Україна — Росія: Євразійське вирішення газової дилеми

У своїй попередній статті «Україна-Росія: європейський підхід до вирішення газової дилеми на основі верховенства права» («ДТ» № 49, 17-23 грудня 2005 року) ми виклали наше бачення європейського підходу до вирішення українсько-російської газової кризи, суттю якого було врегулювання протиріч, що виникають у судовому (арбітражному) порядку на основі принципу верховенства права. Як нам здалося, уряд України та «Нафтогаз» спочатку сприйняли такий підхід. Проте подальші події розвивалися за євразійським сценарієм: розв’язанням газової проблеми стало укладення 4 січня 2006 року угоди між «Нафтогазом», «Газпромом» і «РосУкрЕнерго», яке заперечує раніше досягнуті домовленості та ставить більше запитань, ніж містить відповідей.

Які юридичні ризики несе в собі зазначена газова угода? Як ця угода вписується в наявний міжнародно-правовий механізм українсько-російського співробітництва? Чи встановлює досягнута угода паритет прав і обов’язків його сторін? Чи дозволяє вона одержати гарантії транзиту й цінової стабільності, передбачені українсько-російськими міжнародними договорами у газовій сфері? Відповіді на ці запитання - у цьому матеріалі.

І. Газова угода: юридичні аспекти

Текст угоди про врегулювання відносин у газовій сфері від 4 січня 2006 року між «Нафтогазом», «Газпромом» і «РосУкрЕнерго» АГ» (далі - газова угода) доступний широкому загалу через Інтернет. Тому ми докладно не переказуватимемо його положення, а зосередимося на їх юридичному аналізі, який приведений нижче в порядку, що полегшує розуміння.

Ціна на газ

У пункті 4 газової угоди встановлено ціну на газ, що поставляється в Україну з боку «РосУкрЕнерго» (РУЕ), у розмірі 95 дол. за 1000 кубометрів. Проте прямо встановлено, що така ціна діє лише до 1 липня 2006 року. Після цієї дати ціна газу, що поставляється в Україну, підлягає додатковому узгодженню, тобто залежить від згоди «Газпрому» і «РосУкрЕнерго».

На відміну від ціни на газ, що поставляється в Україну, ціна газу, що купується РУЕ в «Газпрому» (визначається за формулою, виходячи з базисної ціни газу Р0=230 дол. за 1000 кубометрів) для подальшого продажу в Україні, не обмежена тимчасовими рамками, тобто діє доти, поки «Газпром» не погодиться на іншу ціну.

Привертає увагу й те, що використання формули визначення ціни на газ (яка, до того ж, має бути додатково узгоджена) передбачається лише у взаємовідносинах «Газпром» - «РосУкрЕнерго», а ціна на газ у взаємовідносинах «РосУкрЕнерго» - «Нафтогаз» визначається за узгодженням між ними на основі невідомої методики.

Транзитна ставка

Пункт 1 газової угоди жорстко фіксує на 5-річний період ставку плати за транзит приналежного «Газпрому» і «РосУкрЕнерго» природного газу через територію України і РФ у розмірі 1,6 дол. за 1000 кубометрів на 100 км відстані. З цього випливає, що до 1 січня 2011 року транзитну ставку не можна змінити без згоди «Газпрому» і РУЕ. Таким чином, розривається зв’язка «ціна на газ - транзитна ставка».

Крім того, відповідно до газової угоди, ставка плати за транзит газу через територію України не залежить від ціни на газ. Для відповіді на запитання, чи прийнятний такий підхід, потрібно врахувати, що компресорні станції газотранспортної системи України, які забезпечують її роботу, працюють на природному газі (за наявною інформацією, для забезпечення функціонування ГТС України щорічно потрібно близько 7 млрд. кубометрів газу). Тобто підвищення ціни на газ, що поставляється в Україну для забезпечення роботи ГТС, автоматично призводить до підвищення собівартості транзиту. Проте газова угода не передбачає можливості підвищення в цьому випадку транзитної ставки без згоди всіх сторін газової угоди. Чи можуть у такому разі європейські країни вважати стабільним і безпечним транзит газу через територію України?

