Конституционные изменения: как отвести угрозу независимости судов

В последнее время дальнейшие изменения в судебной системе связывают с необходимостью внесения изменений в Основной Закон. Президент Янукович считает, что судебная реформа 2010 г. позволила достичь положительных результатов. "Вместе с тем определенная часть требований Совета Европы о введении в Украине новых демократических стандартов судопроизводства не может быть осуществлена ​​без внесения изменений в Конституцию", - говорится в недавно обнародованном послании президента к парламенту.

На конституционных изменениях давно настаивает и Совет Европы, ему вторит и Европейский Союз. Даже больше - Европейский суд по правам человека решением по делу "Александр Волков против Украины" от 9 января 2013 г. обязал Украину навести порядок в системе ответственности судей, а именно в составе Высшего совета юстиции. Это решение стало окончательным 27 мая, а значит, Украина обязана его выполнить.

Какие угрозы содержат инициативы по внесению изменений в Конституцию? Какими должны быть эти изменения, чтобы привести украинскую систему правосудия к европейским стандартам? Достаточно ли изменить Конституцию, чтобы обеспечить право на справедливый суд? Ответы на эти вопросы предлагаем поискать вместе.

Инициативы

Проект Закона Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины об усилении гарантий независимости судей" разработали в администрации президента. Его передали в Конституционную ассамблею - консультативно-совещательный орган при президенте Украины - для анализа и подачи предложений.

Комиссия Конституционной ассамблеи по правосудию разработала свой проект Закона Украины - "О внесении изменений в Конституцию Украины о совершенствовании судебной системы и принципов осуществления правосудия в Украине". После нормопроектной работы комиссия по правосудию начала нарабатывать предложения в раздел "Судебная власть" Концепции внесения изменений в Конституцию Украины. То есть концепцию, которая должна найти реализацию в нормах, начали обсуждать уже после того, как были сформулированы нормативные положения.

Координационное бюро Конституционной ассамблеи рекомендовало главе ассамблеи Л.Кравчуку отправить проект закона, наработанный в ассамблее, в Венецианскую комиссию. Однако Кравчук, очевидно по настоянию администрации президента, отправил в Венецианскую комиссию текст именно в редакции администрации президента с указанием в письме описания изменений в Конституции, предложенных Конституционной ассамблеей.

15 июня с.г. Венецианская комиссия в своем заключении (CDL-AD (2013)014) выразила сомнение в достаточной вовлеченности Конституционной ассамблеи в процесс наработки изменений в Конституцию. Этого сомнения можно было бы избежать, если бы ассамблея работала над проектами, подготовленными собственными рабочими группами (п. 6).

21 июня Конституционной ассамблеи был подан на рассмотрение проект Концепции изменений в Конституцию, в котором еще не учтены последние замечания Венецианской комиссии.

Итак, между администрацией президента и Конституционной ассамблеей возникла определенная конкуренция, из которой следует, что ассамблея играет далеко не ведущую роль. Возможно потому, что она создана скорее для широких дискуссий с целью имитации привлечения специалистов к решению вопросов государственного значения.

Проект администрации президента предусматривает три ключевых изменения.

Первое - введение бессрочного назначения судей президентом с одновременным отказом от избрания судей парламентом. Напомним, что сегодня, согласно Конституции Украины, судью сначала назначает президент Украи, а через пять лет пребывания на этой должности его должна поддержать Верховная Рада. Кроме того, по проекту, президент принимает решение о переводе судей и увольнении их с должностей. Все эти полномочия президент реализует только на основании представления Высшего совета юстиции или квалификационной комиссии судей (насчет перевода).

В то же время предлагается повысить требования к будущему судье: он должен иметь не менее пяти лет стажа в области права, вместо трех, и достичь 30-ти лет с одновременным продлением конечного срока полномочий до 70 лет (сейчас - 25 и 65 лет соответственно).

