Про гарантії обов’язкових пенсійних заощаджень

Головна мета будь-якої пенсійної системи - запобігання бідності серед осіб похилого віку та виплата адекватних пенсій (60-70% заробітку) фінансово сталим і надійним шляхом. Велика рецесія 2008-2009 років ще раз наголосила на необхідності мати пенсійну систему, яка передбачає кілька джерел доходів у старості: державну (солідарну) систему пенсійного страхування, обов’язкові і добровільні пенсійні заощадження, а також інші джерела доходів чи майно.

Жодна країна не захищена від негативного впливу демографічних та економічних криз. Усі пенсійні системи потерпають через невизначеність та різноманітні ризики. Наприклад, у 2008-2009 роках приватні пенсійні фонди в усьому світі втратили 23% активів, або 5,4 трлн. дол. США. Водночас через стрімке падіння виробництва та значне зростання безробіття набагато скоротилися обсяги страхових внесків і податкових надходжень, за рахунок яких фінансують державні солідарні пенсійні системи. Особливо відчутно це було у таких країнах, як Греція, Ірландія та Іспанія.

Варто пам’ятати, що державна солідарна система (перший рівень) і приватні пенсійні заощадження (другий і третій рівні) є лише різними фінансовими механізмами організації претензій на результати майбутнього виробництва. Адже пенсіонерів цікавлять не стільки гроші, як споживання, медичне обслуговування, комунальні та інші послуги у часи «заслуженого відпочинку». Тому відмінність між різними рівнями пенсійної системи не слід перебільшувати.

Урядовий законопроект «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» (№7455 від 13 грудня 2010 року) пропонує довгоочікуване запровадження з 2013 року обов’язкових ощадних пенсійних рахунків у Накопичувальному фонді (за умови збалансування бюджету солідарного Пенсійного фонду). Однак нова накопичувальна система автоматично не гарантуватиме поліпшення добробуту майбутніх пенсіонерів.

Від самого початку другий рівень потребуватиме ретельного регулювання і певних гарантій з боку держави. Для цього є чимало причин, зокрема:

- заощадження на індивідуальних пенсійних рахунках мають складну природу. Більшість громадян не розуміють переваг, ризиків і вартості програми, участь в якій буде обов’язковою для осіб молодше 35 років;

- надзвичайно важливим є інвестиційний вибір. У системі накопичувального пенсійного забезпечення дві особи з ідентичними заробітками і страховими внесками нерідко можуть мати значні відмінності у розмірах пенсій;

- попри певні переваги, майбутні виплати з накопичувальної системи потерпають від невизначеності через різноманітні економічні, демографічні, соціальні, фінансові та інвестиційні ризики, що неминуче виникатимуть упродовж 60 років (середній час між першими внесками та виплатою останньої пенсії). Приміром, коли йдеться про інвестиційні ризики, боятися треба не тільки інфляції. Фахівці вказують на складність оцінки та мінливість вартості інвестованих пенсійних коштів, ризики їх зберігання, валютний і ринковий ризики тощо;

- погано вплинути на майбутні виплати може рівень комісійних винагород за послуги з адміністрування, інвестування та зберігання пенсійних коштів. Наприклад, при участі у накопичувальній системі впродовж 40 років сумарне збільшення комісійних винагород інвестиційних компаній, пенсійних фондів та інших посередників з 1 до 2% середньорічної вартості пенсійних активів зменшує розмір майбутньої пенсії в середньому на 20-25%, а збільшення комісійних з 1 до 3% зменшить розмір пенсії приблизно на 35-40%;

- оскільки виплата «накопичувальних» пенсій почнеться через багато років, втрати внаслідок невдалого інвестування чи великих адміністративних витрат можуть виявитися не одразу. Це забезпечить некомпетентним або нечесним управляючим пенсійними активами та адміністраторам пенсійних фондів додатковий захист від викриття;

- брак надійних інвестиційних активів в Україні може спотворити ціноутворення та спричинити цінові бульбашки на фондовому ринку, а «поведінка натовпу» та надмірна концентрація ринку лише погіршать ситуацію;

- у керівників інвестиційних компаній чи пенсійних фондів може виникати спокуса вкласти пенсійні заощадження у надто ризиковані активи, власні чи пов’язані підприємства, замість розумного і безпечного інвестування.

