Национальное бюро расследований: второе «мертворождение» не состоялось

15 марта 2005 года распоряжением Виктора Ющенко была создана рабочая группа по разработке концепции создания Национального бюро расследований, которая должна была в течение 15 дней разработать законопроект о нем. Со своей задачей группа справилась, но законопроект на рассмотрение парламента так и не поступил. Тем не менее идея создания НБР не похоронена — последний раз ее озвучил президент Украины на первом заседании вновь избранной Верховной Рады. Но, к сожалению, внедрять замысел в жизнь не словом, а делом готовы лишь те политики, которые рассчитывают занять в новой силовой структуре руководящее кресло.

1997 год — попытка первая

Впервые в нашей стране о Национальном бюро расследований заговорил Григорий Омельченко, который еще с июля 1994 года неоднократно представлял Л.Кучме свои письменные предложения по этому поводу. Название проектируемого ведомства очень перекликалось с названием ФБР США, да и сама идея создания появление этого органа явилась косвенным результатом давления американцев, которые жаловались, что по причине чрезмерной коррумпированности и засилья организованной преступности в Украину рискованно вкладывать инвестиции и вести в ней нормальный бизнес.

Указ о создании НБР был подписан президентом 24 апреля 1997 года, накануне его визита в США. Основными задачами новой структуры было проведение досудебного следствия и оперативно-розыскной деятельности в особо сложных уголовных делах, а также информационно-аналитическая работа. Ведомство планировалось создавать не на пустом месте, а на базе слияния уже существующих подразделений ГУБОП МВД и главного управления по борьбе с коррупцией СБУ. Они должны были составить костяк НБР.

Предполагалось, что бюро реально заработает через небольшой промежуток времени, когда Верховная Рада примет закон об НБР, а также внесет необходимые изменения в Уголовно-процессуальный кодекс и закон об оперативно-розыскной деятельности. Назначенный его директором Олег Литвак (пока еще полководец без армии) рассчитывал на полторы тысячи «штыков», из них треть в центральном аппарате, остальные — в семи региональных управлениях. В следственном управлении, в частности, должны были работать 147 человек, включая начальников, следователей и секретарей-машинисток.

Особых препятствий со стороны парламента не ожидалось, поскольку большинство депутатов эту идею одобряли. Но, увидев, что НБР будет создаваться не в том виде, в каком хотелось, а главное — возглавляться не теми людьми, Григорий Омельченко и группа близких ему по духу коллег, из сторонников бюро превратились в его противников.

Через два месяца после издания указа 45 народных депутатов обратились в Конституционный суд с представлением о том, что НБР противоречит Основному Закону. Шестого июля 1998 года суд действительно признал неконституционными некоторые его положения, касающиеся принципов подчиненности НБР, его организационной структуры и решения кадровых вопросов. Президент в течение двух недель откорректировал свой указ, и формально он до сих пор остается в силе. Однако новому директору бюро Василию Дурдинцу все равно не суждено было поруководить им: парламент не пожелал ни принять закон об НБР, ни выделить 15 млн. грн. на его содержание, и бюро осталось существовать на бумаге.

Налоговую милицию создавали решительнее

Каждое нормальное государство имеет как минимум две силовые структуры, одна из которых занимается отражением внешней опасности, а другая — поддержанием внутреннего порядка. Это армия и полиция: Министерство обороны и Министерство внутренних дел. У каждого из них свое поле деятельности, однако есть участки, где их работа пересекается. Так, вражеские армии могут засылать шпионов и диверсантов в глубь страны, а оппозиционеры и сепаратисты иметь заграничные подрывные центры. Поскольку стыки ведомств — самые слабые места в системе государственного управления, то многие государства имеют не две, а целых три силовые структуры. В Советском Союзе, например, Комитет государственной безопасности дублировал армию в вопросах внешней разведки, а МВД — в разоблачении крупных расхитителей социалистической собственности. Такая система позволяла руководству страны получать информацию по одним и тем же вопросам из альтернативных источников.

То, что сейчас по линии борьбы с организованной преступностью работают и МВД, и СБУ, тоже правильно. Так, например, одна из спецслужб, разрабатывая какую-нибудь преступную организацию, может вытянуть из секретного фонда кучу денег, потратить много времени и в конце концов доложить, что факты, подтверждающие ее противоправную деятельность, не установлены. В это время сопредельная служба, разрабатывая ту же группировку, такие факты устанавливает, доводит дело до суда, и при этом делает все и дешевле, и быстрее. Тогда президент может посчитать, что одна из его спецслужб либо бездельничает, либо спелась с бандитами, либо ее сотрудники ни на что неспособны.