Второе - обеспечение в составе Высшего совета юстиции большинства судей, избранных судьями. Сегодня в составе Высшего совета юстиции по Конституции только 4 члена из 20 представляют судейский корпус (председатель Верховного суда и 3 члена, избранные съездом судей). И хотя с 2010 г. органам, формирующим состав Высшего совета юстиции, вменяется в обязанность назначать в него определенное количество судей, чтобы они составляли большинство, однако таких членов нельзя считать "судьями, избранными судьями".

Согласно проекту, съезд судей будет назначать в Высший совет юстиции 12 членов из числа судей, обеспечивая при этом представительство судей судов различных инстанций и специализаций. Съезд адвокатов Украины, съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений будут назначать по два члена Высшего совета юстиции. В его состав будут входить по должности председатели Конституционного суда, Верховного Суда, Совета судей, генеральный прокурор.

По проекту Высший совет юстиции должен принять от Верховной Рады полномочия давать согласие на задержание или арест судьи. Также предложено "легализовать" полномочие Высшего совета юстиции назначать и увольнять судей и их замов, имеющееся сегодня в Законе "О судоустройстве и статусе судей", но отсутствующее в Конституции.

Третье - введение механизма, по которому суды будут создаваться и ликвидироваться парламентом, а не указом президента, как сегодня. Вместе с тем согласно проекту парламент будет реализовывать эти полномочия по представлению президента. Правда, почему-то изменения по этому вопросу предложены к ст. 85 Конституции о полномочиях Верховной Рады, а не ст. 92, определяющей, что можно регулировать исключительно законом. Поэтому Верховная Рада сможет образовывать и ликвидировать суды постановлениями, а не законом, процедура принятия которого сложнее, чем постановления.

Подобные изменения (с некоторыми отличиями) предусматривает и проект изменений в Конституцию от комиссии Конституционной ассамблеи по правосудию.

Во-первых, предложено ликвидировать квалификационную комиссию судей, передав все ее полномочия в Высший совет юстиции (по отбору судей, привлечению их к дисциплинарной ответственности). Для выполнения этих полномочий члены Высшего совета юстиции не могут совмещать свою работу в этом органе с другой работой. Отбор на должность судьи, в том числе в суде высшего уровня, должен осуществляться на конкурсной основе.

Во-вторых, состав Высшего совета юстиции уменьшается до 15 членов, из которых девять членов назначает съезд судей из числа судей и судей в отставке, четырех - Национальная академия правовых наук Украины, и еще двух - съезд адвокатов из числа адвокатов. Зато в проекте Концепции изменений в Конституцию Конституционной ассамблеи предложено, чтобы Национальная академия правовых наук Украины назначала двух членов, а не четырех, а еще двух - съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений (эти предложения и анализировала Венецианская комиссия).

В-третьих, по сравнению с проектом администрации президента, предусмотрено ограничение некоторых полномочий президента. Так, указы президента о назначении, увольнении судей должен контрассигновать председатель Высшего совета юстиции. Законопроект о создании, реорганизации, ликвидации суда, установлении сети судов и внесение изменений в нее вносится президентом Украины по представлению Высшего совета юстиции, согласованному с премьер-министром Украины.

В-четвертых, Верховный Суд наделяется правом законодательной инициативы.

В-пятых, вводится институт мировых судей, избираемых местными общинами (в проекте Концепции изменений в Конституцию Конституционной ассамблеи отсутствует положение о выборности таких судей).

Состав Высшего
совета юстиции

Это ключевой орган, полномочия которого связаны с формированием судейского корпуса. Сегодня Высший совет юстиции принимает решения о внесении представлений о назначении судей и увольнении их с должностей, а также осуществляет некоторые дисциплинарные полномочия в отношении судей.

Согласно европейским стандартам орган, подбирающий судей, и орган, рассматривающий вопрос об их дисциплинарной ответственности, должен быть "независимым от исполнительной и законодательной власти, по меньшей мере наполовину состоять из судей, избранных их коллегами так, чтобы это гарантировало широкое представительство судейства" ( п. 1.3, 5.1, 7.2 Европейской хартии об уставе судей 1998 г.). В последнее время этот стандарт становится еще жестче: такой орган должен состоять либо исключительно из судей, либо существенного большинства судей, избранных судьями.