І політично, і соціально, і фінансово уряд зацікавлений у забезпеченні надійності та адекватної дохідності обов’язкових пенсійних заощаджень. Виконуючи регулюючу функцію, він може зробити багато для уникнення або зменшення негативного впливу тих чи інших ризиків. Наприклад, сприяти розвитку конкурентного середовища через впровадження обов’язкової стандартної звітності та вимог до розкриття інформації, що надається вкладникам. Чи опосередковано впливати на результати інвестування пенсійних коштів шляхом удосконалення інститутів фондового ринку.

З практики багатьох країн ми знаємо про цілу низку гарантій безпеки пенсійних заощаджень, які можуть пом’якшити ризикованість особистих пенсійних заощаджень. Але якими мають бути гарантії саме в Україні? Як дорого вони обійдуться учасникам накопичувальної системи пенсійного страхування та/чи платникам податків?

Щонайменше уряд має впровадити механізми, які запобігатимуть зловживанням і шахрайству у пенсійних фондах, страхуватимуть від помилок і прогалин в інформаційному забезпеченні, а також забезпечуватимуть дотримання взятих перед вкладниками зобов’язань у випадках, коли не спрацьовують закладені у пенсійну систему захисні механізми.

Чинне українське пенсійне законодавство (2003 року) та вже згадуваний законопроект про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи містять чимало вимог щодо безпеки зберігання та інвестування пенсійних коштів. Це - ліцензійні вимоги до компаній з управління активами, радника з інвестиційних питань, незалежного банку-зберігача та зовнішнього аудитора Накопичувального фонду; вимоги до розміру власного капіталу та розкриття інформації; вимоги щодо складу та розмежування пенсійних активів й інших активів; наявність зовнішнього актуарію; правила, якими регулюються розміри адміністративних витрат і оплати послуг, тощо.

Найчастіше у світі застосовують розумні (пруденційні) інвестиційні правила та вимоги до формування інвестиційних портфелів пенсійних фондів. Є такі вимоги і в нашому законодавстві. Стаття 88 Закону «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (2003 р.) визначає кількісні інвестиційні обмеження пенсійних коштів за класами активів:

- 50% - у цінні папери, погашення та отримання доходу за якими гарантовано Кабінетом міністрів та Радою міністрів Автономної Республіки Крим;

- 10% - в облігації місцевих органів влади;

- 50% - у банківські депозити і сертифікати (депозити Накопичувального фонду не можуть бути розміщені менш як у трьох комерційних банках, але не більше 10% в одному банку);

- 20% - у корпоративні облігації українських емітентів;

- 40% - в акції українських емітентів;

- 20% - у цінні папери урядів іноземних держав (не більш як 10% в урядові облігації однієї держави);

- 20% - в акції та облігації інших іноземних емітентів.

Інвестиції в нерухоме майно українському Накопичувальному фонду заборонені. Заборонено також мати в інвестиційному портфелі більш як 10% цінних паперів одного емітента (крім державних цінних паперів України та АР Крим).

Такі обмеження відповідають найкращій міжнародній практиці і є найпоширенішим видом регулювання інвестицій у накопичувальних системах. Законопроект №7455 також передбачає, що «компанія з управління активами несе відповідальність за збитки, завдані Накопичувальному фонду та/або учасникам накопичувальної системи пенсійного страхування внаслідок невиконання або неналежного виконання умов договору і відшкодовує за рахунок свого резервного фонду, а у разі його недостатності - за рахунок власного майна».

Оскільки значна частка пенсійних коштів другого рівня може інвестуватися у державні облігації (до 50%), уряду слід подбати про те, щоб таке інвестування було вигідним з точки зору інтересів майбутнього пенсіонера. Тому доцільно розпочати випуск захищених від інфляції облігацій (наприклад, терміном на п’ять-десять років, за формулою «інфляція + 1-2%»).

