У сутінковій зоні опинився ринок держзакупівель після набрання чинності останніми законодавчими змінами

Одним із питань, які розглядалися на засіданні уряду в середу, 29 березня, були організаційно-правові проблеми на ринку держзакупівель. Назрівали вони давно, але особливо загострилися після вступу в силу у середині березня прийнятих Верховною Радою України поправок до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти». Кабмін прийняв рішення виправляти ситуацію, внісши у парламент новий законопроект. Його суть фактично визначається однією пропозицією — скасувати раніше схвалені депутатами поправки.

Проте з урахуванням реалій вітчизняного політичного процесу, вирішення питання може затягнутися як мінімум до кінця року. Тим часом, через виникнення правового вакууму, закупівлі державних відомств, а з ними разом і 4 тис. держпідприємств, виявилися практично паралізованими.

«Система зависла і не відповідає»

Кабмінівське рішення підтримують керівники багатьох найбільших відомств і держпідприємств, котрі вже усвідомили, «в яку халепу» вони вскочили після набуття чинності вищезазначеними поправками. Як раніше заявляла тепер уже екс-директор департаменту з координації держзакупівель Мінекономіки України Світлана Нєжнова, оскільки кошти державних і комунальних підприємств, а також підприємств, у яких частка державного майна становить 50%, є державними коштами, то всі процедури, прописані в законі про закупівлі, без якихось особливостей поширюються на вищезгадані структури.

Водночас один із головних недоліків закону полягає в тому, що в ньому не зафіксований перехідний період, хоча коригувань відповідно до нього потребують близько 30 піднормативних актів. Займатися якими, як, утім, і підготовкою роз’яснень до нового порядку (котрого фактично і не існує) зараз нікому. Мінекономіки вже припинило виконання функцій з координації і контролю ринку, ліквідувавши департамент із координації держзакупівель, а Антимонопольний комітет, на котрий ці функції тепер покладені, 22 березня лише створив відповідну робочу групу (яка, до речі, не має достатніх повноважень). Тож ситуація поки що висить у повітрі.

Згідно з прогнозами колишнього директора департаменту Мінекономіки, які вже почали збуватися, виконання держпідприємствами встановлених законом тендерних процедур може призвести до невчасної закупівлі товарів і послуг, зриву їхнього виробничого процесу і зниження прибутковості.

У результаті керівники держструктур постали перед непростим вибором. Перший варіант — не здійснювати закупівель взагалі — «розкіш», яку із зрозумілих причин багато організацій не можуть собі дозволити в принципі. Другий — ігнорувати норми прийнятого закону. Цей вибір, хоч би якими благими намірами він мотивувався, згодом може вилитися в обвинувачення в порушенні законодавства.

Правда, є ще один варіант — за «помірну» плату «утрясти всі нюанси» за посередництва певних структур, послуги яких на ринку держзакупівель за «щасливим збігом обставин» виявилися фактично монопольними.

Як було

Обсяг державних закупівель, оцінюваний різними джерелами то в 26, а то у 47 млрд. грн., у будь-якому разі досить цікавий, щоб привертати загальну увагу.

Як визнають практично всі зацікавлені сторони процесу, існуюча в Україні система держзакупівель і після прийняття в серпні минулого року нової редакції профільного Закону «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти» залишилася далеко не досконалою. Тому актуальність законопроекту народного депутата, члена фракції БЮТ Сергія Осики (реєстраційний №8015), котрий в попередньому парламенті очолював і тимчасову слідчу комісію з розслідування незадовільного стану системи держзакупівель, мало в кого серед народних обранців викликала сумніви. Тим більше що мета вищезазначеного документа, природно, була благою — із цим незадовільним станом покінчити.

15 грудня минулого року запропоновані нововведення були благополучно схвалені парламентом у другому читанні. Що цікаво, відбулося це всупереч наявності висновку Головного юридичного управління апарату ВР, відповідно до якого більшість із них були визнані такими, що суперечать Конституції, Бюджетному кодексу і Кодексу про адміністративні правопорушення, із рекомендацією повернути законопроект на повторне читання.

Крім того, зазначений законопроект одержав негативну оцінку не лише працівників міністерств, інших органів виконавчої влади, а й Служби безпеки України. Зокрема, у надісланому на ім’я міністра економіки офіційному висновку СБУ йшлося, що законопроект №8015 не усуває існуючих суперечностей, більше того, він їх поглиблює.

Тим, хто схильний підозрювати всі згадані відомства в круговій поруці з метою збереження існуючого стану справ, повідомимо, що до такої оцінки приєдналися й експерти Світового банку, представників якого в корупційних інтересах запідозрити складно.