В 2010 г. законодатель сделал шаг, поданный как приближение к европейским стандартам. Законом "О судоустройстве и статусе судей" установлено, что Верховная Рада, президент, прокуроры, адвокаты и юридические учебные заведения и научные учреждения назначают определенное количество членов Высшего совета юстиции из числа судей. Таким образом, судей в Высшем совете юстиции должно стать 11 из 20. Однако Венецианская комиссия, а вслед за ней и Европейский суд по правам человека в деле "Александр Волков против Украины" пришли к выводу, что такие изменения являются недостаточными, поскольку "назначение происходит теми же органами, а не судейским корпусом".

В проектах изменений в Конституцию предлагается определенное решение этой проблемы, поскольку предполагается 12 судей из 20 (проект администрации президента) или 9 судей и судей в отставке из 15 членов Высшего совета юстиции (проект Конституционной ассамблеи). При этом эти члены избираются съездом судей. По первому проекту к 12 судьям можно добавить трех председателей - Конституционного суда, Верховного Суда и Совета судей, также избирающиеся судьями, входящими в соответствующий орган.

Однако при внешнем соответствии европейским стандартам, в случае зависимости съезда судей от политической власти, такими же зависимыми будут и органы, образованные съездом. Собственно, установление контроля над органами профессионального самоуправления и является тем средством, которое политическая власть использует для влияния на суды, а с недавних пор - и на адвокатуру.

С этой целью в 2010 г. Законом "О судоустройстве и статусе судей" были реформированы органы судейского самоуправления. Ранее судейское самоуправление было скорее управлением председателей судов. После реформы ключевые органы судейского самоуправления - съезд судей и Совет судей Украины - на две трети стали состоять из представителей судей специализированных судов. И только одна треть - представители судей общих судов. Всего судей общих судов в Украине втрое больше, чем судей специализированных судов вместе взятых, но в органах судейского самоуправления они оказались в меньшинстве. В то время лояльность к политической власти проявляли именно председатели высших специализированных судов, тогда как председатель Верховного Суда жестко критиковал изменения в судебной системе, поскольку Верховный Суд потерял рычаги влияния.

Кроме того, авторы Закона "О судоустройстве и статусе судей" позаботились о "правильном" отборе делегатов на первый съезд судей, сформированный по новому закону. Таких делегатов выбрали три соответствующие конференции - судей общих судов, судей хозяйственных судов и судей административных судов. Однако же конференции оказались не избранными, а назначенными (!): "организационное бюро" самостоятельно выбрало по два представителя судей общих судов от каждой области (из большого количества претендентов, которых предложило собрание судей различных судов), "исходя из опыта претендентов и их авторитета". То же сделали и советы судей административных и хозяйственных судов.

Также нельзя обойти вниманием существенное уменьшение состава органов судейского самоуправления. Например, по новому закону в работе съезда, который должен представлять свыше 8 тыс. судей, принимают участие не более 96 судей (в 2010 г. на съезд судей съезжались несколько сотен делегатов). А Совет судей Украины стал состоять только из 11 членов (раньше их было более 70, однако в основном это были председатели судов). К тому же, в составе действующего Совета судей большинство членов являются судьями высших специализированных судов и только по одному представителю - от местных и апелляционных судов.

Два съезда судей, проведенные по новому закону, прошли по четкому сценарию, все решения оказались вполне предсказуемыми и принимались практически единогласно. XI очередной съезд судей Украины констатировал "усиление гарантий независимости судей..." и не забыл выразить "поддержку деятельности Президента Украины…"

Совершенно очевидно, что кадровые решения органов судейского самоуправления принимаются за пределами судебной системы. Венецианская комиссия указывала на огромный риск того, что Высшая квалификационная комиссия "превратится в инструмент партийной политики, несмотря на то, что внешне комиссия имеет другой вид". Деятельность этой комиссии, в частности по переводу судей, привела к тому, что большое количество вакантных должностей образовалось на Донбассе, откуда судей массово переводят в столицу и в другие регионы (на январь т.г., по данным Высшей квалификационной комиссии судей, из 359 вакансий в местных судах более трети - 125 - приходится на Донецкую и Луганскую области, а вакансий в административных и хозяйственных судах в этих областях - более половины от вакансий в таких судах по всей Украине). Многих из них сразу после перевода Высший совет юстиции назначает на должности председателей судов и их замов. То есть Высшая квалификационная комиссия является одним из инструментов влияния на судебную власть, который, как и Высший совет юстиции, использует политическая власть.