Такий «антиінфляційний» захист безумовно підвищив би довіру учасників до накопичувальної системи, тим більше що він уже застосовується в світі. У 2008 році на глобальному фінансовому ринку урядами різних країн було випущено захищених від інфляції цінних паперів на суму 1,5 трлн. дол. Наприклад, міністерство фінансів США випускає в електронній формі такі облігації (TIPS) з 1997 року з терміном погашення через 5, 10 та 30 років.

Найбільш гострим і суперечливим питанням є доцільність створення резервного фонду на зразок Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у банківській системі, гарантування дохідності обов’язкових пенсійних заощаджень та роль уряду як гаранта останньої інстанції.

В окремих країнах гарантують відшкодування коштів (сплачених внесків) на пенсійних рахунках учасників. Так, в Естонії у 2002 році створено спеціальний гарантійний фонд, який управляє трьома субфондами: а) гарантування банківських депозитів; б) захисту інвесторів; в) захисту пенсійних заощаджень. Фонд фінансується за рахунок одноразових і щоквартальних пайових внесків від кредитних закладів, інвестиційних закладів та адміністраторів обов’язкових пенсійних фондів. Втрати учасників до 10 тис. євро компенсуються у повному розмірі, а втрати, що перевищують 10 тис. євро, відшкодовуються на 90%.

У Македонії закон про обов’язкове приватне пенсійне страхування (2006 р.) вимагає від уряду компенсувати з державного бюджету втрати у разі крадіжки чи шахрайства (уряд гарантує компенсацію 80% втрачених активів приватних пенсійних фондів). Регулятор з нагляду за обов’язковими приватними пенсійними фондами спочатку одержить кошти для відшкодування збитків з бюджету, а потім вимагатиме їх повернення від адміністраторів та компаній з управління пенсійними активами.

Аналогічні гарантії повернення сплачених внесків у накопичувальній системі використовують також Румунія та Словаччина (з 2009 року, для консервативних пенсійних фондів). Однак загалом практика гарантованого відшкодування пенсійних коштів не є поширеною у світі.

Найпоширенішим видом фінансових гарантій у системі обов’язкових накопичувальних пенсійних рахунків є гарантія мінімальної пенсії та гарантія мінімальної інвестиційної дохідності (абсолютної та відносної) на пенсійні активи. Спробуємо пояснити докладніше, про що йдеться.

1. Гарантія мінімальної пенсійної виплати передбачає пенсію у розмірі, не меншому за певну встановлену величину.

Як правило, ця гарантія реалізується за одним із двох варіантів: а) індивідуальні пенсійні накопичення доповнюються до необхідного рівня, якщо вони виявляються недостатніми для фінансування мінімальної пенсії; або б) сума, необхідна для покриття різниці між мінімальною і заробленою пенсією, щорічно перераховується ліцензованій пенсійній компанії, яка, в свою чергу, виплачує пенсіонерам надбавку до рівня гарантованої мінімальної пенсії.

Два механізми гарантування мінімальної пенсії для учасників обов’язкової накопичувальної системи існували і в Чилі (до другої за останні 30 років пенсійної реформи, що відбулася 2008 року). Це - мінімальна пенсійна гарантія та соціальна пенсія. Метою цих гарантій було забезпечення мінімального рівня споживання для тих учасників накопичувальної системи, які не змогли накопичити достатньо коштів на індивідуальних пенсійних рахунках.

Тобто працівники, які не в змозі заощадити достатньо пенсійних коштів, можуть бути впевнені, що вони одержать достатнє грошове забезпечення у старості. Однак мінус цієї гарантії в тому, що вона коштує грошей. І це гроші платників податків, незалежно від того, чи матимуть вони від цього особистий зиск.

Ще один мінус такої гарантійної системи полягає в тому, що працівники можуть ухилятися від участі у накопичувальній системі впродовж трудової діяльності і все ж бути певними, що їх не залишать без грошей у пенсійному віці.

Коли у 1999 році Угорщина вперше запровадила індивідуальні пенсійні рахунки, уряд гарантував, що мінімальний розмір приватних пенсій становитиме щонайменше 25% розміру державної солідарної пенсії (за мінімальної участі у програмі заощаджень протягом 15 років). У Мексиці учасникам накопичувальної системи також спочатку обіцяли виплату приватних пенсій, не менших за державні солідарні. Однак із часом і Угорщина, і Мексика скасували такі гарантії.

