«УНІКАЛЬНИЙ ОРГАН» ДЛЯ «ПРОГАЛИНИ В МЕХАНІЗМІ»

Здійснилося диво. Наш Президент, здається, вперше за все своє президентство взяв на себе «повну і персональну відповідальність» за щось. І цим «чимось» виявилося «визначення та реалізація курсу України на європейську та євроатлантичну інтеграцію».

Це диво сталося минулого четверга у Києві на першому засіданні Державної ради з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України — нового органу, який, за словами його голови Президента Леоніда Кучми, «має заповнити найпомітнішу прогалину в національному механізмі забезпечення реалізації стратегії європейської та євроатлантичної інтеграції» нашої країни.

Якщо довго мучитися, щось вийде

Однак тих, хто протягом декількох місяців намагався стежити за створенням нової державної структури і з нетерпінням чекав оголошення перших результатів її роботи, спіткало розчарування. Ухвалені позавчора рішення Держради поки не оприлюднено (щоправда, її секретар Анатолій Орел пообіцяв, що це буде зроблено після їх «остаточного оформлення»). Тож широкій громадськості довелося вдовольнитися лише повідомленням, що Держрада урочисто схвалила два документи, прийняті на Празькому саміті (План дій Україна—НАТО і План цілей), а також вирішила призначити першого віце-прем’єра Миколу Азарова уповноваженим України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції.

Розчарованими виглядали після засідання Держради і деякі її учасники, у яких склалося враження, що засідання було підготовлено наспіх, і які висловлювалися в кулуарах у тому сенсі, що за п’ять місяців можна було б організувати щось конкретніше і продуктивніше, аніж постфактум схвалити документи, вже узгоджені і схвалені двома сторонами — як Україною, так і НАТО.

Справді, Указ Президента про Державну раду з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України був підписаний ще 30 серпня минулого року. У ньому глава держави ухвалював створити цей орган, а його секретарю, яким призначили А.Орла, було вказано подати в місячний термін проект Положення про Держраду. Однак указ Президента, що підтверджує це Положення, побачив світ лише 30 січня нинішнього року, тобто рівно через п’ять місяців. Причому, наскільки нам відомо, за цей час помітних змін зазнав не лише сам проект документа, а й склад Держради. Ще місяць тому, наполегливо намагаючись прояснити долю органу, що існував лише на папері, ми не змогли отримати більш-менш зрозумілої відповіді ні на Банковій, ні на Михайлівській, ні на Грушевського. Більше того, у деяких установах за цими адресами ми не відчули абсолютно ніякого ентузіазму з приводу створення нового євроінтеграційного органа. Радше навіть навпаки.

Експертам та спостерігачам важко відповісти, чому ледь не померлу прямо в колисці структуру все ж реанімували й урочисто представили світу і чому це було зроблено саме зараз. Одні припускають, що нашому Президенту після обіймів і поцілунків із есендешними президентами і бурхливими обговореннями його головування в СНД терміново знадобилася не менш гучна PR-акція для західного і прозахідного споживача. Інші упевнені, що нову структуру з потужними повноваженнями пролобіювала з якимись цілями одна з українських політико-бізнесових груп. Треті не схильні в даній ситуації до складних умопобудов, і в затягнутій історії народження Держради бачать лише звично неповороткий стиль роботи вітчизняної бюрократичної машини.

Та все ж головне питання в цій історії не «коли?» чи «чому?», а «навіщо?».

У принципі, ті чи інші структури, що займаються питаннями євроінтеграції, свого часу були створені в багатьох країнах — кандидатах у члени Європейського Союзу. І як показує досвід цих більш успішних, аніж Україна, держав, кожен крок, кожен подих там скрупульозно звіряється з європейським курсом, прискіпливо оцінюється, наскільки він наблизить країну до заповітної мети. Отож у тому, що й Україна хоче «підвищити ефективність координації та контролю за діяльністю органів влади в сфері європейської та євроатлантичної інтеграції» (а це, відповідно до серпневого указу Президента, є однією з цілей створення Держради), можна помітити певну логіку і зміст. Можна навіть стверджувати, що без цього Україні просто не вдасться успішно реалізувати свої стратегічні цілі «щодо входження в європейський політичний, економічний, правовий простір і простір безпеки і створити передумови для отримання членства в Європейському Союзі й Організації Північноатлантичного договору». Образно кажучи, необхідно домогтися того, щоб кожен український чиновник, кожен державний службовець, а в ідеалі, кожен громадянин України, не лише засинав і прокидався з думкою: «А що я зробив для євроінтеграції?», а й справді, хоч щось робив.

