работали специалисты в области права. Уже к концу текущей недели ожидается заключение Венецианской комиссии по этому законопроекту.

Ожидание длиной в два десятилетия

Реформа органов остается одним из «долгов» Украины перед Советом Европы. Еще в 1996 году, согласно Конституции Украины, прокуратура была лишена двух функций - надзора за соблюдением и применением законов и предварительного следствия. Однако органы прокуратуры по-прежнему выполняют эти функции на основании Переходных положений Основного Закона.

Но самым сильным аргументом в пользу реформы является то, что прокуратура не имеет авторитета среди населения: ей доверяет только каждый десятый украинец. Такой вотум доверия очевиден, даже если не вспоминать о коррупции в органах прокуратуры, многочисленных случаях отсутствия реакции на нарушение прав человека, «сиротские домики» прокурорской элиты в Баден-Бадене или Пуще-Водице, купленные за государственный счет фешенебельные машины, скандальное строительство нового здания для Генпрокуратуры с вертолетной площадкой и зимним садом и т.д.

Достаточно вспомнить одну цифру: украинские суды выносят 0,2% оправдательных приговоров. Казалось бы, эффективность работы органов обвинения здесь вне всяких похвал. Однако «рядовому» украинцу эта цифра говорит об одном: у подсудимых нет влиятельных родственников или денег, чтобы откупиться на этапе досудебного следствия, потому и шансов на справедливый суд в маховике уголовной юстиции практически нет.

Со времени принятия Конституции в 1996 году прокуратуру пытались реформировать неоднократно, но максимум, чего удавалось достичь, - это косметические изменения, которые никак не влияли на коренное перерождение этого органа. Изменения относительно статуса прокуратуры были внесены в результате так называемой малой судебной реформы 2001 года. В марте 2004 года и в апреле 2009-го появились два законопроекта, принятых Верховной Радой в первом чтении, однако дальше они не пошли. Среди причин - излишняя политизация этого вопроса, диаметрально противоположные взгляды на пути реформирования органов прокуратуры Украины. Непримиримые оппоненты - сторонники эволюционного и революционного путей реформы - на этом и остановились.

Теперь, кажется, вновь появилась политическая воля сдвинуть это дело с места. Указ президента от 12 января прошлого года предусматривает подготовку и подачу ВР изменений в закон о прокуратуре в течение года после принятия новой редакции Уголовного процессуального кодекса. Срок этот истекает 13 апреля 2013-го.

«20 лет система прокуратуры в Украине используется как система давления на политических оппонентов или бизнес-конкурентов. Если этого не прекратить, это будет продолжаться вечно. Надо реформировать не только законодательную базу, но и философию деятельности прокуратуры», - считает директор Украинского института публичной политики Виктор Чумак.

Прокуроров уравняют с судьями?

Один из ключевых вопросов реформы прокуратуры: к какой из ветвей власти должен принадлежать этот орган. Нужно сказать, что опыт в разных странах Европы имеет отличия. В некоторых странах министр юстиции по должности является прокурором (Нидерланды, Дания, Эстония, Грузия). В некоторых - прокуратура полностью организационно находится в системе судебной власти (Франция, Италия, Испания, Португалия, Словения, Хорватия).

Такая разница заложена в природе функций, которые выполняет прокуратура. С одной стороны, прокуратура является стороной процесса в суде и представляет государство, поэтому функции прокуратуры больше относятся к исполнительной власти. С другой стороны, прокуратура имеет своей задачей способствовать правосудию, поэтому во многих странах она совмещается с судебной системой.

Рабочая группа, которая разрабатывала законопроект Комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права, приняла позицию, что прокуратуру в организационном плане и в вопросах статуса необходимо приближать к судебной ветви власти.

«Задачей прокуратуры должно быть содействие осуществлению правосудия, поэтому те задачи прокуратуры, которые реализуются в отрыве от судов и не направлены на обеспечение правосудия, становятся непонятными», - считает глава правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко.

Роль прокурора - юрист для следователя?

Больше дискуссий вызывает вопрос полномочий прокуратуры. Это понятно, ведь за полномочиями стоят ресурсы.

Прокрустовым ложем, определившим направление реформы в этом вопросе, является ст. 121 Конституции Украины. Напомню, в соответствии с ней на прокуратуру возлагаются четыре функции: 1) поддержание государственного обвинения в суде, 2) представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом; 3) надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание , досудебное следствие; 4) надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.

Если меньше споров вызывает поддержание государственного обвинения в суде, то с другими полномочиями не все так просто.

При этом часть экспертов считает, что за прокуратурой нужно оставить только поддержание государственного обвинения в суде, а все остальные функции - излишни. «За другие функции прокуратуры, закрепленные ныне в Конституции (представительство интересов лица в суде, надзор за соблюдением законности в местах несвободы и т.д.), отвечают другие органы», - говорит доктор юридических наук, член-корреспондент Академии правовых наук Украины Николай Козюбра.