Назначение членов Высшего совета юстиции съездом адвокатов сегодня также вызывает опасения, поскольку, во-первых, адвокатское самоуправление тоже оказалось под угрозой политических влияний, а во-вторых, адвокаты, как и другие члены Высшего совета юстиции, не прекращают своей адвокатской деятельности, а следовательно, может возникать конфликт интересов между ведением дела в суде и осуществлением дисциплинарных полномочий в отношении судьи.

Проект администрации президента предусматривает сохранение в составе Высшего совета юстиции и генерального прокурора. Как указано в ежегодном послании президента к Верховной Раде, "сохранение за ним статуса члена Высшего совета юстиции обусловлено тем, что он продолжает осуществлять полномочия по принятию решений, касающихся нарушений прокурорами требований о несовместимости, а также по рассмотрению жалоб на решения о привлечении прокуроров к дисциплинарной ответственности". Однако при этом игнорируется мнение Европейского суда по правам человека по делу "Александр Волков против Украины" о том, что "включение Генерального прокурора в состав Высшего совета юстиции вызывает проблемы, поскольку это может оказывать сдерживающее воздействие на судей и восприниматься как потенциальная угроза…Членство Генерального прокурора в органе, связанном с назначением, наказанием и увольнением судей, создает риск того, что судьи не будут действовать беспристрастно в таких случаях, или того, что Генеральный прокурор не будет беспристрастным в отношении судей, чьи решения он не одобряет".

Венецианская комиссия предложила, чтобы Генеральный прокурор участвовал в рассмотрении только тех вопросов, которые касаются прокуроров. Проект Конституционной ассамблеи не предусматривает членства прокуроров в ВСЮ.

Участие представителей прокуроров в подобном органе возможно лишь при условии, что прокуроры и судьи будут образовывать единую профессию магистратов и обладать единым статусом с одинаковыми гарантиями независимости. При этом члены Высшего совета юстиции не должны совмещать свою работу в нем с практической работой судьи или прокурора, а его полномочия будут одинаково касаться и судей, и прокуроров. Внедрение такой модели, характерной для многих стран Западной Европы, может стать перспективным направлением для конституционных изменений и в Украине - в случае глубокой реформы прокуратуры с введением реального самоуправления магистратов. Кстати, Венецианская комиссия предлагает как вариант рассмотреть возможность создания двух палат в составе Высшего совета юстиции - для судей и прокуроров.

Определенные угрозы может нести сохранение полномочия назначать членов Высшего совета юстиции за съездом юридических вузов и научных учреждений. Сегодня право созывать и организовывать этот съезд "узурпировала" общественная организация "Совет представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений" (до недавних пор - частное учреждение с подобным названием), возглавляемая одним из членов Высшего совета юстиции и одновременно народный депутатом, председателем парламентского комитета по вопросам верховенства права и правосудия, президентом Национального университета "Одесская юридическая академия". Проблема также будет и с Национальной академией правовых наук Украины, получающей финансирование из государственного бюджета.

Исходя из изложенного, предлагаем внедрять конституционные изменения относительно состава Высшего совета юстиции только после создания законодательных предпосылок для реального функционирования судейского самоуправления. Для этого нужно обеспечить участие в съезде судей-делегатов по принципу пропорционального представительства судей, гарантировать избрание этих делегатов снизу, а не назначение сверху. Также необходимы прозрачные правила назначения членов Высшего совета юстиции от других субъектов - например, правозащитных организаций, юридических высших учебных заведений и научных учреждений, адвокатов, уполномоченного Верховной Рады по правам человека. Члены Высшего совета юстиции, за исключением тех, которые входят по должности, во избежание конфликта интересов не должны заниматься другой деятельностью, не связанной с выполнением полномочий члена этого органа.