Пункт 1 газової угоди також стосується транзиту газу (насамперед туркменського), що поставляється в Україну через територію РФ. Зауважимо, проте: газова угода стосується транзиту через російську територію лише газу, який належить «РосУкрЕнерго», і не містить положень про транзит територією РФ газу, що належить «Нафтогазу». Таким чином, за газовою угодою українська сторона не дістає юридично гарантованого права на транзит газу, що належить їй, через територію РФ, це істотно обмежує можливості України щодо використання енергоносіїв, альтернативних російським.

Довгостроковість і стабільність поставок газу в Україну

Розрив зв’язки «ціна на газ - транзитна ставка» ставить перед Україною питання про забезпечення довгострокового постачання газу для гарантування її енергетичної безпеки. До укладення газової угоди довгостроковість поставок російського газу в Україну забезпечувалася довгостроковістю транзиту цього газу через українську територію, оскільки українсько-російські контракти, що діяли раніше, і міжнародні договори передбачали оплату транзиту поставками газу. Газ, якого бракувало для забезпечення газового балансу країни, закуповувався в Туркменистані. При цьому Україна постійно й наполегливо домагалася укладення довгострокового (на 20-25 років) газового контракту з Туркменистаном.

Пункт 4 газової угоди фактично ставить забезпечення довгострокових поставок газу в Україну в залежність від довгострокових контрактів між «Газпромом» і «РосУкрЕнерго». При цьому термін дії таких контрактів точно не визначений і не залежить від позиції «Нафтогазу», який не є їхньою стороною.

Крім того, газова угода не містить чітких зобов’язань РУЕ щодо обсягів газу, які підлягають поставкам в Україну, починаючи з 2007 року. Газова угода передбачає, що з 2007 року РУЕ зобов’язане поставити в Україну газ в обсязі до 58 млрд. кубометрів. Значення прийменника «до» в юридичному зобов’язанні добре відоме українській стороні на прикладі функціонування нафтопроводу Одеса-Броди: російська сторона зобов’язалася транспортувати до 9 млн. тонн нафти на рік, а який фактичний обсяг відповідного транзиту?

Для розв’язання виникаючої проблеми, так само як і для забезпечення цінової стабільності на газ, що купується, «Нафтогаз» планує зафіксувати в контракті з «РосУкрЕнерго» на найближчі п’ять років ціну газу на рівні 95 дол. за 1000 кубометрів. Проте, якщо такий контракт із РУЕ й укладуть, то як буде забезпечене його виконання? «РосУкрЕнерго» не є газодобувною компанією і як посередник при формуванні ціни газу, що продається «Нафтогазу», повністю залежить від цін на російський і туркменський газ. Зміна останніх неминуче призведе до зміни ціни на газ, що поставляється в Україну.

До укладання газової угоди цінова стабільність на газ, що поставляється в Україну «Газпромом», забезпечувалася гарантією уряду Росії в міжурядовому протоколі на відповідний рік. Може, і за нинішньої ситуації, з огляду на те, що компанія «РосУкрЕнерго» як посередник була запропонована російською стороною, слід було б при укладанні міжурядових протоколів на 2006 і наступні роки наполягати на наданні урядом Росії гарантії виконання РУЕ її зобов’язання з поставок газу в Україну за точно встановленою ціною? При цьому забезпеченням виконання такої гарантії міг би стати природний газ, що транспортується «Газпромом» до Європи через територію України (тобто у разі невиконання РУЕ зобов’язання з постачання газу в Україну за встановленою ціною Україна могла б відбирати відповідну кількість російського газу).

У зв’язку з цим необхідно також звернути увагу на недавнє повідомлення в пресі про те, що президент РФ звернувся до уряду РФ із тим, щоб він виступив гарантом виконання «Газпромом» своїх зобов’язань з постачання газу в Україну через «РосУкрЕнерго». Такий підхід, проте, недостатньою мірою усуває викладений вище ризик. Зазначимо: у зверненні президента РФ йдеться про гарантування зобов’язань «Газпрому», а вони стосуються щорічного продажу компанії «РосУкрЕнерго» газу в обсязі 17 млрд. кубометрів за базовою ціною 230 дол. Водночас Україна зацікавлена в гарантуванні поставок газу в обсязі понад 50 млрд. кубометрів за набагато нижчою ціною.