В офіційному листі директора Світового банку по Україні, Білорусі і Молдові Поля Бермінгема, надісланому 22 грудня 2005 року на ім’я Юрія Єханурова, Олега Рибачука і ряду ключових міністрів, було, зокрема, зазначено, що зміни, які запроваджує законопроект, «є несумісними із заявленою країною метою гармонізації законодавства з директивами ЄС».

Також висловлювалося занепокоєння, що ці зміни, разом із попередніми, липневими змінами до закону, «призведуть до послаблення системи державних закупівель і, як наслідок, матимуть негативний вплив на надання Банком допомоги в рамках позики на Програму стратегії розвитку».

У зв’язку з цим Світовий банк наполегливо радив українським органам влади переглянути ряд положень закону перед тим, як вводити його в дію, наголосивши, що «зміни до закону про державні закупівлі були не вперше внесені без відповідних консультацій із зацікавленими сторонами».

Що пропонувалося в законопроекті № 8015

Тут саме час пояснити, у чому полягають головні нововведення законопроекту №8015. Відповідно до них, функції Мінекономіки України як спеціально уповноваженого центрального органу з питань державних закупівель були передані (правда, у дещо урізаному вигляді) Антимонопольному комітету, а нагляд за діяльністю у цій сфері був розпорошений, перейшовши до цілої низки відомств і організацій: Рахункової палати, Держказначейства, ГоловКРУ, Мінагрополітики, Тендерної палати України (громадська організація), Держкомстату і правоохоронних органів (що однозначно призведе до дублювання функцій між суб’єктами контролю).

Верховній Раді України і Рахунковій палаті надаються права контролю, моніторингу і координації держзакупівель. Зокрема, при Рахунковій палаті створюється спеціальна контрольна комісія з питань державних закупівель, яка отримує право надавати висновки уповноваженому органу і замовнику щодо можливості закупівель з обмеженою участю і в одного учасника. За оцінками експертів, обсяг таких найбільш корупційно небезпечних процедур становить близько 10 млрд. гривень на рік.

Серед інших нововведень експерти виділили такі:

1. У контексті прийнятих змін не буде виходити Бюлетень «Вісник державних закупівель». Єдиним джерелом стане бюлетень громадської організації Тендерна палата України.

2. Для розгляду скарг учасників, а також узгодження неконкурентних процедур закупівель створюється спеціальна контрольна комісія з питань державних закупівель при Рахунковій палаті.

3. До сфери компетенції уповноваженого органу (АМК) не належить надання роз’яснень законодавства про держзакупівлі, а також розгляд скарг учасників. Тепер це прерогатива спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті і Тендерній палаті України.

4. До сфери компетенції уповноваженого органу не належить функція ведення переліку інтернет-систем, на яких держзамовники зобов’язані розміщувати інформацію про торги. Цей перелік, а також перелік друкованих спеціалізованих видань визначається Тендерною палатою України й оприлюднюється на її сайті. (Цю функцію з подачі ТП уже фактично монополізовано Європейським консалтинговим агентством, котрий є власником сайту www.zakupivli.com. — Ю.С.)

5. При оплаті договорів замовники будуть зобов’язані додати до звіту про проведення торгів копії оголошень про торги та їхні результати, завірені Тендерною палатою України, а також копії документів, які підтверджують розміщення інформації про торги в спеціалізованих інтернет-системах.

6. При оплаті договорів держпідприємства з 50 і більше відсотками держвласності надаватимуть банкам звіт про проведення торгів із додаванням до нього відповідних документів, а комерційні банки, відповідно, перевірятимуть надану інформацію.

7. Термін ухвалення рішення про переможця становитиме 15 робочих днів.

Як голосували

Спираючись на всі ці висновки експертів, президент Віктор Ющенко зробив дуже логічний у цій ситуації крок, 13 січня 2006 року наклавши вето на закон і направивши його з власними пропозиціями на повторний розгляд до Верховної Ради. Втім, народних обранців це не збентежило. 21 лютого вони «на раз» подолали президентське вето, «підперши» закон 314 голосами.

При цьому знову було проігноровано висновки не лише Головного юридичного управління і Головного науково-експертного управління апарату ВР, які пропонували ухвалити закон у новій редакції з урахуванням президентських поправок, а й уряду.

Цікаво, що за подолання президентського вето практично в повному складі проголосували не лише фракції Партії регіонів України, комуністів, БЮТ, Народної партії, група «Народний блок Литвина», СДПУ(о), а й соціалісти, «Реформи і порядок», і навіть чимала кількість представників фракцій Партії промисловців і підприємців та «Нашої України».