Полномочия Высшего
совета юстиции

Сегодня Высший совет юстиции, согласно ст. 131 Конституции, выполняет всего три функции:

1) внесение представления о назначении судей на должности или об освобождении их от должностей;

2) принятие решения по поводу нарушения судьями и прокурорами требований о несовместимости;

3) осуществление дисциплинарного производства применительно к судьям Верховного суда и судьям высших специализированных судов и рассмотрение жалоб на решения о привлечении к дисциплинарной ответственности судей апелляционных и местных судов, а также прокуроров.

В 2010 г. из-за сомнительных изменений в Закон "О Высшем совете юстиции" его полномочия расширили и добавили полномочия назначать и увольнять председателей судов и их заместителей по представлению одного из трех советов судей - общих, хозяйственных, административных судов соответственно.

Проект администрации президента предусматривает легализацию на конституционном уровне такого полномочия, а также предлагает возможность дальнейшего расширения компетенции Высшего совета юстиции путем принятия закона. Кроме того, предложено, чтобы Высший совет юстиции, а не парламент, предоставлял разрешение на задержание или арест судьи в необходимых случаях, до вынесения обвинительного приговора.

Проект изменений в Конституцию от комиссии Конституционной ассамблеи по вопросам правосудия, в связи с намерением ликвидировать Высшую квалификационную комиссию судей, предлагает передать ее функции Высшему совету юстиции и вместе с тем лишить последний полномочий относительно прокуроров. Соответственно проект предусматривает следующие полномочия Высшего совета юстиции:

1) проведение отбора кандидатов на должность судьи;

2) внесение представления о назначении судей на должности, освобождение их от должностей;

3) внесение представления о переводе судьи в другой суд;

4) осуществление дисциплинарного производства относительно судей;

5) принятие решения о приостановке полномочий судьи;

6) принятие решения относительно нарушения судьей требований о несовместимости;

7) принятие решения о прекращении полномочий судьи;

8) назначение судей на административные должности и освобождение судей от административных должностей в судах по представлению собрания судей соответствующего суда;

9) осуществление других полномочий, определенных Конституцией Украины.

Венецианская комиссия обратила внимание на то, что она не видит необходимости в сохранении обоих отдельных органов, однако в случае существования и Высшей квалификационной комиссии судей, и Высшего совета юстиции оба органа должны быть независимыми.

Согласно проекту администрации президента, может сохраниться трехуровневая система назначения судьи: квалификационная комиссия рекомендует кандидата, Высший совет юстиции вносит представление о назначении, а президент назначает на должность судьи. На наш взгляд, при таком подходе актуальным останется замечание, высказанное в свое время Венецианской комиссией: "непонятная роль ВСЮ (Высшего совета юстиции) при рассмотрении рекомендаций ВКК (Высшей квалификационной комиссии). Трудно понять, почему ВСЮ и президент Украины должны подтверждать рекомендацию. Тем не менее, никаких критериев, на основании которых ВСЮ или президент Украины могут повторно просмотреть решения ВКК, нет... Это создает предпосылки для принятия произвольных решений".

В этой связи оптимальным считаем вариант, когда Высший совет юстиции не будет выполнять роль почты между квалификационной комиссией и президентом, а сам будет осуществлять назначение, переведение или освобождение судей по рекомендации квалификационной комиссии. В таком случае президента можно было бы ввести в состав Высшего совета юстиции, например, в статусе его главы, как это принято во многих странах, ориентирующихся при построении судебной системы на Францию.

В случае же сохранения трех звеньев "квалификационная комиссия - Высший совет юстиции - президент" роль последнего нужно свести только к формальному наделению судьи полномочиями без какого-либо дальнейшего участия в его карьере.