2. Гарантія абсолютної мінімальної ставки відсотка.

Найчастіше експерти сперечаються навколо таких ставок гарантованої мінімальної дохідності у накопичувальному фонді: а) 0%, що забезпечує повернення сплачених страхових внесків за їхньою номінальною вартістю; б) ставка гарантованого відсотка на рівні інфляції, що гарантує повернення сплачених внесків за їхньою
реальною вартістю; в) ставка гарантованого мінімального відсотка, що дорівнює темпам зростання номінального ВВП. Остання гарантія по суті ідентична системі умовних накопичувальних рахунків (наприклад, у Швеції, Польщі та Італії), де згідно з формулою пенсії у солідарній системі коригують відносно темпів економічного зростання у країні.

Гарантування номінальної або реальної ставки дохідності найчастіше застосовується, коли уряд хоче запевнити потенційних учасників, що в разі приєднання до системи обов’язкових пенсійних заощаджень їхні пенсійні заощадження будуть захищені від інфляції. Однак це можливо лише в тому разі, якщо гарантована ставка дохідності буде прив’язана до інфляції.

До країн, що гарантують абсолютні ставки дохідності інвестування коштів пенсійних фондів, належить Швейцарія. Від моменту запровадження гарантії дохідності в обов’язковій професійній накопичувальній системі (1985 рік) ставку було гарантовано у розмірі 4%. Вона протрималася до 2004 року, потім її поступово знизили - до 2% з 2009 року. Внески до гарантійного фонду другого рівня Швейцарії надходять від усіх професійних пенсійних фондів.

Малайзія та Сінгапур гарантують номінальну дохідність інвестування пенсійних коштів в обов’язкових державних накопичувальних фондах (сentral provident funds) у розмірі 2,5% річних, а Уругвай гарантує 2% реальної дохідності.

У Бельгії застосовують різні типи гарантій абсолютної дохідності у планах обов’язкових пенсійних заощаджень, організованих роботодавцями (роботодавці-спонсори ці гарантії й фінансують). В Італії законодавство вимагає гарантій для пасивних пенсійних фондів (default fund), а у Данії багато пенсійних планів де-факто мають гарантії дохідності через вимоги профспілок.

Абсолютні гарантії коштують грошей, і адміністратор пенсійного фонду повинен мати резерв або застрахувати пенсійні активи на випадок, якщо фактичні доходи від його інвестиційної діяльності будуть нижчими за мінімальну ставку дохідності. Це врешті-решт ляже тягарем на самих учасників фонду, бо збільшаться комісійні виплати, що відповідно зменшить суму майбутньої пенсії. Також гарантія може мати негативний вплив на показники діяльності ринку у довгостроковій перспективі.

3. Гарантія відносної ставки відсотка, коли інвестування пенсійних коштів має забезпечити дохідність, наближену до середньоринкової, або ж повинно узгоджуватися з орієнтовним показником дохідності, затвердженим в інвестиційній декларації.

Ця гарантія є типовою для більшості обов’язкових накопичувальних пенсійних систем країн Латинської Америки (Аргентина, Чилі, Колумбія, Сальвадор, Уругвай, а також Перу до 1997 року), Центральної та Східної Європи (Польща, Хорватія, Болгарія, Румунія, Литва та Угорщина до 2009 року). Вже згадувані Естонія та Македонія не вимагають від управляючих пенсійних фондів гарантувати мінімальну дохідність від інвестування пенсійних коштів (перевага надається інвестиційним обмеженням). Не існує цієї законодавчої вимоги і в таких країнах, як Росія, Нідерланди, Швеція, Угорщина (з 2010 року), Латвія, Австралія, Мексика, Перу (з 1997 року), Коста-Рика та Японія.

Наприклад, у Чилі кожна компанія - адміністратор пенсійного фонду (АПФ, аdministradoras de fondos de pensiones) має гарантувати, що зароблений нею реальний інвестиційний дохід упродовж останніх 36 місяців буде не гіршим, ніж менший з двох таких показників: 1) середній реальний інвестиційний дохід усіх шести АПФ за останні 36 місяців (до 2000 року цей період становив 12 місяців) мінус 4% (для більш ризикованих типів фондів А і В) або мінус 2% (для більш консервативних типів фондів С, D та E); 2) мінус 50% середнього реального інвестиційного доходу усіх АПФ.