Термін дії угоди

Озвучені в пресі посилання на п’ятирічний термін дії газової угоди юридично некоректні. Газова угода не містить положень про термін її дії, тобто укладена на невизначений термін і може бути змінена або розірвана лише за взаємною згодою сторін, які її підписали (якщо не брати до уваги можливість її розірвання в судовому порядку). На п’ятирічний термін узгоджена тільки транзитна ставка.

З другого боку, хотіли б звернути увагу на те, що п’ятирічний термін транзитної ставки, встановлений газовою угодою, викликає запитання в контексті можливого укладання міжурядового протоколу на 2006 рік.

Річ у тім, що такий протокол може містити положення про гарантію урядом України узгодженої транзитної ставки лише протягом річного періоду, оскільки відповідно до статті 2 українсько-російського міжурядового договору від 4 жовтня 2001 року термін дії такого протоколу не може перевищувати одного року.

Це означає, що хоча газова угода й встановлює транзитну ставку на п’тирічний термін, така ставка має щорічно підтверджуватися урядами України й РФ. Якщо ні, то вона не буде гарантована на міжурядовому рівні. Це надає Україні можливість під час укладання наступних міжурядових протоколів порушувати, у разі потреби, питання про перегляд транзитної ставки.

Звичайно, не можна виключити того, що уряди України й РФ спробують змінити правило про щорічне визначення транзитної ставки. Проте зробити це вони можуть лише шляхом внесення змін у міжурядовий договір від 4 жовтня 2001 року, які підлягатимуть ратифікації парламентом (оскільки сам договір 2001 року був ратифікований).

ІІ. Газова угода в системі міжнародно-правових відносин

Міжнародні-правові відносини між Україною і Російською Федерацією у газовій сфері регулюються трьома чинними договорами:

- Угода між урядом України та урядом РФ з експорту російського природного газу в Україну і його транзиту через територію України в європейські країни від 18 лютого 1994 року (договір 1994 року);

- Угода між Кабінетом міністрів України та урядом РФ про гарантії транзиту російського природного газу через територію України від 22 грудня 2000 року (договір 2000 року);

- Угода між Кабінетом міністрів України та урядом РФ про додаткові заходи щодо забезпечення транзиту російського природного газу через територію України від 4 жовтня 2001 року (договір 2001 року.).

Гарантія розрахунків
за транзитні послуги

Згідно зі статтею 2 договору 2001 року, уряд РФ гарантує проведення розрахунків «Газпрому» із «Нафтогазом» за транзитні послуги. При цьому аналіз зазначеної статті 2 свідчить, що дана гарантія уряду РФ діє лише у разі, якщо встановлений між «Нафтогазом» і «Газпромом» порядок розрахунків за транзитні послуги (що передбачає узгодження транзитної ставки) грунтується на положеннях відповідного міжурядового протоколу.

Водночас газова угода встановлює транзитну ставку й порядок розрахунків, непередбачений положеннями міжурядового протоколу, це дає підстави уряду РФ відмовитися від виконання міжнародно-правової гарантії щодо розрахунків за транзитні послуги. І це зрозуміло: уряд РФ не може гарантувати те, що не було з ним попередньо у встановленому порядку узгоджено.

Звичайно, зазначену ситуацію можна виправити шляхом укладення - нехай і після підписання газової угоди - міжурядового протоколу на 2006 рік. При цьому, однак, потрібно розуміти: гарантія уряду Росії діятиме тільки тоді, коли в протоколі на 2006 рік буде чітко визначений порядок розрахунків «Газпрому» із «Нафтогазом» за транзитні послуги, а також прямо зазначений розмір транзитної ставки. Якщо ж до протоколу на 2006 рік буде включена проста відсильна норма (про те, що умови транзиту погоджуються між «Нафтогазом» і «Газпромом»), застосовність гарантії уряду РФ за статтею 2 договору 2001 року залишатиметься під сумнівом.