Однако такая позиция находит критику. «Если базовой является функция только выступать в суде, то тогда прокуратура как отдельный орган вообще не нужна, потому что это довольно слабая, производная функция», - считает адвокат, старший научный сотрудник Института государства и права имени В.Корецкого Николай Сирый. По его мнению, функция уголовного преследования не базируется только на выступлении в суде, это функция, которая начинается с момента появления подозреваемого.

С этим соглашаются и в прокуратуре. «Классическая функция прокуратуры - функция поддержания государственного обвинения - должна быть приведена в соответствие с новым УПК, который предусматривает, что впервые на территории Украины появляется фигура сквозного прокурора: он ведет дело от начала и завершает поддержанием обвинения в суде», - утверждает заместитель генерального прокурора Григорий Середа.

Эксперт программы OPDAT Департамента юстиции США Назар Федорчук понимает роль прокурора как «юриста для следователя». «Эта деятельность, конечно, предполагает максимальную осведомленность в законодательстве, осведомленность с судебной практикой, в частности с практикой Европейского суда по правам человека, которую следователь или милиционер не будет знать», - говорит он.

Дополнительные функции прокуратуры: лишить нельзя оставить

Еще одно записанное в Конституции полномочие - надзор за местами несвободы - также дискуссионно. Есть разные взгляды - например, что прокуратура должна осуществлять надзор за всем происходящим в местах лишения свободы, за законностью содержания лиц и т.д. Однако в таком тезисе заложен внутренний конфликт: получается, что прокуратура, которая обеспечила «посадку» человека в места лишения свободы, затем наблюдает, чтобы его там не обижали.

Игорь Колиушко считает, что есть эффективные механизмы надзора за соблюдением прав заключенных, например разграничение администрации и охраны в пенитенциарных учреждениях, подчинение охраны органам внутренних дел. «Если бы это было реализовано, тогда фактически отпадала бы необходимость в дублировании этих функций со стороны прокуратуры», - говорит он.

Тогда как реализовать конституционные полномочия прокуратуры по надзору за соблюдением законов при исполнении судебных решений в уголовных делах? Колиушко предлагает понимать это следующим образом: в случае наличия фактов нарушения законодательства как лицами, содержащимися в местах лишения свободы, так и охранниками данных заведений или их администрацией, прокуратура имеет полномочия расследовать эти факты.

Следующее конституционное полномочие прокуратуры - представительство в суде интересов физических лиц - на практике часто становится основанием для различных манипуляций. Чтобы минимизировать риски для граждан, Комиссия по укреплению демократии и утверждению верховенства права предлагает в своем законопроекте, чтобы прокуратура осуществляла представительство в суде интересов только тех физических лиц, которые самостоятельно не способны это сделать, а уполномоченные законом органы не обеспечивают им надлежащее представительство.

Аналогичный подход предлагается применить и к представительству в суде интересов государства. Законом уже определены другие органы, которые обеспечивают такое представительство везде, - то ли в административной, то ли в хозяйственной, то ли в гражданской юрисдикции. Только тогда, когда кто-то из них не справляется с этой функцией, у прокуратуры появляется возможность вступать в этот процесс.

Прокурор-правозащитник: есть такой оксюморон

Еще одним камнем преткновения является пункт 9 Переходных положений Конституции. Согласно ему прокуратура продолжает выполнять в соответствии с действующими законами функцию надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного следствия.

Прокуратура считает, что формой такого надзора за соблюдением и применением законов является ее правозащитная деятельность. «По нашему мнению, в контексте процесса усиления защиты прав и свобод граждан, в частности защиты предпринимателей от чрезмерного государственного влияния, что сейчас происходит в нашем государстве, мы предлагаем определить функции надзора как правозащитную деятельность», - утверждает Григорий Середа.

Экс-министр юстиции Николай Онищук считает, что тема правозащитной функции прокуратуры требует точной и четкой идентификации, поскольку действующая Конституция не располагает соответствующим полномочием и функцией прокуратуры. Поэтому даже использование этого термина в соответствующем законе, по его мнению, должно считаться неконституционным.

Одновременно в прокуратуре не хотят поступиться правозащитным полем и соглашаются разве что «уточнить полномочия в этой сфере». «Мы предлагаем отказаться от ряда актов реагирования в правозащитной деятельности, которые вызывают наибольшее сопротивление и замечания со стороны европейских экспертов. Мы готовы отказываться от протеста, от постановления о привлечении к дисциплинарной ответственности и будем предлагать внести единый унифицированный документ прокурорского реагирования в правозащитной сфере - представление. Приостановка незаконного акта, решения или действий юридических и должностных лиц станет возможным только в случае обращения в суд», - заявляет Григорий Середа.