Наряду с квалификационной комиссией в структуре Высшего совета юстиции целесообразно создать дисциплинарную комиссию, которая могла бы выполнять роль "процессуального фильтра" для многочисленных жалоб на судей - проверяла бы информацию о дисциплинарных проступках, принимала решение об открытии дисциплинарных дел и передавала их на рассмотрение в Высший совет юстиции.

Что касается назначения председателей судов и их заместителей, то нужно разрушить механизм, при котором вертикаль в судебной системе строится через назначенных председателей судов. Несмотря на законодательное ограничение полномочий председателей судов в 2010 г., их роль по инерции сохраняется. Например, при доборе судей на должности в суды высшего уровня Высшая квалификационная комиссия судей вопреки закону принимает во внимание характеристики председателей судов, их согласование кандидатур и т.п. После замены председателей судов всех уровней лояльными к власти судьями авторы судебной реформы захотели восстановить рычаги влияния председателей судов на судей. Так, народные депутаты С.Кивалов и Д.Шпенов - активные разработчики самого закона о судоустройстве и статусе судей - подали проект закона об усовершенствовании отдельных положений организации судебной власти (№0929 от 12 декабря 2012 г.), в случае принятия которого председателям судов будут возвращены надзорные полномочия относительно судей и предоставлено право определять специализацию судей, что даст возможность вполне законно обходить автоматизированное распределение судебных дел (сегодня специализацию судей определяет собрание судей соответствующего суда). Председатели судов были лишены этих полномочий в ходе судебной реформы, чтобы уменьшить зависимость от них судей. Однако восстановление указанных полномочий в пользу политически лояльных руководителей судов усилит властный контроль над судами.

Политическая власть потеряет интерес к председателям судов, заместителям председателей судов и не будет пытаться необоснованно расширять их полномочия, если их будут назначать на административную должность сами судьи соответствующего суда. Любая централизация в этих вопросах является признаком вертикальной иерархии, что недопустимо в судебной системе.

Таким образом, полномочия Высшего совета юстиции нужно исчерпывающе определить в Конституции. ВСЮ должен принимать решения о назначении, переведении судей, привлечении их к дисциплинарной ответственности, освобождении от должности. Дискуссию о полномочиях назначать председателей судов и их заместителей целесообразно решить в пользу собрания судей соответствующих судов.

Назначение судей

Венецианская комиссия положительно оценила предложение отстранить парламент от решения вопроса карьеры судьи. На этом она настаивает уже в течение многих лет, поскольку участие политического органа в этих вопросах серьезно подрывает авторитет судебных органов. Оба проекты воплощают именно такую идею. Следовательно, этот вопрос не является дискуссионным.

У разработчиков изменений в Конституцию также есть понимание того, что судей не должно избирать население. Выборы, вопреки внешней демократичности, еще больше политизируют должность судьи. Он вынужден будет включаться в избирательные кампании. А кто здесь окажет самую большую поддержку, как не политики и бизнес? Вложенные в будущего судью ресурсы ему придется отрабатывать.

Правда, проект комиссии Конституционной ассамблеи предусматривает выборных мировых судей - очевидно, как элемент восстановления доверия к правосудию. Однако даже мировой судья, который будет решать незначительные дела, может быть интересным для местных политиков и предпринимателей, чтобы усилить свое влияние в регионе или совершать расправы над конкурентами.

Учитывая основные требования независимости судей, и Венецианская комиссия не рекомендует избрание мировых судей общественностью: "Внедрение такой системы очень опасно. Судьи вынуждены будут проводить избирательные кампании или, еще хуже, - это будут делать для них политические партии. И это поставит под угрозу объективность судей, которые будут связаны чувством "признательности" политической партии, поддерживавшей их избрание. Такая система не должна вводиться в Украине в условиях, когда независимость судебной власти имеет важное значение в борьбе с коррупцией".

Потому, как ни "недемократично" это звучит, парламент или народ не должны принимать участие в формировании судейского корпуса. Президент может разве что "номинально" назначать судью на должность по результатам конкурса, если после этого он не будет иметь никакого отношения к карьере судьи. Хотя лучше всего, чтобы все назначения на должности судьи, равно как и увольнения, осуществлял деполитизированный Высший совет юстиции.

