Украинская Фемида: взгляд со стороны

Подробное исследование, характеризующее состояние судебной системы нашего государства, презентовала недавно Американская ассоциация юристов «Правовая инициатива в Центральной Европе и Евразии». Оценка производится по тридцати критериям. Среди них уровень юридического образования, квалификация, процедура отбора и назначения судей, независимость при принятии решений, условия работы, прозрачность судебного процесса, соблюдение этических и дисциплинарных норм.

Из ряда фундаментальных для развития судебной системы норм положительные оценки Украина получила лишь по четырем. Это представительство национальных меньшинств и женщин, полномочия судей относительно пересмотра административной практики и гражданских свобод, а также гарантированный срок пребывания в должности. Пятнадцать факторов получили отрицательную оценку. Большинство из них связаны с независимостью судей при осуществлении правосудия, финансовыми ресурсами, структурными гарантиями, прозрачностью судебных процессов и документов. Впрочем, незначительным утешением может служить тот факт, что подобного рода оценки получили и иные государства региона, где проводились аналогичные исследования индекса судебной реформы. Итак, выводы, к которым пришли в результате исследования.

Одной из самых серьезных проблем судебной системы Украины названо постороннее влияние на принятие судьями решений. Внепроцессуальные контакты между судьями и сторонами процесса, не запрещенные законодательно, являются обычным явлением. Председатели судов наделены чрезмерными рычагами влияния на судей соответствующего суда. Они пользуются огромным влиянием в процессе подбора судейских кадров, принимают на работу и увольняют работников аппарата судов, распределяют дела между судьями и утверждают расписание отпусков служителей Фемиды.

Следующая проблема заключается во всеобщем отсутствии уважения к решениям суда и судебной системы в целом, чрезвычайно низкий уровень доверия населения к судебной власти. Этому может содействовать постоянное унижение судейства представителями других ветвей власти и негативная атмосфера, создаваемая в СМИ. Едва ли не наиболее яркой иллюстрацией неуважения к суду является тот факт, что государственные органы и частные стороны часто игнорируют судебные повестки, а также другие судебные решения.

В 2004 году из-за неявки в суд адвокатов было отложено рассмотрение около 30 тысяч гражданских и уголовных дел. Верховный суд Украины регулярно направляет соответствующие сообщения в Высшую квалификционную комиссию адвокатов, но не получил ни одного ответа. Рассмотрение более чем 5600 дел было отложено из-за неявки прокуроров. 7300 уголовных дел — из-за того, что органы внутренних дел не доставили посудимых, содержащихся под стражей. Вообще существует реальная возможность, придерживаясь процессуальных норм, затянуть рассмотрение гражданского дела на 18 месяцев.

Судьи, как правило, не заинтересованы в проведении заседания в отсутствие стороны, поскольку вынесенные в результате решения часто отменяются апелляционными инстанциями по формальным основаниям, например, ввиду отсутствия сведений о том, что сторона была уведомлена о предстоящем заседании надлежащим образом. Только за шесть месяцев 2005 года это стало основанием для отмены каждого десятого из всех отмененных решений и 30% дел, направленных на новое судебное рассмотрение.

Критического уровня достигло отсутствие своевременного и надлежащего исполнения судебных решений. Именно этот вопрос затрагивается в большинстве жалоб против Украины, поданных в Европейский суд по правам человека. В ряде случаев правительство даже нашло возможность проигнорировать решение Конституционного суда Украины по поводу неконституционности некоторых законов.

Существуют проблемы с исполнением решений, вынесенных против государственных органов. Представители последних позволяют себе возмущаться по поводу таких решений, полагая, что суды как ветвь государственной власти должны защищать интересы государства. В прошлом году высшие должностные лица государства выступали с критикой судов за слишком большое количество решений, вынесенных против налоговых органов. Мол, из-за этих решений государство теряет огромные суммы, поэтому суды не должны сетовать, что государство не обеспечивает их надлежащим финансированием.

Во время заседания Кабмина в январе нынешнего года премьер-министр высказал неудовлетворение по поводу ряда судебных решений и предложил «составить список судей, которыми принимались необъективные решения относительно этого вопроса, и обнародовать его на сайте министерства». В этой же связи в отчете в качестве примера вмешательства в деятельность судебной ветви власти и проявления неуважения к суду приводятся общеизвестные высказывания министра юстиции в связи с судебным решением по делу о восстановлении в должности Святослава Пискуна.