Однако правозащитная деятельность прокуратуры уже давно стала эдаким оксюмороном. «Есть, наконец, Уполномоченный по правам человека, есть правозащитные организации. Они действительно справятся с этой работой лучше, чем прокуроры», - считает Николай Козюбра.

Как помешать судьям и прокурорам посещать одни сауны

Поданный Венецианской комиссии законопроект предлагает трехуровневую структуру прокуратуры: Генеральная прокуратура, региональные (Киев, Автономная Республика Крым плюс 24 области) и окружные прокуратуры.

И если с первыми двумя уровнями все понятно, ведь они существуют и сейчас, то третий вызывает вопрос: почему не районные, как сегодня, а окружные? Игорь Колиушко отмечает, что один из негативов сегодняшней ситуации, особенно в небольших сельских районах, - это коррупционная связь районного прокурора, председателя суда и начальника милиции. «Соответственно, весь район становится заложником их личных отношений», - говорит эксперт. Он предлагает ввести в Украине немецкую схему, когда самый низкий уровень прокуратуры расположен выше самого низкого уровня суда, а одна окружная прокуратура сотрудничает с несколькими районными судами.

По такой логике окружная прокуратура должна обеспечивать надзор за досудебным следствием, представительство в судах первой инстанции, апелляции в случае необходимости и другие функции.

Соответственно, полномочия региональных прокуратур будут связаны прежде всего с апелляционным обжалованием судебных приговоров, если прокурор окружной прокуратуры этого не осуществляет, а прокурор региональной прокуратуры считает необходимым. Кассационное обжалование решений апелляционных судов также относилось бы к полномочиям прокуроров региональных прокуратур.

В компетенцию Генеральной прокуратуры должны входить отношения с Верховным судом и судами кассационной инстанции относительно кассационного обжалования и относительно руководства системой прокуратуры.

По мнению Игоря Колиушко, такой подход позволит уменьшить количество конфликтов юрисдикций между прокуратурами и позволит преодолеть коррупционную связь «районный прокурор - председатель районного суда».

Ему вторит первый зам. председателя комитета Верховной Рады Украины по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности - депутат от Партии регионов Владимир Олийнык. «Если прокурор и судья - кумовья, они и за 100 километров будут ездить друг к другу и в сауны ходить», - говорит он.

Депутат считает, что межрайонные, окружные прокуратуры станут недоступными для многих граждан. «Как только мы их отодвинем на 30-50 километров, люди этого не воспримут. Или прокуратура не предоставляет таких услуг, и тогда люди не ходят туда, или мы ищем другие подходы», - убеждает Олийнык.

По его мнению, административно-территориальную реформу можно делать в рамках какого-то ведомства без общей концепции административно-территориальной реформы в государстве.

Прокуроров станет вдвое меньше?

Чувствительным для нынешнего руководства прокуратуры является вопрос количества прокурорских работников. Изучив опыт европейских стран, эксперты Центра политико-правовых реформ пришли к выводу, что 25 прокуроров - это оптимальная численность для окружной (межрайонной) прокуратуры (исходя из показателя: один прокурор на 10 тыс. населения). В региональных (областных) прокуратурах, согласно среднеевропейским нормам, предлагается один прокурор на 75 тыс. населения.

«Во главе этой системы должна быть Генеральная прокуратура, численность которой, на наш взгляд, необходимо значительно сократить. Мы видим там примерно 50 прокуроров. Правда, мы не считаем здесь работников аппарата, и одно из предложений закона - четко разграничить прокуроров и работников аппарата прокуратуры », - говорит Колиушко.

При таком подходе общая численность прокуроров в Украине должна составлять примерно 5 тыс. человек. Сейчас в Украине работает около 11 тыс. прокуроров, что в расчете на душу населения является довольно высоким показателем. Для сравнения: если на 100 тыс. населения во Франции, Италии, Испании или Германии приходится от трех до шести прокуроров, то в Украине - более 20.

Следствием таких структурных изменений должно стать не только существенное сокращение количества прокуроров, но и значительная экономия бюджетных средств при повышении уровня обеспеченности прокуроров.

С этим не согласны в самой прокуратуре. «Вопросы оптимизации штатной структуры, в частности вопрос количества прокуроров, нельзя рассматривать в отрыве от количества судей (а их количество в Украине по сравнению с другими европейскими государствами, также рекордно)», - убеждает зам. генерального прокурора Григорий Середа.

Он уверен, что прокуратуру нельзя сократить в отрыве от других, кто задействован в системе уголовного процесса. Правда, г-н Середа при этом не уточнил, что судьи рассматривают не только уголовные дела, но и осуществляют административное, гражданское, хозяйственное судопроизводство...