Восстановить доверие к суду можно не внедрением выборности судей, а проведением переаттестации всех судей с целью "очищения" судейского корпуса от судей, пренебрегавших демократическими ценностями и подвергшихся различным внешним влияниям. Положение о переаттестации судей целесообразно включить в переходные положения изменений в Конституцию. Для проведения переаттестации следует принять специальный закон, в разработке которого полезным может стать опыт ФРГ, где подобная переаттестация проводилась во время "десоветизиции" бывшей ГДР.

Что касается требований к будущим судьям, то оба проекта предлагают поднять минимальный возраст для будущего судьи с 25 до 30 лет и стаж работы в области права с трех до пяти лет. Венецианская комиссия оценила указанное предложение как обоснованное.

Однако, на наш взгляд, это не станет залогом повышения качества судопроизводства, по крайней мере, в ближайшем будущем. В большинстве случаев лучшие специалисты до 30 лет уже сделали карьеру, потому должность судьи будет привлекать тех, кто не смог достичь успехов, другими словами - юристов не первого эшелона. Вдобавок, как показывают наши подсчеты, в среднем на протяжении 2011–2012 гг. на 1 тыс. судей к дисциплинарной ответственности привлечены 10 судей, назначенных на должность впервые, и 17 судей, избранных на должность бессрочно. Подобная пропорция сохраняется и относительно увольнения судьи за нарушение присяги. Т.е. старших судей привлекают к ответственности намного чаще, чем младших.

Поэтому, на наш взгляд, именно молодежь, при условии, что она получила юридическое образование в соответствии с европейскими ценностями, может быть более прогрессивной в судейской деятельности, чем юристы с советским мышлением.

Оба проекта предусматривают, что "отбор кандидатов на должность судьи осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном законом". Это действительно прогрессивное положение. Однако оно нуждается в уточнении: речь должна идти о конкурсе не только при назначении на должность судьи, но и во время перевода - в частности, и в суды высшего уровня. Сегодня такие переводы осуществляются кулуарно, поскольку о вакантных должностях в судах высшего уровня никто не сообщает. В этом несложно убедиться, посетив соответствующую страницу Высшей квалификационной комиссии судей в Интернете.

Таким образом, положительными являются предложения относительно полного воплощения принципа несменяемости судей. Но для повышения доверия к суду предлагаем после внесения изменений в Конституцию и создания соответствующих органов провести переаттестацию (люстрацию) судей. Конкурсный отбор предусмотреть не только для назначения на должность судьи, но и в случае перевода судьи в другой суд, в том числе высшего уровня. Повышение минимального возраста для будущего судьи считаем нецелесообразным.

Роль Верховного суда

В результате судебной реформы 2010 г. Верховный суд утратил возможность влиять на судебную систему и практику. Несмотря на введение обязательности его судебных решений для всех судов общей юрисдикции при решении аналогичных вопросов, он стал рассматривать только те дела, которые допустит соответствующий высший специализированный суд. Другими словами, суд, решивший дело, решает сегодня и вопрос о допуске в Верховный суд жалобы на свое же решение. Недопуск не обжалуется. Кроме того, Верховный суд потерял полномочия относительно обеспечения одинакового применения процессуального закона. Такая реформа была связана с нелояльностью многих судей Верховного суда и его руководителя к представителям новой политической власти.

Проект администрации президента не предусмотрел изменения относительно этих вопросов на конституционном уровне. В проекте Конституционная ассамблея предложено определить роль Верховного суда в Конституции. Согласно предложениям Верховный суд:

1) обеспечивает в определенных законом процессуальных формах одинаковое применение всеми судами норм материального и процессуального права;

2) пересматривает дела в случае установления международным судебным учреждением, юрисдикция которого признана Украиной, нарушения Украиной международных обязательств при решении дела судом;

3) осуществляет другие полномочия, определенные Конституцией и законами Украины.

Кроме того, предложено наделить Верховный суд правом законодательной инициативы.