Забезпечення гарантії розрахунків за транзитні послуги

Особливістю гарантійного механізму, передбаченого статтею 2 договору 2001 року, є те, що він не містить у собі прямих забезпечувальних заходів. Іншими словами, стаття 2 договору 2001 року прямо не встановлює, як уряд РФ забезпечує виконання гарантії щодо розрахунків за транзитні послуги. Це дає уряду РФ можливість самостійно прийняти відповідне рішення. Проте у разі його відмови від виконання відповідної гарантії чи затягування її виконання в української сторони була «страховка», закріплена в статті 7 договору 1994 року.

Стаття 7 договору 1994 року передбачає, що при загальній недопоставці газу російською стороною на російсько-український кордон обсяги транзиту та експорту в Україну скорочуються пропорційно цій недопоставці. Це означає, що у разі відмови російської сторони від оплати транзитних послуг поставками газу або невиконання своїх зобов’язань щодо поставок газу в Україну українська сторона мала право пропорційно скоротити обсяг транзиту й одержати оплату своїх послуг шляхом абсолютно законного відбору частини транзитного російського газу. Проте стаття 7 договору 1994 року може застосовуватися за умови, що зобов’язання з постачання газу в Україну несе російська сторона, тобто «Газпром» (іншими словами, за наявності контракту між «Нафтогазом» і «Газпромом»).

Водночас, відповідно до газової угоди, постачання газу в Україну здійснює не «Газпром», а «РосУкрЕнерго» - резидент Швейцарії, на якого не поширюється дія договору 1994 року. Це робить незастосовною статтю 7 договору 1994 року. У результаті українська сторона стає досить залежною від сумлінного виконання «Газпромом» своїх контрактних зобов’язань з оплати транзитних послуг «Нафтогазу». Можна, зазвичай, казати про те, що на випадок невиконання «Газпромом» цих зобов’язань «Нафтогаз» може одержати оплату через залучення арбітражного механізму. Проте вирішення цього питання в арбітражному порядку може тривати роками, тоді як стаття 7 договору 1994 року дозволяла одержати оплату наданих послуг набагато оперативніше.

Вищевикладене свідчить на користь того, що у разі, якщо газову угоду не буде розірвано, актуальним стане питання про включення до міжурядового протоколу на 2006 рік положення про забезпечувальні заходи для виконання урядом РФ гарантії оплати транзитних послуг.

Понадконтрактний відбір газу

Стаття 1 договору 2000 року встановлює зобов’язання української сторони не допускати понадконтрактних відборів російського газу. Водночас стаття 4 договору 2000 року регулює наслідки понадконтрактного відбору українською стороною російського газу. При цьому ціна такого газу розраховується за спеціальною методикою, в основу якої закладено 80 дол. за 1000 кубометрів. Таким чином, договір 2000 року містить механізм урегулювання ситуації, за якої українська сторона внаслідок якихось надзвичайних обставин та непередбачуваних ситуацій здійснює понадконтрактний відбір російського газу за цілком прийнятною ціною.

Звернемо увагу на те, що договір 2000 року містить чітке визначення терміна «понадконтрактні відбори»: це відбір російського природного газу понад обсяги, передбачені в контрактах між «Нафтогазом» і «Газпромом».

Проте, як ми пам’ятаємо, газова угода виключає укладання контрактів між «Нафтогазом» і «Газпромом» на поставки газу в Україну. У зв’язку з цим виникає запитання: чи застосовується стаття 4 договору 2000 року за відсутності відповідних контрактів між «Нафтогазом» і «Газпромом»? Відповідь на це запитання не є однозначною і вимагає автентичного тлумачення урядами України і Росії (наприклад, таке тлумачення може бути наведене в міжурядовому протоколі на 2006 рік). Якщо цього не зробити, ситуація буде не досить урегульованою.

Підсумовуючи вищевикладене, можна дійти висновку, що газова угода зачіпає ряд ключових елементів системи міжнародно-правових відносин між Україною і Росією в газовій сфері, а також вимагає їхнього перегляду та уточнення.

ІІІ. Чи існує вихід
із ситуації?

