Миграционная служба: борьба за подчинение

Запланированная на август 8-я Европейская конференция Совета Европы по проблем миграции, как и ожидалось, прошла чрезвычайно помпезно. Тем не менее ее яркий фасад не смог скрыть яростного ведомственного противостояния вокруг проблемы создания в Украине единого органа по вопросам миграции. Еще бы: на протяжении одного лишь лета этого года Кабинет министров дважды (18 июня и 30 июля) издавал постановления о создании в структуре МВД Государственного департамента миграционной службы и дважды (21 июля и 14 августа) глава государства своими указами их действие останавливал.

Основным камнем преткновения стали два момента. Первый — передача в сферу управления МВД пунктов временного размещения беженцев, которые ныне находятся в структуре Государственного комитета по делам национальностей и религий. Второй — передача в МВД региональных органов миграционной службы, которые также находятся под крылом того же самого Госкомнацрелигий.

Что касается первого момента, то сейчас в Украине действует один пункт временного размещения беженцев в Одесской области на 250 мест. В недалекой перспективе планируется открыть еще один — на 50 мест — в городе Перечин Закарпатской области, подобное только начало строиться в Яготине Киевской области. Что касается второго момента, то в целом штат работников региональных органов миграционной службы составляет 150 единиц. Финансовые потоки на содержание персонала и инфраструктуры вроде бы небольшие, так что цена вопроса в другом — в распределении полномочий. Впрочем, чтобы читатель понял суть происходящих процессов, стоит представить их статистическую картину.

Представители различных общественных организаций часто называют фантастические данные о миллионах мигрантов, прибывающих в Украину с Востока, и миллионах украинцев, нелегально работающих на Западе. Поскольку никто из экспертов, на которых они ссылаются, на самом деле этих людей не считал и брал цифры едва ли не с потолка, то верить им нельзя. Какой бы неполной ни была официальная статистика, но ориентироваться следует именно на нее.

Она же свидетельствует о том, что на начало нынешнего года в Украине легально и постоянно проживали 165 тысяч иностранцев, которым органы внутренних дел ежегодно выдают от 20 до 25 тысяч разрешений на иммиграцию в Украину и удостоверений на постоянное жительство в ней. Пример­но столько же соответствующие подразделения МВД выдают и разрешений на выезд граждан Украины на постоянное жительство за границу.

Стать нелегальным мигрантом можно двумя путями: незаконно перейти границу Украины и остаться в ней; пересечь границу законным путем, как, скажем, турист, которому позволено находиться в стране сроком до 90 дней, но обратно не вернуться и остаться жить постоянно.

До недавнего времени незаконное пересечение государственной границы было уголовно наказуемым деянием, за которое можно было либо уплатить от 850 гривен штрафа, либо получить до пяти лет лишения свободы. С 18 мая 2004 года эта статья Уголовного кодекса была упразднена, осталась только статья 332 — незаконная переправка лиц через государственную границу, которая касалась организаторов преступления. Что до непосредственных нарушителей, то для них вместо упраздненной уголовной статьи придумали другую, более мягкую. А именно — статью 204-1 Кодекса Украины об административных правонарушениях (КУАП) — «Незаконное пересечение или попытка незаконного пересечения государственной границы Украины». Самое большее наказание за это — 15 суток ареста. На­пример, в прошлом году по этой статье были осуждены девять тысяч человек. Из них — 3,7 тысячи задержали пограничники, остальных — милиция.

Для тех, кто пересек границу Украины законно, но остался в ней на срок больший, чем позволено, действует статья 203 КУАП «Нару­шение иностранцами и лицами без гражданства правил пребывания в Украине и транзитного проезда через ее территорию». Взыскание за это еще меньше — от 340 до 680 гривен штрафа. Таких нарушителей в 2007 году было 52 тысячи. Почти 49 тысяч из них задержала и доставила в суд милиция. Остальных обнаружили и оштрафовали без суда пограничники, которым закон позволяет это делать в случаях, когда в пункте пропуска через государственную границу во время проверки документов было обнаружено, например, что срок действия визы для такого клиента давно истек.

