Кодекс административного судопроизводства. Тихая революция…

Принятие Кодекса административного судопроизводства (изначально — Административного процессуального кодекса) было событием долгожданным — его разрабатывали около десяти лет. Однако термин «правосудие» ассоциируется у большинства граждан исключительно с уголовной и гражданской юстицией. И заметным явлением факт вступления в силу КАС 1 сентября 2005 года не стал, хотя и заслуживал этого. Можно сказать, что публичная реакция на данное событие, увы, ограничилась бурным негодованием определенной части местного населения, да кроме того — официальных лиц необъятного сопредельного Украине государства по поводу статьи 15 КАС, безапелляционно указывающей, что судопроизводство осуществляется на государственном языке. А ведь административное судопроизводство имеет самое непосредственное отношение к защите прав и свобод граждан от действий и решений государственного управления. И в правовом или стремящемся стать таковым государстве индивид уже не может рассматриваться в качестве безответного, пассивного «объекта» для мероприятий правительства, как, например, какое-нибудь стихийное бедствие.

Административного судопроизводства (судебного контроля) за действиями государственных, управленческих органов у нас традиционно не существовало. Единственное, что было доступно гражданину: направить жалобу в административном порядке — вышестоящему руководителю. Хотя само административное право нельзя представить себе без административного судопроизводства.

Не менее важно то, что, по некоторым оценкам, сегодня только в системе хозяйственных судов находится более семи тысяч дел, касающихся административного законодательства, на сумму около 12 млрд. грн. Подавляющее большинство из них — это споры о признании недействительными налоговых актов. Меньшую часть составляют иски налоговой к предприятиям. Это, не говоря о системе общих судов, где находятся тысячи дел, относящихся к юрисдикции административных судов. В то же время, насколько известно, в Высшем административном суде сегодня трудятся не более двух десятков судей.

А поскольку к компетенции админсудов отнесены, кроме всего прочего, споры, связанные с избирательным процессом, приоритеты, которые будут определять деятельность судов в ближайшее время, очевидны. Так, например, Высшему административному суду Украины как суду первой и последней инстанции подсудны дела относительно установления Центральной избирательной комиссией результатов выборов. И еще относительно нагрузок и, соответственно, перспектив качества исходящего продукта. Окружным административным судом, территориальная юрисдикция которого распространяется на г.Киев, будут разрешаться административные дела по поводу обжалования нормативно-правовых актов президента Украины, Кабмина, министерств, других центральных органов исполнительной власти, Нацбанка и других субъектов, полномочия которых распространяются на всю территорию Украины. Кроме того, именно здесь будут рассматриваться также административные дела об аннулировании регистрационного свидетельства, запрете политических партий, досрочном приостановлении депутатских полномочий.

Высший административный суд пересматривает решения административных судов в кассационном порядке. Верховный суд Украины пересматривает судебные решения административных судов по исключительным обстоятельствам. К ним относится, в частности, неодинаковость применения судом (судами) кассационной инстанции одной и той же нормы права.

Вступивший в силу КАС указывает, что заданием административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов не только физических, но и юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных и служебных лиц при осуществлении ими властных управленческих функций. Обжаловать в админсуде можно любые решения, действия или бездеятельность субъектов властных полномочий. Юрисдикция административных судов распространяется на все публично-правовые споры, кроме тех, для которых законом установлен иной порядок судебного производства. Гарантируется обращение в административный суд для защиты прав и свобод непосредственно на основании Конституции Украины.

К компетенции админсудов относятся споры с субъектом властных полномочий по поводу обжалования их решений, действий или бездеятельности. Споры, касающиеся публичной службы граждан (принятие, прохождение, увольнение). Публичная служба определена как деятельность на государственных политических должностях, профессиональная деятельность судей, прокуроров, военная, дипломатическая, иная государственная служба, служба в органах власти местного самоуправления. Выяснить отношения в суде смогут субъекты властных полномочий по поводу реализации своей компетенции в сфере управления (в том числе — делегирование полномочий).