На жаль, у дійсності дотепер євроінтеграція в українському виконанні виглядала радше як багатократне вербальне повторення цього терміна і бурхливе розмноження різних структур, що несуть його у своїх назвах.

Вивчайте матчастину

Один високопоставлений європейський дипломат, який займається Україною, дізнавшись про створення Держради, глумливо зауважив: «Що більше координаційних органів, то менше самої координації».

Справді, кількість різних «інтеграційних» і «координаційних» органів і посад у нас зростає зворотно пропорційно дедалі зменшуваним шансам приєднатися в досяжному для огляду майбутньому до об’єднаної Європи. У нас уже є уповноважений України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, євроінтеграційний ярличок причепили Міністерству економіки, у МЗС виділили окремого держсекретаря, у міністерствах і відомствах створили відділи й управління, Верховна Рада доручила питання євроінтеграції окремому комітету, позавчора також була створена тимчасова спеціальна комісія з моніторингу виконання рекомендацій парламентських слухань «про взаємовідносини і співробітництво України та НАТО» і цільового плану дій «Україна—НАТО» на 2003 рік. У нас також існують Національна рада з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄС, Українська частина Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС, Національний центр із питань євроатлантичної інтеграції України (і напевно, ми пропустили щось ще).

Тож, якщо уважно придивитися, то виявляється, що особливих «прогалин у механізмі» немає, навряд чи є необхідність створювати «нові й унікальні органи» для їхнього заповнення. Може, простіше й дешевше просто змастити вже існуючий механізм, підлити палива, поміняти де-не-де шестерні, а якщо треба, то й кермове колесо? Перечитати інструкцію, нарешті, щоб навчитися ним користуватися. Може, механізм і працює кепсько тому, що його все ускладнюють й ускладнюють, нагромаджуючи на нього все нові, явно зайві конструкції?

Навіщо створювати ще якусь Державну раду, якщо в Україні вже існує Рада національної безпеки й оборони, однією з основних функцій якої саме і є «координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади в сфері національної безпеки й оборони»? Чи сьогодні хтось візьме на себе сміливість заперечувати, що досягнення стратегічної мети держави — входження України в європейський простір у сферах політики, економіки, права та безпеки — є питанням національної безпеки нашої держави? Тим, хто сумнівається, рекомендуємо почитати чинну Концепцію національної безпеки України, затверджену ВР 1997 р., де чітко виділено політичну, економічну, соціальну, екологічну, інформаційну й інші сфери діяльності щодо забезпечення національної безпеки.

За словами А.Орла, факт, що практично все вище керівництво України входить до складу новоствореної Ради, є свідченням величезної уваги, яке керівництво країни приділяє питанням європейської та євроатлантичної інтеграції.

Та, наприклад, торік у травні керівництву країни цілком вдалося продемонструвати свою увагу до інтеграції в НАТО рішенням РНБОУ, а потім у листопаді підтвердити її підписанням відповідних документів у Празі.

Нагадаємо, що РНБОУ також очолює Президент України, і майже всі члени нової Держради одночасно є членами і Радбезу. Крім того, у РНБОУ, на відміну від Держради, також входять глава СБУ, Держкомкордону і міністр внутрішніх справ, чиї відомства задіяні, наприклад, на такій найважливішій ділянці нинішнього співробітництва України з Європейським Союзом, як боротьба з нелегальною міграцією, контрабандою зброї, наркотиків і торгівлею людьми. Не є членом Держради і член Радбезу — глава Міністерства у справах надзвичайних ситуацій, яке, на відміну від багатьох інших українських відомств, реально, активно й результативно співпрацює з НАТО.

З приводу складу Держради виникають й інші запитання. Наприклад, чи є її членом держсекретар зовнішньополітичного відомства з питань європейської інтеграції Олександр Чалий? Річ у тім, що в указі від 30.08.02, яким затвердили персональний склад Ради, його прізвище є, а ось в указі від 30.01.03, що перераховує склад органу за посадами, держсекретар МЗС не значиться. Якщо О.Чалий усе ж є членом Держради (є логічним) відповідно до першого указу, то тоді поруч із ним у четвер мали сидіти Анатолій Кінах і Василь Роговий, яких, наскільки відомо, ніхто ніякими указами зі складу Держради не виводив. (Може, це технічні питання, проте неясності, що залишаються у їхньому розв’язанні, зайвий раз свідчать про рівень організації й ефективності роботи нової структури, якій за п’ять місяців не вдалося формально точно визначитися навіть зі своїм складом.)