Из всей этой массы людей (девять тысяч плюс 52 тысячи) только 13 тысяч признали нелегальными мигрантами. Кстати, именно словосочетания «нелегальный мигрант» вы не найдете в законах Ук­раины. Его ввело в свою ведомст­венную инструкцию (подзаконный акт) руководство МВД, чтобы давать милиционерам простые и понятные команды относительно отлова нелегалов. А о том, что делать с задержанными дальше, сказано в статье 32 Закона Украины «О право­вом статусе иностранцев и лиц без гражданства», в которой речь идет о выдворении за пределы Украины. Эта процедура применяется к тем, кто совершил преступление или административное правонарушение. После отбытия наказания или выполнения административного взыскания такое лицо могут выдворить за пределы Украины, в частности и принудительно.

Согласно тому же закону, выдворить могут органы МВД, Го­сударственной пограничной службы и СБУ. В 2007 году, например, было депортировано 12755 нелегальных мигрантов. Из них 3949 — пограничниками, и почти все добровольно: «клиенты», которые попадаются этой службе, предпочитают не спорить с людьми в погонах, а мирно возвратиться туда, откуда пришли, чтобы попытать счастья в другом месте. Так что основная масса выдворенных принудительно, а это ежегодно около двух тысяч человек, и вся связанная с этим морока, ложится на плечи органов внутренних дел. Поскольку сделать это можно лишь на основании постановления административного суда, куда должны обращаться работники милиции. А для изучения материа­лов нужен не один день. Впро­чем, с недавних пор милиции в этом плане стало немножко легче: летом в Черниговской области открыли первый подчиненный МВД Украины пункт временного содержания нелегальных мигрантов на 240 мест. В скором времени запланировано открытие примерно такого же по раз­мерам пункта в Волынской области.

А теперь о сути ведомственного противостояния. Депортация нелегалов практически возможна только после того, как их привлекут к административной ответственности и обычно по упомянутым нами статьям 203 и 204-1 КУАП. Но в каждой из них есть исключение — действие этих статей не распространяется на случаи, если люди прибыли в Украину с целью получить убежище или статус беженца. А вот беженцами у нас как раз занимается Государственный комитет по делам национальностей и религий.

Нельзя сказать, что ему докучают абсолютно все нелегалы. В прошлом году туда обратились 2155 иностранцев. А количество принятых этим ведомством решений о предоставлении статуса беженца вообще мизерное — аж 33! Остальные заявления, как следует понимать, в стадии рассмотрения. При этом заявители, которые их подали, не могут быть осуждены за незаконное пересечение границы или нарушение правил пребывания в Украине. Что они делают, пока решается их вопрос, — неизвестно. Известно только, что в единственном в Украине действующем пункте временного размещения беженцев имеется только 250 мест, да и то он не полностью загружен.

Тем не менее дело даже и не в этом, а в том, что у правоохранительных органов есть серьезные претензии к руководству Госком­нацрелигий, которое, по их мнению, чересчур свободно применяет предоставленные ему полномочия. Летом, в частности, достоянием общественности стали два резонансных случая, о которых сообщила пресс-служба Генеральной прокуратуры Украины.

В первом Госкомитет незаконно предоставил статус беженца гражданину Азербайджана, которого у него на родине обвиняли в убийстве и объявили в международный розыск. В связи с этим ГПУ возбудила уголовное дело за злоупотребление властью. Во втором случае так же незаконно был предоставлен статус беженца гражданину России Олегу Кузнецову, обвинявшемуся в мошенничестве в особо крупных размерах и также находившемся в розыске. ГПУ опротестовала это решение в окружном административном суде Киева, и злоумышленника экстрадировали. В средства массовой информации просочились сведения о том, что цена вопроса в упомянутых случаях достигала миллионов.

Так что насколько обоснованы с точки зрения всех требований закона были решения правительства, надлежит решить Конститу­ционному суду, в который по этому вопросу обратился президент Украины с конституционным представлением.