В годы независимости в Украине стало плодиться множество мелкокалиберных спецслужб отраслевого назначения: Национальная гвардия, Управление государственной охраны, пограничное ведомство, тюремный департамент. Самым крупным и удачным проектом стала налоговая служба, имеющая в своем составе инспекторский, оперативный и следственный аппараты.

Инспекторы — гражданские лица из числа госслужащих — выявляют правонарушения гласными методами, путем проверок и ревизий. Оперуполномоченные — аттестованные сотрудники милиции — вербуют клерков и секретарш, закладывают в офисы «жучки», в общем, добывают информацию негласно, чтобы потом проверки и ревизии били в цель, а не по пустому месту. Ну а следователи, тоже работники налоговой милиции, проверяют собранные материалы на предмет наличия состава преступления, возбуждают уголовное дело и представляют в суд обвинительное заключение.

Решения создать налоговую милицию и Национальное бюро расследования принимались почти одновременно, причем стартовые возможности обеих спецслужб были схожи как две капли воды. Отделы по борьбе с криминальным сокрытием доходов от налогообложения еще с 1992 года работали в составе управлений по борьбе с экономической преступностью МВД. А в следственных управлениях милиции немного позже были созданы отделы по расследованию налоговых преступлений.

По аналогии оперативную часть НБР планировалось создать из УБОПов МВД и управлений «К» СБУ. Следственную — из отделов по расследованию групповых преступлений, которые тоже работали в составе следственных управлений МВД, а также из следственных подразделений прокуратуры.

У обеих структур были серьезные противники среди депутатского корпуса. Если Григорий Омельченко доказывал, что из НБР выйдет репрессивная структура для преследования оппозиции, то Сергей Терехин убеждал, что налоговая полиция будет давить неугодных бизнесменов, но зато потворствовать угодным, и вообще это, мол, шаг на пути превращения Украины в полицейское государство.

Но в случае с налоговой службой Л.Кучма действовал более решительно. Его указ от 30.10.1996 г. однозначно повелевал МВД передать в состав ГНА 4700 штатных единиц подразделений по борьбе с криминальным сокрытием доходов от налогообложения и ассигнования на их содержание. При этом за сотрудниками созданной таким образом налоговой полиции сохранялись полномочия, правовой и социальный статус сотрудников милиции, а также бывшие у них в распоряжении служебные помещения, транспорт и техника.

Как и в указе об НБР, президент делал оговорку, что все это временно, пока не урегулируется правовой статус новой структуры. То есть Верховной Раде еще предстояло принять (или не принять) закон о налоговой полиции и внести (или не внести) изменения в закон об оперативно-розыскной деятельности и Уголовно-процессуальный кодекс, чтобы полицейские получили право вести оперативные разработки и расследовать уголовные дела.

В общем, получилась незаконнорожденная, но вполне жизнеспособная структура. Главное, что была «армия», и ей под стать подобрали полководца: им стал один из тогдашних заместителей министра внутренних дел генерал милиции Виктор Король. И пока низовые полицейские ударно выкачивали из коммерческих структур деньги для госбюджета, их руководители активно работали с депутатами — одних уговаривали, других убеждали, третьим сулили золотые горы. В результате почти через год, 5 февраля 1998 года, Верховная Рада и приняла закон о налоговой службе, и внесла изменения в другие законы, и выделила деньги. Единственное, с чем не согласились депутаты, так это с названием — многим слишком резало слух слово полиция. В таком пустяке им уступили, и спецслужба стала называться налоговой милицией.

Из всего вышесказанного следует логический вопрос: почему в случае с НБР Л.Кучма не проявил такой же настойчивости? Почему не употребил свою власть и авторитет? Почему не поставил на должность директора какого-нибудь пробивного руководителя, а назначил Василия Дурдинца — сугубо кабинетного работника? Ответ может быть только один: ему это бюро не было нужно. Он заработал очки, когда пошел навстречу пожеланиям Запада и подписал указ о НБР, зато потом всю вину за провал списал на Верховную Раду.

Элитная служба — лишний балласт

Какими бы ни были новые проекты, все они сходились в одном: НБР будет элитной службой, укомплектованной высококвалифицированными специалистами, которые будут распутывать самые сложные дела, связанные с организованной преступностью и коррупцией, получая за это повышенную зарплату. Но загвоздка как раз в том, что для такого дела самостоятельные элитные службы не нужны.

Cоздать новый орган в ранге министерства, это значит выделить ему отдельный «дворец», наполнить автопарк, укомплектовать, кроме основных служб, канцелярию, бухгалтерию, кадровый аппарат, хозчасть, отдел международных связей, пресс-службу и много других подразделений, обеспечивающих нормальную работу самостоятельного ведомства, где первое лицо имеет право личного доклада главе государства. Все эти затраты должны быть компенсированы тем, что больше не будет лишнего и некомпетентного вмешательства в деятельность его сотрудников, которых прекратят отвлекать от их основной работы. Ведь в милиции каждого опера или следователя в любой момент могут оторвать от разработки фигуранта или допроса свидетеля и бросить на прочесывание чердаков и подвалов, если в районе совершено убийство, или поставить в оцеплении на охране общественного порядка, если в городе идут митинги и демонстрации.