Вообще отнесение к компетенции админсудов споров по обращениям субъектов властных полномочий выглядит, мягко говоря, странно. Ведь КАС называет заданием административного судопроизводства защиту прав, свобод и интересов физических и юридических лиц от нарушений со стороны органов государственной власти, местного самоуправления. Значит, субъекту властных полномочий в порядке административного судопроизводства по идее должна была быть отведена единственная роль — ответчика. Мировой опыт свидетельствует о том, что, как правило, истец в административном судопроизводстве — это гражданин, права которого нарушены в процессе реализации властных полномочий.

Таков огромный спектр, а соответственно, и массив дел, которыми должны заниматься админсуды.

Как это зачастую случается у нас, принятие столь долго «вынашиваемого» кодекса создало огромное количество проблем, связанных с правоприменительной практикой. Его вступление в силу добавило неразберихи в и без того нестройную систему судопроизводства. Одна из наиболее глобальных проблем — разграничение подсудности, о чем пойдет речь в статье, представленной на этой полосе. После вступления в силу КАС колоссально расширились возможности для маневров адвокатов заинтересованных лиц, что также добавит хаоса в отечественное судопроизводство. Кроме того, под большим вопросом остаются организационно-финансовые аспекты деятельности админсудов и актуальная, как никогда, ввиду специфики рассматриваемых вопросов проблема отсутствия квалифицированных, компетентных судейских кадров.

Как известно, на момент принятия кодекса соответствующих судов еще не было. Впрочем, этот факт уже давно не смущает нашего законодателя, привычно выходящего из ситуации, в данном случае — при помощи Переходных положений к Кодексу. Так, о создании судов, призванных вершить административное правосудие, нам обещают сообщать дополнительно — посредством общенациональных и местных официальных печатных изданий. До тех пор пока начнет работать окружной административный суд, подсудные ему дела будут рассматривать местные общие суды. До начала работы окружного админсуда дела, подведомственные хозяйственным судам в соответствии с Хозяйственным процессуальным кодексом (ХПК), рассматриваются соответствующим хозсудом в соответствии с Кодексом административного судопроизводства. При этом подсудность дел определяется ХПК.

Вообще КАС потенциально создал широкое поле для прелюбопытнейших судебных прецедентов. Например, право обжаловать нормативно-правовой акт имеют лица, в отношении которых он применен, а также «лица, являющиеся субъектом правоотношений, в которых будет применен этот акт». Учитывая, что за энтузиастами дело не станет, последствия такой формулировки может обусловить массовые шествия в суд. В частности, когда это будет инспирировано заинтересованными лицами, которых не остановят судебные издержки. Трудно также прогнозировать, какой потенциал таит в себе статья, предусматривающая право подать заявление о пересмотре судебного решения по вновь выявленным обстоятельствам. В соответствии с ней, лица, не принимавшие участия в деле, имеют право подать заявление о пересмотре судебного решения суда любой инстанции, вступившего в законную силу, если суд решил вопрос об их правах, свободах, интересах и обязанностях.

Относительно доступности административного правосудия в ракурсе судебных издержек. Учитывая имущественное положение стороны, суд может уменьшить размер судебных расходов, частично или полностью освободить от их уплаты, отстрочить ее. Стороне, в пользу которой принято судебное решение и которая не является субъектом властных полномочий, другая сторона выплачивает суточные (в случае приезда из другого населенного пункта), компенсацию за потерянный заработок или отрыв от обычных занятий. Расходы, связанные с привлечением свидетелей, специалистов, переводчиков, с осмотром доказательств на месте, несет сторона, заявившая ходатайство об осуществлении этих действий. Размер выплат, подлежащий компенсации, по ходатайству стороны устанавливает суд.

Если судебное решение принято в пользу стороны, не являющейся субъектом властных полномочий, суд присуждает выплату всех осуществленных ею документально подтвержденных судебных расходов из государственного или местного бюджета. В делах, в которых истцом является субъект властных полномочий, а ответчиком — физическое или юридическое лицо, судебные расходы, осуществленные истцом, с ответчика не взимаются. А если дело закончилось примирением, судебные расходы делятся пополам между сторонами.