Большинство дел против Украины, поступивших в Европейский суд по правам члеовека, касаются невыполнения судебных решений, судебной волокиты и нарушения права собственности.

Одной из причин нынешнего кризиса с исполнением судебных решений считают низкий уровень финансирования Государственной судебной администрации. Государственные исполнители слабо защищены с правовой точки зрения и получают низкие зарплаты (от 600 до 1000 гривен в месяц). Хотя законодательные изменения дают им право на получение премии в размере от 85 до 510 гривен за каждое своевременно выполненное решение.

Есть проблемы, связанные с действием Закона «О введении моратория на принудительную реализацию имущества», запрещающего любое отчуждение имущества государственных предприятий, в уставных фондах которых доля государства составляет хотя бы 25%. Только вследствие действия этого закона задолженность по неисполненным судебным решениям против государственных предприятий-банкротов составляет более 10 млрд. гривен. Отсутствие неотвратимых последствий за неисполнение требований и распоряжений госисполнителей фактически означает, что должники могут выполнять решения суда по своему усмотрению.

За последние годы в Украине значительно ухудшилось качество юридического образования. В 1991 году в стране существовало шесть юридических факультетов. Сегодня такие факультеты есть более чем в 200 вузах. Ежегодно диплом о высшем юридическом образовании получают более 30 тысяч выпускников. Занятия на некоторых новосозданных факультетах проводят недавние выпускники и даже студенты-старшекурсники. Учебные программы большинства юридических факультетов продолжают акцентировать внимание на теории. Для получения практических навыков выделяется лишь 15% общего учебного времени. Программы вузов редко содержат спецкурсы по вопросам статуса и роли судьи в обществе. Процесс основывается преимущественно на дословном запоминании и повторении текстов законодательства, а не на применении правовых норм к конкретным ситуациям, утверждают авторы отчета.

Большинство кандидатов на должность судьи получают необходимый для этого стаж работы в органах прокуратуры или МВД. Этим объясняется сильный обвинительный уклон среди судей. В одной из областей 42% кандидатов на должность судьи имеют стаж работы в прокуратуре, 9% — в системе МВД, 24% — работники аппарата судов или органов юстиции. Возраст большинства кандидатов на должность судьи 25—30 лет, стаж от трех до семи лет. Многие становятся судьями в 25 лет. Законодательство не требует, чтобы кандадаты на должность судьи проходили дополнительное специальное обучение.

Процесс отбора и назначения судей не основывается на конкурсных началах и считается неэффективным и непрозрачным. Ключевую роль играют субъективные факторы, а не профессиональные или моральные качества кандидатов. Члены соответствующих комиссий действуют на общественных началах и их деятельность малоэффективна. Иногда комиссии не в состоянии даже отсеять кандадатов, не соответствующих требованиям относительно возраста или стажа работы или имеющих судимости.

Из-за отсутствия единых правил отбора кандидатов и оценки уровня их знаний каждая комиссия использует собственный подход и критерии. У нее есть собственный список тем рефератов и вопросов, выносимых на собеседование. По информации Высшей квалификационной комиссии судей, около 10% судей, первый срок полномочий которых закончился и которые являются кандидатами на бессрочное избрание, во время собеседования не могут ответить на простые вопросы по материальному и процессуальному праву.

Независимость судей находится под угрозой на всех стадиях карьеры: от подбора и назначения кандидатов на должность судьи, продвижения на руководящие должности в системе, до вопросов привлечения к дисциплинарной ответственности и увольнения с должности.

Закон не устанавливает никаких критериев для назначения судей на должность председателей и зампредседателей судов, что является важнейшим видом продвижения по службе. Хотя каждая кандидатура должна быть согласована с Советом судей Украины, окончательное решение о назначении на эти должности принимает президент, поэтому основным критерием считается политическая лояльность, полагают эксперты. Этот процесс является непрозрачным и чрезмерно политизированным. Закон не определяет сроки, на протяжении которых президент или парламент должны принять окончательное решение о назначении или избрании судьи. Поэтому на практике эта процедура может занимать от шести месяцев до полутора лет с момента получения представления. В прошлом году во главе каждого шестого местного суда в Украине находился «исполняющий обязанности председателя суда». По данным парламентского комитета по вопросам правовой политики, двое судей ожидали назначения на административные должности начиная с 2003 года, а 45 судей — с 2004 г. Причем секретариат президента не смог предоставить никаких объективных объяснений происходящему. Назначение председателя ВАС затянулось более чем на год. В то же время вся процедура назначения председателя Печерского районного суда столицы в июне 2005 года заняла всего шесть дней, включая три выходных.