Налоговую милицию получилось отделить от МВД, но она все-таки не элитная, а отраслевая спецслужба, где требуются специальные знания. Поэтому работа там тоже не мед. Мне в свое время предлагали перейти из обычной милиции в налоговую, обещая при этом молочные реки и кисельные берега. Но я сходил в архив ближайшего суда и поднял несколько уголовных дел, расследованных налоговой милицией, чтобы таким образом получить представление о будущей работе. Два дня я безуспешно пытался понять смысл законов, по которым определяется состав преступления, а на третий день, так ни в чем и не разобравшись, решил, что лучше буду бегать по чердакам и подвалам.

Что же касается борьбы с организованной преступностью и коррупцией, то здесь не нужно иметь никаких специальных знаний сверх того, что необходимо для работы в уголовном розыске или службе по борьбе с экономической преступностью. Поэтому нет никакой нужды создавать в этой отрасли еще одну структуру, которая монопольно замкнет на себя все нити управления.

Не совсем удачным примером создания элитной службы стали подразделения по борьбе с организованной преступностью, которые комплектовались лучшими операми уголовного розыска и ОБХСС. За всю 15-летнюю историю УБОПов вопрос об их ликвидации ставился столь же часто, сколь и вопрос о создании НБР. В середине 1990-х годов общество недоумевало, почему по телевизору показывают столько красивых задержаний рэкетиров, но они преимущественно завершаются постановлениями об отказе в возбуждении уголовного дела за отсутствием состава преступления?

Разгадка оказалась простой. В отличие от обычных уголовников, живущих на «подножном корму», организованные преступные группировки могут существовать, если их финансируют бизнес-структуры. Бизнесмен, как правило, заказывает бандитов в двух случаях: когда нужно вернуть деньги, если его обманули «кидалы», и когда нужна защита от «лохов», если в роли «кидалы» оказался он сам. Теоретически можно пересажать всех рэкетиров и их заказчиков из мира бизнеса — это доказали на практике неоднократные локальные операции под условным названием «красный город». Но что поделать, если в нашей стране выгодно решать деловые вопросы путем обмана, и услуги организованной преступности все равно остаются востребованными.

А УБОПы нашли самый простой и самый выгодный способ, как выбить у нее из-под ног социальную базу — они сами стали исполнять заказы бизнесменов. Если заказчику надо было вернуть свои деньги — «кидал» прессовали за мошенничество, а если он хотел избавиться от обманутых кредиторов, тех задерживали за вымогательство. И поскольку на первых порах УБОПы подчинялись не областным УВД, а напрямую республиканскому министерству, невмешательство и бесконтрольность привели к тому, что такая дружба с бизнесменами расцвела пышным цветом. Убоповцы даже не утруждали себя возбуждением уголовных дел, а, выполнив заказ, выносили отказные постановления и отпускали задержанных на все четыре стороны.

Когда эти безобразия вышли за рамки приличия, со стороны властей последовала жесткая реакция. Например, столичный УБОП первого призыва (а это ребята, покрывшие себя славой в первых войнах с рэкетом) в 1997 году почти в полном составе был разогнан и в значительной степени репрессирован. Нечто подобное происходило в это время и в других регионах: в силу естественных социально-экономических причин волна дикого рэкета спала, а потому инструмент для борьбы с ними оказался ненужным и даже вредным.

Правда, УБОПы не ликвидировали на корню, но в качественном отношении они очень изменились — там неуклонно стал сокращаться процент выходцев из уголовного розыска и других оперативных служб, зато их место заняли штабники, кадровики, канцеляристы и совсем еще зеленые выпускники академии с богатыми родословными. Из элитной структуры УБОП превратился в синекуру. И сейчас продуктивность его работы чрезвычайно низка, если, конечно, главной его задачей считать раскрытие преступлений и ликвидацию преступных группировок, а не оперативное сопровождение бизнес-проектов особ, приближенных к императору. Поэтому создать еще одну спецслужбу на правах министерства, чтобы она повторила путь УБОПа, значило бы повесить на шею госбюджета еще один ненужный балласт.

А для пресечения коррупции глава государства может использовать другой, более дешевый механизм: в каждом министерстве, управлении и отделе иметь своих соглядатаев (на уровне как заместителей, так и простых инспекторов) и находить возможность лично получать от них информацию, альтернативную той, которую докладывают министры. И не просто получать, а сравнивать, обобщать, анализировать, проверять и перепроверять — в общем, в полном объеме нести на себе бремя власти.