Солідною підпіркою для такого рішення став направлений дуже «вчасно», буквально напередодні, у Верховну Раду, Кабмін і Мінекономіки звіт Рахункової палати про результати своєї перевірки виконання розпорядниками бюджетних коштів законодавчо встановлених процедур проведення держзакупівель і формування замовлень для державних потреб. Нагадаємо, що Рахункова палата є підпорядкованим ВР інститутом фінансово-економічного контролю за використанням держбюджетних коштів.

Під час перевірок аудитори Рахункової палати виявили порушення законодавства при проведенні держзакупівель на загальну суму 3,97 млрд. грн. Це у 4,3 разу більше, ніж 2004 року, і в 11 разів — ніж 2003-го.

Відповідальність за неналежне виконання закону про держзакупівлі було покладено на розпорядників бюджетних коштів і Мінекономіки як спеціально уповноважений орган із питань державних закупівель. Найпоширенішим порушенням, за даними Рахункової палати, є проведення держзакупівель без застосування передбачених законодавством процедур. Серед порушників Рахункова палата назвала Держкомітет у справах національностей (1,7 млн. грн.), Держказначейство (0,5 млн. грн.), Нацбанк (2 млн. грн.) і навіть ДПАУ (0,4 млн. грн.).

Мабуть, для якнайшвидшого усунення цих порушень депутати вирішили, що протиснуті ними поправки до закону мають вступити в силу з моменту їхнього опублікування, що й відбулося 17 березня ц.р.

Що тепер буде

На повторно опублікований Світовим банком протестний прес-реліз перед виборами практично ніхто не звернув уваги. Втім, указавши на наявність в Україні «можливості значного поліпшення системи державних закупівель», Банк із посиланням на свій досвід роботи у більш як 100 країнах повторно заявив, що новий закон напевно послабить цю систему, а також довіру до неї донорів і міжнародних фінансових установ.

Міжнародних експертів непокоїть переважно таке:

— нова законодавча база для державних закупівель не узгоджується з міжнародною практикою та із заявленими Україною завданнями з гармонізації свого законодавства відповідно до європейських норм;

— зазначений закон, схоже, створює неабиякий конфлікт, покладаючи на Верховну Раду повноваження, які звичайно належать виконавчій гілці влади;

— залучення Антимонопольного комітету до нагляду, моніторингу і координування державних закупівель набагато перевищує звичайну роль і компетенцію такого органу, адже зазвичай він відповідає за нагляд за конкурентною політикою в секторі підприємництва;

— запропонована роль Рахункової палати в закупівлях не відповідає міжнародній практиці, відповідно до якої головна аудиторська установа проводить незалежний нагляд за державним бюджетом і не бере участі в його виконанні;

— застосування нового закону до всіх комерційних підприємств, котрі більш як на 50% належать державі, не узгоджується із завданням забезпечення їхньої діяльності відповідно до звичайної комерційної практики. Впровадження прихованих і явних додаткових внутрішніх преференцій може негативно вплинути на обговорення питання про вступ України до СОТ;

— надання приватній, неурядовій організації (Тендерній палаті України) повноважень приймати обов’язкові для виконання рішення у сфері державних закупівель не узгоджується з міжнародною практикою. Запровадження можливої плати за обов’язкову публікацію інформації про державні закупівлі в недержавному виданні напевно підвищить вартість закупівель.

До речі, саме Тендерна палата, котра, як уже зазначалося, є неурядовою громадською організацією, після прийняття закону опинилася в найбільш виграшному становищі, набувши статус контролера й арбітра. Відповідальність якого, на відміну від уже ліквідованого департаменту координації державних закупівель Мінекономіки, що перебував під пильним наглядом СБУ, Рахункової палати, КРУ і Генпрокуратури, як сказано в доповідній записці СБУ, «не визначена жодним нормативним актом». У результаті (цитуємо) «зазначені повноваження створюють умови для неконтрольованого з боку відповідальних у бюджетній сфері органів виконавчої влади витрати бюджетних коштів».

Сама по собі Тендерна палата за своїм юридичним статусом є неприбутковою організацією. Але поруч із нею існує цілий ряд комерційних структур, на адресу засновників яких звучать обвинувачення в лобіюванні вищезгаданих змін у законодавство з метою монополізації ринку «консультаційно-посередницьких» послуг при здійсненні держзакупівель. Причому обвинувачення звучать не тільки в публікаціях ЗМІ, а й в офіційних документах, копії яких має «ДТ».

Чи виправдані побоювання, що у такий спосіб на ринку закупівель державних відомств і держпідприємств (його обсяги оцінюються в 73 млрд. грн.) встановлюється монопольна «рента», що призведе не лише до зниження конкуренції, а й до перевитрат державних коштів? У цьому ми спробуємо розібратися в наступних публікаціях.