На протяжении 2003—2005 годов квалификационными комиссиями судей общих судов было завершено 624 дисциплинарных производства относительно судей. Взыскания наложены на 250 судей (187 выговоров, 22 понижения квалификационного класса и 41 рекомендация Высшему совету юстиции об увольнении судьи).

В соответствии с опросами общественного мнения, 40—60% населения Украины не доверяет судам. Граждане считают суды «чрезвычайно коррумпированными» наряду с налоговыми органами и милицией. В то же время ежегодно к ответственности за коррупционные действия привлекается менее десяти судей. На протяжении 2003—2005 годов ни один человек не был привлечен к ответственности по статье 376 Уголовного кодекса — за вмешательство в деятельность судебных органов.

Эксперты констатируют отсутствие желания судей обсуждать проявления внутреннего внепроцессуального вмешательства в осуществление правосудия. Судьи не признают открыто распространение взяточничества. Вместе с тем они поголовно откровенно высказываются о попытках стороннего влияния на их деятельность со стороны представителей иных ветвей власти, прокуроров, адвокатов, СМИ.

Суммы, выделяемые на содержание судов, традиционно удовлетворяют около 50% потребностей судов. Судьи вынуждены финансировать многочисленные расходы самостоятельно или обращаться за «спонсорской» помощью к местным властям или коммерческим организациям.

Высшие судебные органы самостоятельно распоряжаются своим бюджетом, но правительство не всегда учитывает их запросы в полном объеме. Перед вынесением окончательного проекта Госбюджета в парламент Министерство финансов и Кабмин регулярно сокращают заявленную судами сумму, за исключением «защищенных» статей расходов (например, зарплата).

Несмотря на значительное увеличение объемов финансирования судебной системы в 2006 году, эта сумма остается вдвое меньшей, чем, например, расходы на содержание прокуратуры, в три раза меньшей, чем расходы на налоговые органы. Несмотря на постоянное увеличение доходов бюджета, расходы на содержание судебной системы остаются на уровне около 1% от общих расходов бюджета.

Средства выделяются одной строкой для всех судов соответствующего звена. И солидная сумма, распределенная на количество судов, на поверку оказывается незначительной. Например, Соломенский райсуд Киева, в котором работают 27 судей, на прошлый год, кроме расходов на зарплату, получил для финансирования текущих нужд по осуществлению правосудия… 530 гривен.

Негативным явлением считают наблюдатели противопоставление бюджетного статуса Верховного суда Украины и других высших судов остальным судам, что приводит к трениям между разными уровнями судебной системы, а ВСУ, имея независимый бюджет, проблемами остальных судов не интересуется.

Одним из способов обеспечения финансовой независимости судебной системы могло бы стать закрепление за ней поступлений от государственной пошлины, взымаемой по всем гражданским, уголовным и хозяйственным делам. Сейчас все поступления от госпошлины поступают в бюджет.

Проблемы с невыплатой зарплаты судьям сегодня нет. В то же время, начиная с 2001 года более трех тысяч судей выиграли судебные иски против Министерства финансов относительно неполучения заработной платы и компенсаций в предыдущие годы на общую сумму 20 млн. грн. Однако судьи так и не смогли добиться выполнения этих решений. Государственные исполнители ссылались на то, что в госбюджете для этих целей не предусмотрено средств. Судьи апелляционных судов Донецкой и Полтавской областей обратились по этому поводу в Европейский суд. В результате в Госбюджете на 2004 год для выполнения этих решений был предусмотрен 1 млн. грн. В последующие годы в Госбюджете также был учтен этот момент, и сегодня ГСА надеется, что для выполнения решений, вынесенных на протяжении 2002—2003 годов, средств хватит.