Якщо інвестиційний дохід якогось фонду перевищує середню реальну дохідність усіх АФП за останні 36 місяців більше, ніж на 2%, або більше, ніж на 50%, залежно від того, яка з двох величин є більшою, «надлишкові доходи» перераховують до додаткового резервного фонду, який використовується, коли інвестиційний дохід є меншим, ніж визначена мінімальна дохідність. Аналогічну до чилійської систему гарантування відносної інвестиційної дохідності використовують у накопичувальній системі Польщі.

У Чилі застосовують чотириступеневу систему гарантування відносної мінімальної дохідності інвестування пенсійних коштів у випадках, коли фактична дохідність є нижчою за допустимий рівень:

1) адміністратор пенсійного фонду (який, крім адміністрування рахунків, також займається інвестуванням пенсійних коштів) покриває різницю між гарантованим та фактичним інвестиційним доходом на пенсійні активи з резервного фонду пенсійного фонду (якщо такий існує);

2) у разі відсутності резервів у пенсійному фонді або якщо розмір резервного фонду є недостатнім для покриття різниці між фактичним і гарантованим доходом, АПФ відшкодовує різницю зі свого резервного фонду (АПФ у Чилі повинні мати резерв коштів у розмірі 1% вартості активів, що перебувають в управлінні);

3) якщо резерв коштів АПФ виявляється недостатнім, різницю за рахунок власних активів покриває адміністратор;

4) якщо й цього недостатньо, орган нагляду негайно зупиняє дію ліцензії управляючої компанії і перераховує кошти учасників до іншого пенсійного фонду, управляюча компанія якого задовольняє всім встановленим вимогам. Таким чином інтереси учасників захищаються від наслідків незадовільної роботи АПФ, чия ліцензія скасована і якого можна вважати банкрутом.

У таблиці наведено інформацію про найпоширеніші важелі регулювання інвестицій в обов’язкових накопичувальних пенсійних системах (див. табл.).

Попри добрі наміри, гарантії дохідності інвестування пенсійних коштів фактично лягають на працівників додатковим тягарем і в підсумку можуть негативно позначитися на результатах інвестиційної діяльності, бо компанії з управління активами змушені віддавати перевагу консервативній (безризиковій) стратегії інвестування. Вони формують інвестиційні портфелі не в інтересах працівників, а орієнтуючись передусім на встановлені показники дохідності.

Як показує досвід країн, що запровадили гарантії мінімальної дохідності, наявність такої вимоги призводить до посередніх результатів інвестування пенсійних коштів, а також до практично однакової дохідності усіх пенсійних фондів, як це має місце у Чилі - країні, що запровадила систему індивідуальних пенсійних рахунків ще 30 років тому.

Запроваджуючи обов’язкову накопичувальну систему в Україні, політики, урядовці та потенційні учасники мають усвідомити, що чинне пенсійне законодавство вже передбачає істотні гарантії безпеки зберігання та інвестування пенсійних коштів з індивідуальних пенсійних рахунків. А оскільки накопичувальну систему не слід розглядати ізольовано від державної солідарної системи, яка продовжуватиме відігравати роль одного з важливих джерел доходів на пенсії, фінансові гарантії захисту від інвестиційних ризиків не є надто критичними. Такі гарантії більш важливі в тих країнах, де приватні пенсійні заощадження є головним джерелом пенсійного доходу (Сінгапур, Малайзія) і де справді потрібно мінімізувати ризики невдалого інвестування пенсійних коштів.

Підсумовуючи, слід сказати, що застосування фінансових гарантій завжди пов’язане з необхідністю дати відповідь на три запитання. Перше: які саме ризики має покривати гарантія? По суті воно зводиться до з’ясування того, чи не стане гарантія надмірною.

Запитання друге: які кошти мають бути достатніми для фінансування гарантій? Відповідаючи на нього, необхідно визначити, чи узгоджується розмір «фінансового буфера» з імовірністю настання ризику (події) і масштабами його можливих наслідків.