«Система не может реформировать себя изнутри. Любая система построена на сохранении своих полномочий и функций. А это - серьезные ресурсы: человеческие, властные и материальные», - считает Виктор Чумак.

Однако вопрос, не вызывающий возражений практически ни у кого, - это ликвидация специализированных прокуратур: военной и транспортной. Эксперты убеждают: нужно вместо этого ввести специализацию прокуроров в окружных или региональных прокуратурах.

«Это - требование международных документов, в частности Совета Европы, согласно которым специализация прокуроров (не прокуратур) должна рассматриваться как приоритет в вопросе организации работы прокуроров», - отмечает Назар Федорчук.

Статус прокуроров: как сохранить независимость

В вопросе статуса прокуроров самое сложное - соединить два противоположных подхода: с одной стороны, независимость прокуроров в их процессуальной деятельности и невозможность на них воздействовать (это общее требование всех европейских рекомендаций), а с другой - организационное единство прокуратуры как системы и необходимость административной вертикали.

Григорий Середа выступает за то, чтобы в процессе реформы были пересмотрены взаимоотношения по вертикали между прокуратурами различных уровней, чтобы обеспечить максимальную самостоятельность прокуратуры низового звена.

Эксперт Центра политико-правовых реформ Александр Банчук напоминает, что согласно европейской практике указания руководителей в органах обвинения должны даваться исключительно в письменной форме, если их допускает правовая система.

«Осуществляя процессуальную деятельность, прокурор должен быть независимым, вышестоящий прокурор не может забрать дело у одного прокурора и передать другому, давать указания, что делать в том или ином деле», - уверен Игорь Колиушко. Поэтому он предлагает максимально приблизить статус прокуроров к статусу судей.

Одна из новаций - не создавать дополнительные квалификационную, дисциплинарную комиссию для прокуроров, а распространить компетенцию судейских комиссий на прокуроров. Такой подход вытекает из того, что Высший совет юстиции, по Конституции, распространяет свою компетенцию как на судей, так и на прокуроров. «Поэтому мы предлагаем эту логику продолжить и на базе существующей сегодня Высшей квалификационной комиссии судей сделать высшую квалификационную комиссию судей и прокуроров, создать общую дисциплинарную комиссию судей и прокуроров. Следовательно, можно говорить и о национальной школе подготовки судей и прокуроров как едином органе, обеспечивающем подготовку
кадров и повышение их квалификации», - отмечает Колиушко.

Александр Банчук добавляет, что дисциплинарные органы в отношении прокуроров должны включать обвинителей всех уровней: это должен быть орган, сформированный, например, только из представителей Генеральной прокуратуры или областных прокуратур.

Требуют урегулирования и вопросы деятельности совещательных и консультативных органов, а также право на прокурорское самоуправление, поскольку на сегодняшний день единственная функция конференций прокурорских работников - избрание кандидатов в Высший совет юстиции.

Владимир Олийнык предлагает также ввести ротацию, чтобы не было случаев, когда прокурор сидит на месте третий-четвертый срок, хотя можно только два срока подряд. «Его на один день увольняют, он становится замом, потом снова прокурором и так сидит дальше. Чтобы они не слипались, как вареники в чугунке, нужно их трясти, менять. Это не даст абсолютного эффекта, но в комплексе с другими мерами даст результат», - говорит он.

При этом, по словам Александра Банчука, необходимо учесть и обратную сторону медали: «Если происходит единоличное принятие решения руководителем о перемещении из одной прокуратуры в другую, нужно допускать возможность обжалования этого факта в совете прокуроров - органе, который должен объединять служащих органов обвинения всех уровней», - утверждает эксперт.

Как осуществить реформу

Если в рабочей группе Комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права убеждены, что разработанный и поданный ими в Венецианскую комиссию документ отвечает духу и букве Конституции, другие эксперты в этом не уверены.

«Это весьма любопытный проект, но, к сожалению, мы должны говорить об обновлении прокуратуры в рамках действующей Конституции Украины», - говорит Григорий Середа.

По мнению Николая Козюбры, оптимальный вариант принятия закона о прокуратуре был бы тогда, когда были бы внесены изменения в Конституцию. Он убежден, что закрепленные в статье 121 Основного Закона полномочия достаточно широки и требуют ограничения.

«Конечно, наиболее оптимальным вариантом было бы внести изменения в Конституцию, не дожидаясь, когда соберется Конституционная ассамблея. Но, будем откровенны, в нынешних условиях это иллюзии», - добавляет Николай Козюбра.

Как отмечает советник президента - руководитель рабочей группы по вопросам реформирования прокуратуры и адвокатуры Андрей Портнов, в процессе реформы важно предусмотреть, как именно осуществить переход от действующей системы к новой. «Разломать все можно за один день, а потом будет трудно построить все. В процессе реформ главное - не развалить правоохранительную систему», - убежден он.