До речі, на першому засіданні Державної ради були відсутні голова Верховної Ради Володимир Литвин і секретар Ради національної безпеки й оборони України Євген Марчук. Відсутність першого А.Орел пояснив журналістам необхідністю його присутності в сесійному залі ВР у день голосування, а також повідомив, що Володимир Михайлович передав Держкомісії слова про свою підтримку її першого засідання й ухвалених на ньому рішень. Відсутність Євгена Марчука секретар Держкомісії пояснив коротко: «Хворіє». Ставлення Євгена Кириловича до рішень Держкомісії, як і до неї самої, залишилося невідомим. Втім, можна припустити, що ставлення це дуже складне. Досить звірити список членів Держради в серпневому і січневому указах Президента. У першому з документів прізвище Марчука було відсутнє, і стверджують, що з поданого на підпис проекту Президент викреслив його особисто. В указі від 30.01.03 секретар Радбезу уже входить до складу Держради (за посадою), проте у деяких експертів склалося враження, що з якихось невідомих громадськості причин керівництво країни усуває РНБОУ від активної участі в реалізації європейського та євроатлантичного курсу країни.

Чим затьмарили РНБОУ?

Щоб переконатися в цьому, досить порівняти повноваження Радбезу, закріплені законом України, і повноваження новоствореної Держради, перелічені в Положенні про цю структуру, затвердженому недавнім президентським указом. Навіть без скрупульозного аналізу стає ясно, що функції Держради багато в чому дублюють функції РНБОУ, а її компетенція в деяких питаннях навіть перевищує компетенцію Радбезу. І це при тому, що Рада нацбезпеки й оборони є конституційним органом, а для Держради в Основному Законі знайшли лазівку в п. 28 статті 106, де сказано, що Президент створює «для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі й інші допоміжні органи та служби». Проте консультативним, дорадчим, а тим більше допоміжним органом Держраду назвати важко. Особливо якщо прочитати в Положенні, що її основним завданням є «визначення стратегічних цілей і пріоритетних напрямів державної політики в сфері інтеграції України в ЄС і НАТО». Ось уже сьомий рік не вщухають дискусії з приводу того, парламент чи Президент у нас визначають «стратегічні цілі» і «пріоритетні напрями». Тепер, схоже, суперечку вирішено на користь Держради?

Звернемо вашу увагу й на такий факт: щоб рішення РНБОУ набуло сили, його, відповідно до Конституції, необхідно затвердити указом Президента. Рішення ж Держради, відповідно до Положення, просто і відразу «підлягають виконанню органами виконавчої влади та посадових осіб, яким вони адресовані», і тільки «можуть бути» «у разі потреби» реалізовані актами чи дорученнями Президента. До речі, на відміну від РНБОУ, чиї рішення приймаються не менш ніж двома третинами голосів її членів, рішення Держради приймаються більшістю голосів його членів.

Цікавими також є функції та права секретаря Держради, виписані в Положенні старанно й докладно, на відміну від декількох лаконічних абзаців, присвячених секретарю РНБОУ в законі про Раду національної безпеки й оборони України. Наприклад, секретар (а не голова!) представляє Держраду не лише «у взаємодії з центральними та місцевими органами виконавчої влади, політичними партіями та громадськими організаціями України», а й «у взаєминах з іноземними державами та міжнародними організаціями»! «Представницькі функції» секретаря Радбезу значно скромніші: по-перше, він представляє не РНБОУ, а лише його позицію, а по-друге, робить це «за дорученням голови Ради національної безпеки й оборони України». І, зрозуміло, про жодні «взаємини з іноземними державами» у законі про РНБОУ мова не йде.

І що глибше порівнюєш й аналізуєш два документи, то зрозумілішим стає, що місце і роль Ради нацбезпеки й оборони в системі органів державної влади України старанно нівелюють. Питання — навіщо? Коли припустити, що вище керівництво країни за якимись параметрами не влаштовує робота секретаря РНБОУ, то простіше й дешевше призначити на цю посаду іншого виконавця, і не винаходити велосипед, який ще невідомо як працюватиме. Механізм же РНБОУ створювався й відлагоджувався роками, у неї є власний апарат, існують необхідні структури, установлені зв’язки з іншими відомствами, давно діють канали отримання й обміну інформацією, зрештою, є власне приміщення і фінансується вона окремим бюджетним рядком. Щоб РНБОУ могла виконувати завдання, покладені на нову євроінтеграційну структуру, її можна було б просто поповнити і зміцнити кадрами (а не створювати секретаріат, який потребує витрат, ще й при Держраді).