І, нарешті, запитання третє: які негативні наслідки спричинить реалізація гарантій? Інакше кажучи, до якої міри наявність самих гарантій спотворюватиме функціонування накопичувальної системи пенсійного страхування?

Антиінфляційні облігації Кабінету міністрів України у портфелі Накопичувального фонду (до 50%) стали б найкращою альтернативою фінансовим гарантіям дохідності пенсійних інвестицій. Принаймні протягом перших 10 років. Адже архіважливо викликати довіру учасників від самого початку впровадження накопичувальної системи.

Чи може дохідність накопичувальної системи «перегнати» інфляцію?

Обов’язкову накопичувальну систему Російської Федерації можна вважати невдалим прикладом, оскільки інвестиційний дохід понад 90% учасників значно поступається інфляції впродовж перших семи років її існування.

Свого часу уряд РФ призначив «Внешэкономбанк» державною управляючою компанією з адміністрування та інвестування пенсійних заощаджень на індивідуальних рахунках двох категорій учасників - тих, хто свідомо обрав цей державний банк як управляючу компанію, і так званих мовчунів, які не ризикнули обрати приватні пенсійні фонди і кількість яких наприкінці 2010 року перевищувала 90% усіх учасників російської накопичувальної системи. Кошти перших інвестуються у більш консервативний портфель державних цінних паперів, других - у розширений портфель. Третя категорія громадян (менш як 10%) довірила клопоти про своїй добробут у старості приватним управляючим компаніям, яких у 2010 році було понад 40.

«Внешэкономбанк» управляє пенсійними заощадженнями громадян з 2004 року, і за весь цей час йому лише двічі, у 2005-му та 2009-му, вдалося показати дохідність, що перевищувала рівень інфляції (див. //www.veb.ru/ru/agent/pension/info/dht /): середньорічна номінальна ставка інвестиційної дохідності з 2004-го по 2010 рік становила 6,8%, тоді як середньорічний рівень інфляції - 10,6%. А це означає, що реальна дохідність була від’ємною, -3,5% у середньому за рік.

Не краща ситуація із захистом пенсійних заощаджень від інфляції і в обов’язковій накопичувальній системі Казахстану. Так, середньорічний номінальний відсоток інвестиційного доходу у 2002-2010 роках становив 7,46%, тоді як середньорічний рівень інфляції був 8,64%, що за дев’ять років дає від’ємний середньорічний реальний відсоток інвестиційної дохідності у -1,1% (статистичних даних про інвестиційну дохідність накопичувальної системи у 1998-2001 роках немає на веб-сайті казахстанського Агентства з регулювання та нагляду за фінансовими ринками та фінансовими установами www.afn.kz ).

Крім того, середньорічні темпи зростання заробітної плати і в Росії, і в Казахстані значно випереджають інвестиційну дохідність пенсійних рахунків - відповідно у три та у 2,5 разу. Тобто поки що ринки праці приносять майбутнім пенсіонерам значно більші дивіденди, ніж фінансовий і фондовий ринки.

Якщо докорінно не змінити такої негативної динаміки, то ці два чинники разом (від’ємна реальна ставка відсотка та значно випереджаючі темпи зростання заробітної плати порівняно з інвестиційною дохідністю обов’язкових накопичувальних систем) вкрай негативно вплинуть на абсолютний розмір та адекватність (коефіцієнт заміщення) майбутніх пенсійних виплат. Так, за даними аналітичної доповіді «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса», оприлюдненої наприкінці 2010 року міністерством охорони здоров’я та соціального розвитку РФ, особи, які вийдуть на пенсію у 2035 році, маючи 30 років страхового стажу, ризикують одержати з накопичувальної системи пенсію, що становитиме всього 15,7% від середньої трудової пенсії за віком (//www.minzdravsoc.ru/docs/mzsr/insurance/6 ). А жінки, які становлять майже дві третини пенсіонерів та одержують на третину меншу зарплату, ніж чоловіки, та ще й працюють меншу кількість років і роблять менші внески, але довше за чоловіків живуть на пенсії, взагалі ризикують одержати у майбутньому жалюгідні накопичувальні пенсії.