В административных делах о противоправности решений, действий или бездеятельности субъекта властных полномочий обязанность доказывания правомерности своего действия возлагается на ответчика, если он возражает против административного иска. Обстоятельства, признанные судом общеизвестными, не нуждаются в доказывании.

Сам факт обращения с административным иском в суд, а также открытие производства по делу не приостанавливает действия обжалуемого решения субъекта властных полномочий. Однако суд может приостановить действие такого решения или отдельных его положений. Такое ходатайство рассматривается не позднее следующего дня после его получения. Соответствующее определение немедленно отсылается субъекту властных полномочий и является обязательным для исполнения. Обжалование такого определения суда не останавливает его исполнения.

Опыт

Небезынтересным и поучительным может показаться опыт тех, кто уже давно миновал стадию становления административной юстиции. Французская система административной юстиции признана классической. Несмотря на то что оценка действий административного органа находится в рамках самой администрации. Административная юстиция неразрывно связана с самой администрацией, интегрирована в ее состав. По мнению ученых, такое положение является компромиссом между политической властью и администрацией.

Во Франции существуют специальные органы — административные трибуналы, которые рассматривают исключительно споры по искам граждан к органам управления, нарушившим их права. Фактически — все жалобы на акты или действия органов управления за исключением подлежащих рассмотрению по первой инстанции Государственному совету (то есть жалоб на президентские или правительственные декреты, акты, изданные министрами). Государственный совет одновременно является главным консультантом правительства по вопросам управления.

Государственный совет и административные трибуналы по сути являются судами, рассматривающими деятельность государственного управления. Судья по административным делам защищает права человека от представителей исполнительной власти, действия которых ставят под угрозу такие свободы, как свобода совести, собраний, прессы.

По мнению ряда ученых, французская административная юстиция является самостоятельной ветвью правосудия. Государственный совет — высший административный суд — рассматривает кассационные и апелляционные жалобы на решения административных трибуналов. Члены административных трибуналов — это чиновники, компетентные в вопросах управления. Подготовкой соответствующих специалистов занимается Национальная административная школа.

Признание незаконного управленческого акта недействительным осуществляется в форме искового заявления по поводу превышения власти. Такую жалобу может подать любое лицо, заинтересованное в отмене незаконного акта государственной администрации (включительно с органами высшего правительственного уровня), а также актов муниципального уровня. В соответствии с французским правом, любое нарушение законности приводит к превышению власти. Разделяют такие категории превышения власти: некомпетентность, нарушение формы (процессуальные ошибки), нарушение закона и злоупотребление властью.

Потерпевшая сторона обязана предоставить доказательства нанесения ей непосредственного или заведомо несправедливого ущерба. Однако административный судья обязан занимать активную позицию, обеспечивая гражданину правовую защиту. Судья сам должен пытаться собирать недостающие материалы и доказательства. Вместе с тем судья исследует только те вопросы, которые были поставлены перед ним.

Контроль административного судьи считается весьма эффективным, особенно, когда речь идет, например, о превышении пределов полицейских полномочий.

В случае нанесения значительного материального ущерба потерпевший вправе требовать отсрочки исполнения обжалуемого административного акта.

Как правило, административный суд отмечает в своем решении факт нарушения администрацией конкретных прав. Администрация обязана исполнить судебное решение и восстановить нарушенные права. Своим решением судья отменяет незаконные акты органов управления. В то же время судья по административным делам может наложить запрет на определенную деятельность аппарата управления, но не вправе обязать его к каким-либо действиям.

С целью обеспечения доступности правосудия было отменено взимание в судах гербового сбора, регистрационной пошлины и оплаты части судебных расходов.

Любопытно, что для большинства французов административная юстиция остается малоизвестным институтом. Несмотря на то что она призвана охранять их политические права и свободы. Именно огромную дистанцию, отделяющую административную юстицию от широких слоев населения, французские ученые считают одним из наиболее существенных недостатков. Полагают, что, как правило, гражданин не обращается в суд потому, что, во-первых, не знает своих прав, во-вторых, опасается негативной реакции со стороны администрации, от которой находится в зависимости. Еще одним серьезным недостатком считается медлительность административной юстиции.