Крім того, створення Держради робить геть безглуздим існування створеного минулого місяця (!) Національного центру з питань євроатлантичної інтеграції України під керівництвом Володимира Горбуліна (а це теж виглядало як непоганий реверанс у бік Заходу). Функції Держради та Наццентру знову будуть дублюватися. Положення про Національний центр ще поки готується, але вже відомо, що й у нього буде свій секретаріат (чисельністю близько двадцяти чоловік), а займеться він, за свідченням А.Орла, «дуже важливою» роботою — моніторингом виконання рішень Державної ради різними міністерствами та відомствами. Та якщо уважно прочитати Положення про Держраду, то серед іншого можна виявити, що її секретар також «здійснює контроль за виконанням рішень Державної ради, а в період між засіданнями Держради — за виконанням органами виконавчої влади завдань у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції».

До речі, наслідуючи логіку наших «апологетів євроінтеграції»: якщо вже створено Національний центр із питань євроатлантичної інтеграції, то необхідно створювати для балансу і Національний центр із питань європейської інтеграції, тим більше що з Європейським Союзом у нас проблем ще більше, аніж із НАТО.

Та знову ж питання, де в Україні знайдуть стільки кваліфікованих спеціалістів в області європейської та євроатлантичної інтеграції для всіх нових апаратів і секретаріатів, якщо свого часу катастрофічна нестача професіоналів стала однією з основних причин відмови від думки створити спеціальне євроінтеграційне міністерство?

Які люди!

Причому, судячи з усього, із кадрами у нас зовсім погано не тільки на нижньому та середньому рівні, а й на найвищому. Їх так мало, що люди працюють буквально на знос. Візьмемо, наприклад, Миколу Азарова. Мало хіба йому віце-прем’єрства, Міністерства фінансів і головного болю від FATF? А тут ще й уповноваженим всія України у справах європейської та євроатлантичної інтеграції призначили. Микола Янович, звісно, ніколи раніше не був помічений серед активних євроінтеграторів, оборонних реформаторів і миротворців під егідою НАТО. Його взагалі було важко запідозрити в схильності до подібних модних захоплень. Але найкращими рисами пана Азарова, як відомо, є значні організаторські здібності й завидна енергійність при виконанні завдань, поставлених Президентом. Отже, якщо треба, то треба. Ось Микола Янович зараз, напевно, і розмірковує, які податки можна було б зібрати з НАТО, у яку програму допомоги Європейського Союзу Україні включити кошти на підвищення мінімальної заробітної плати в нашій країні й у якому з брюссельських офісів краще влаштувати «маски-шоу».

Чи ось Анатолій Костянтинович Орел, заступник глави адміністрації Президента. Він же керівник Головного управління з питань зовнішньої політики адміністрації Президента. Він же представник України у Виконавчій Раді ЮНЕСКО. Він же глава української частини Українсько-британського консультаційного комітету при Президенті України і прем’єрі Великобританії. Він же керівник української частини Стратегічної групи з питань україно-російських взаємин. Він же секретар Державної ради з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України. Он скільки роботи навалили на людину! Як він тільки все встигає? Звісно, якщо не дуже перенапружуватися, наприклад, на британському напрямі й узагалі не проводити засідань Стратегічної групи, то, наступивши на горло власній пісні і пожертвувавши особистими уподобаннями, якийсь час для євроінтеграції викроїти, мабуть, і можна. Та все одно є ризик отримати роздвоєння особистості при підготовці рішень з таких двох серйозних напрямів, як російський і євроатлантичний. Колись було простіше — брили проблем на цих магістралях розгрібали такі титани, як Горбулін і Разумков, але й тоді без тертя не обходилося. А уявляєте, тепер ці розлади відбуваються в одній голові…

Однак Анатолій Костянтинович не втрачає бадьорості духу і з оптимізмом дивиться в майбутнє. «Після цього засідання наша швидкість просування в Європу стане значно вищою», — упевнено заявив секретар Держради після дебюту новонародженої структури.

Ну й нехай на нашому нелегкому шляху європейці виставляють нам знаки заборони: «Корупція», «Цензура», «Правова відсталість», «Бідність» тощо. Ми ж сміливо вдаримо по українському бездоріжжю комітетами, комісіями, радами і центрами!

P. S. А тим часом життя йде своєю чергою. І поки наші політики та чиновники граються різними євроінтеграційними органами, результати останнього соціологічного дослідження, проведеного Центром Разумкова свідчать, що за останній місяць кількість громадян України, які проголосували б за вступ нашої країни в НАТО, коли б подібний референдум проходив найближчої неділі, скоротився більш, аніж на п’ять відсотків (із 27, 2% до 21,9%), а тих, хто сказав би «ні» — збільшилася майже на цю ж величину (з 33% до 37,7%). Нагадаємо, що у червні минулого року прибічників членства України в НАТО було 32%, а противників — 32,2%.