В свете предыдущих ограничений юрисдикции Верховного суда Венецианская комиссия признала очень желательными изменения относительно унификации применения закона, но раскритиковала положение о праве Верховного суда на законодательную инициативу, поскольку это втянет Верховный суд в политику.

На наш взгляд, в Конституции не следует выписывать конкретные полномочия Верховного суда, поскольку это законсервирует развитие этого органа. Достаточно определить его задачу в судебной системе. Например, "Верховный суд Украины как высочайший суд в системе судов общей юрисдикции обеспечивает одинаковое применение права судами общей юрисдикции". Исходя из этой задачи, законом должны быть определены полномочия Верховного суда относительно рассмотрения судебных дел. Конституционный суд всегда сможет проконтролировать, отвечает ли корректировка законодателем полномочий Верховного суда его роли, которая определена Основным Законом.

Что же касается права Верховного суда на законодательную инициативу, то Венецианская комиссия постоянно подчеркивает несовместимость такого права с принципами распределения власти и независимости суда. "Судебная власть призвана толковать законы, а не инициировать их принятие", - указано в Докладе Венецианской комиссии о законодательной инициативе.

Выводы

Без глубокой реформы, которая будет предшествовать внесению изменений в Конституцию, судьи не станут более независимыми. Изменения в Конституцию, вопреки одобрительному заключению Венецианской комиссии, могут законсервировать механизмы зависимости судей. Складывается впечатление, что сохранение политического влияния и является целью конституционных изменений, предлагаемых политической властью под соусом европейских стандартов.

Поэтому предлагаем внедрять конституционные изменения, в частности относительно состава Высшего совета юстиции, только после создания законодательных предпосылок для реального функционирования судейского самоуправления. Также нужны прозрачные правила назначения членов Высшего совета юстиции от других субъектов - например, правозащитных организаций, юридических высших учебных заведений и научных учреждений, адвокатов, уполномоченного Верховной Рады по правам человека.

Полномочия Высшего совета юстиции нужно исчерпывающе сформулировать в Конституции. ВСЮ должен принимать решения о назначении, переводе судей, привлечении их к дисциплинарной ответственности, освобождении от должности. В выполнении этих функций ей должны помогать квалификационная и дисциплинарная комиссии (палаты). Аналогичные вопросы Высший совет юстиции может решать и относительно прокуроров. Назначение председателей судов и их заместителей целесообразно отдать собраниям судей соответствующих судов.

Для повышения доверия к суду после внесения изменений в Конституцию и создания соответствующих органов следует провести переаттестацию (люстрацию) судей. Конкурсный отбор нужно предусмотреть не только для назначения на должность судьи, но и в случае перевода судьи в другой суд, в том числе высшего уровня. Повышение минимального возраста для будущего судьи является нецелесообразным.

В Конституции предлагаем очертить общую задачу Верховного суда, без конкретизации его полномочий, и не наделять его правом законодательной инициативы.

Считаем, что изменения в Конституцию - если будут учтены изложенные выше предостережения - имеют шанс приблизить украинское правосудие не только к европейским стандартам, но и к людям.

P.S. 4 июля, не дожидаясь результатов работы Конституционной ассамблеи, президент подал в парламент проект Закона о внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей. Внесенный проект по сути почти не отличается от того, который анализировала Венецианская комиссия. Предложено только закрепить в Конституции право на справедливый суд, изъять из нее положение о том, что генерального прокурора назначают на пять лет (очевидно, у нынешних руководителей государства есть желание сохранить контроль над прокуратурой даже после возможной потери власти). Учтено лишь замечание Венецианской комиссии относительно того, что генеральный прокурор, будучи членом Высшего совета юстиции, не должен участвовать в принятии решений относительно судей.

Поэтому мнения авторов, высказанные в этой статье, с подачей проекта в парламент еще больше актуализировались. Ведь быстрое внесение таких изменений в Конституцию, без предшествующих этому более глубоких реформ, позволит на конституционном уровне законсервировать политическую зависимость судов.