Як випливає з викладеного вище аналізу, газова угода викликає запитання з приводу її легітимності, рівноправності її сторін, доцільності залучення непрозорого посередника, який монополізує поставки газу в Україну, а також наявності урядових гарантій із боку РФ поставок газу в Україну. Все це характеризує євразійський підхід до розв’язання газової проблеми й породжує істотні ризики для енергетичної безпеки України. Яким чином зазначені ризики можуть бути усунуті або принаймні мінімізовані?

Один із можливих варіантів був указаний колишнім першим заступником міністра закордонних справ Олександром Чалим у статті «Українсько-російська газова угода: дороговказ до супротиву» («ДТ» № 1, 14-20 січня 2006 року). Він полягає в розірванні газової угоди в судовому порядку. Ми поділяємо думку про наявність юридичних підстав для такого сценарію.

Водночас хотіли б звернути увагу й на інший можливий варіант: усунення наявних ризиків шляхом забезпечення взаємоприйнятного балансу українсько-російських інтересів у газовій сфері в міжурядовому протоколі на 2006 рік. Українська сторона в особі прем’єр-міністра Ю.Єханурова заявила про своє прагнення до укладання такого протоколу найближчим часом. Це надає додаткову можливість забезпечити належним чином інтереси України в газовій сфері.

У зв’язку з цим потрібно зазначити: при укладанні протоколу на 2006 рік уряд України юридично не пов’язаний зобов’язаннями, що випливають із укладеної «Нафтогазом» газової угоди. Іншими словами, на міжурядовому рівні може бути узгоджений такий механізм співробітництва, який за рядом ключових моментів може й не збігатися з положеннями газової угоди, але більшою мірою гарантує інтереси України. І це не призведе до юридичних колізій: просто «Нафтогаз» і «Газпром» зобов’язані будуть привести свої відносини у відповідність із положеннями міжурядового протоколу на 2006 рік, зокрема шляхом внесення необхідних змін до газової угоди.

Понад те, виходячи з можливості встановлення міжурядовим протоколом на 2006 рік інших правил і підходів, ніж ті, що передбачені газовою угодою, до підписання такого протоколу було б доцільно утриматися від укладання на корпоративному рівні додаткових контрактів, необхідних для реалізації газової угоди (яка сама по собі є рамковим документом, і її практична реалізація неможлива без укладення більш детальних контрактів). При такому підході «Нафтогаз» і «Газпром» до укладення міжурядового протоколу на 2006 рік має дотримуватися умов співробітництва, встановлених у доповненні № 4 від 9 серпня 2004 року до контракту між ними від 21 червня 2002 року. Адже існує ризик того, що досягнуті між «Нафтогазом» і «Газпромом» домовленості, які базуються на газовій угоді, можна буде юридично оскаржити.

* * *

Автори цієї статті були й залишаються прибічниками європейського підходу до вирішення газового питання на основі верховенства права. Поява цієї статті саме являє собою спробу внести елементи права й здорового глузду в прийняте євразійське рішення. Ми віримо в те, що газова угода є проміжним рішенням, а остаточний результат буде досягнутий на основі європейського підходу. Розвиток ситуації свідчить, що прибічників останнього - чимало. Та найнесподіванішою для нас була підтримка європейського підходу до розв’язання газової проблеми з боку міністра закордонних справ РФ С.Лаврова. Коментуючи конфлікт України та РФ у газовій сфері в інтерв’ю радіо «Эхо Москвы», С.Лавров зазначив: «Якщо між суб’єктами господарювання виникли різночитання з приводу того, що передбачено в контрактах, є простий шлях - йдіть у суд і там розбирайтеся». Чому ж не пішли настільки очевидним для російського міністра шляхом?

Європейський підхід до розв’язання газової проблеми має превалювати ще й тому, що таке рішення зачіпає інтереси Європейського Союзу. Порушення стратегічного балансу українсько-російських інтересів у газовій сфері (до чого дуже близько підводить газова угода) загрожує перетворити Україну на нестабільну транзитну зону. А це - пряма загроза безпечним поставкам газу до Європи.