Помещения большинства судов не соответствуют минимальным требованиям для отправления правосудия. Во многих из них отсутствуют канализация, отопление и другая инфраструктура. Обеспечение судов надлежащими помещениями задекларировано в качестве цели ряда государственных программ, однако ни одна из них не подкреплена надлежащим финансированием.

Помещения около 30% судов являются абсолютно неприспособленными для осуществления правосудия. 36 зданий находятся в аварийном состоянии. В то же время Государствненый бюджет традиционно предусматривает средства, достаточные для удовлетворения примерно 10% от потребностей судов на капитальные расходы. Ряд судов получил дополнительные ресурсы за счет местной власти. Иные (например, Апелляционный суд Одесской области) провели реконструкцию за счет частных спонсоров.

Преимущественное большинство судов располагаются в помещениях, худших из занимаемых представителями иных ветвей власти. Даже в столице надлежащим помещением располагает только один из местных судов (Оболонский).

В областях суды располагаются в бывших общежитиях заводов, детсадах и строениях, принадлежавших жэкам, выселенным по причине непригодности здания для использования. В ряде домов протекает крыша, неисправна электропроводка, отсутствует канализация, отопления нет, случается, топят дровами. В одном из местных судов прямо во время заседания рухнула крыша. Несколько судов размещены в зданиях, возведенных 100 лет назад. Например, Киевский межобластной апелляционный хозяйственный суд располагается в бывшей конюшне конца прошлого столетия.

Туалетные комнаты в судах зачастую закрыты, а ключ можно получить только у председателя суда или его секретаря.

В феврале 2004 года в результате взрыва было разрушено здание Дарницкого райсуда столицы. Кабинеты на первом этаже были разрушены полностью, но судей, находившихся этажом выше, не перевели в другое помещение, несмотря на отсутствие отопления. Эксперты пришли к выводу, что все здание небезопасно для дальнейшего использования и не подлежит реконструкции. Тем не менее 20 судей были размещены в пяти разных помещениях, в том числе — в «неаварийной» части того же здания.

В лучшей ситуации, чем остальные, находятся хозяйственные суды. Образцовыми в стране считают помещения Одесского и Донецкого апелляционных хозяйственных судов, возведенные при поддержке губернаторов областей.

Создание надлежащих рабочих условий для судов было задекларировано в качестве одного из приоритетов новой власти. Во время выступления на съезде судей в ноябре 2005 года президент В.Ющенко изложил программу построения дворца правосудия в каждой области на протяжении ближайших пяти лет. Кабмином была утверждена Концепция государственной программы обеспечения судов надлежащими помещениями на 2006—2010 год, финансирование которой будет осуществляться из госбюджета «исходя из реальных финансовых возможностей государства. По подсчетам ГСА, на реализацию этой программы необходимо 2 млрд. грн.» (то есть по 400 млн. грн. ежегодно). Но в бюджете на нынешний год предусмотрены расходы в сумме 35 млн. грн. включая 20 млн. грн. на реконструкцию здания ВСУ и 5 млн. грн. для Днепропетровского апелляционного хозяйственного суда...

До недавнего времени судьи получали ряд надбавок, установленных как минимум в шести неопубликованных указах президента под грифом «Для служебного пользования». В частности, надбавки могли устанавливаться по следующим основаниям: высокие достижения в труде, выполнение особо важной работы, особый характер работы и интенсивность труда, осуществление дополнительных функций, участие в правовой экспертизе нормативно-правовых актов или в повышении уровня квалификации судей. Все эти надбавки могли увеличить оклад судей на 255% (285% для председателей судов). Должностной оклад составлял, по некоторым оценкам, лишь 10% от общего заработка судьи, а разного рода надбавки — 55%.

Президентским указом от 21 января 2006 года действие названных указов было прекращено. Сегодня законодательство сохраняет дополнительные надбавки для некоторых категорий судей. Председателям КСУ, ВСУ и высших специализированных судов, а также их заместителям установлены надбавки за выполнение особо тяжелой работы (50%), доплаты за научную степень (15—20%), за почетное звание «Заслуженный юрист Украины» (15%), а также за особый характер работы и ее интенсивность (90—100%) (постановление Кабмина от 31 декабря 2005 года). Кроме того, председатели судов имеют право премировать судей (основания не определены) «в пределах экономии фонда оплаты труда».