ПРИМУСОВІ РОБОТИ НАД ВИМУШЕНИМИ ПОМИЛКАМИ

Конституцію можна не любити, але її не можна не поважати. Це правило обов’язкове для всіх країн і будь-яких народів. Ніхто не зобов’язує поважати творців основних законів, але звичайно це справді достойні люди. Візьму на себе сміливість стверджувати: творці документа, затвердженого Верховною Радою 28 червня 1996-го, гідні поваги не тільки за те, що доклали руку до гідної поваги Конституції.

За шість років багато забулося, багато переосмислено, багато свідомо перекручено. Ордени та звання «за Конституцію» одержали переважно не ті, хто їх заслужив. Армія лакеїв від політології сьогодні не вагаючись намагається зводити кровопролитні конституційні бої до банальної сутички «прогресивних демократичних сил на чолі з Президентом» і «прокомуністичної більшості на чолі з Морозом». Протистояння між лівими й нелівими тоді справді було. Але, за великим рахунком, єдиним питанням, у якому жодна зі сторін довго не хотіла поступатися, було питання державних символів. Результатом «перестрілок» стало «перемир’я», закріплене в статті 20 Основного Закону, яке дозволяло повернутися до затвердження Великого Державного герба та Державного гімну пізніше, так би мовити, «на тверезу голову».

Не будучи симпатиком лівих, знімаю перед ними капелюха за схильність до компромісу, продемонстровану ними в той нелегкий політичний час. Бо свято вірую в те, що до непростого діалогу з ідеологічними супротивниками їх підштовхнули не тільки й не стільки кулуарні «домовлялки», скільки розуміння серйозності події.

Конституція — самодостатня політична категорія. Але вона — не фетиш. І справді була гостра потреба у її негайному ухваленні. Оскільки не питання про державну символіку було тоді головним. Йшлося про речі набагато серйозніші, про потенційне масштабне розширення повноважень Президента, спроможне знецінити мало не всі демократичні завоювання, вимучені країною за шість років незалежності. Тих, хто сумнівається в цьому, відсилаю до проекту Основного Закону, породженого в надрах Банкової. І якби здали нерви в законодавців, не примусили вони себе калічитися всю ніч — цей проект напевне став би головним статутом нашого життя, поважати який навіть такому законослухняному громадянинові, як я, було б неймовірно важко. Головний законотворчий труд парламентаріїв позаминулого скликання не просто убезпечив державу від політико-правових потвор на кшталт горезвісного Конституційного договору. Він позбавив Леоніда Кучму можливості протягнути довічні надзвичайні повноваження через референдум. У тому, що Леонід Данилович зважився б на організацію всенародного волевиявлення, особисто я не сумніваюся. Як не сумніваюся й у тому, якими виявилися б результати цього «волевиявлення».

Водночас із певною часткою скепсису я ставлюся до оповідок про те, що указ про проведення «конституційного референдуму», проникливо озвучений Дмитром Табачником в ефірі УТ-1, був лише інструментом політичного шантажу. Вранці 28 червня 1996 року незвично збентежений Леонід Данилович сам натякнув, що указ цей був лише «забороненим стимулятором», покликаним підвищити законотворчу активність парламентаріїв. Здається, гарант свіжоспеченої Конституції лукавив. Безперечно, Президент доклав свою руку до ухвалення Основного Закону. Ціла низка статей — своєрідний політичний «бартер»: глава держави «вимінював» голоси підконтрольних йому депутатів на вигідні для нього поправки в «законодавчій Біблії».

Проте «торг» почався тільки тоді, коли конституційний процес зрушив із мертвої точки й депутати від безсистемних суперечок про конституційні норми перейшли до їх системного затвердження. Коли Кучма зрозумів, що процес цей — необоротний. Втрата стратегічної ініціативи змусила Леоніда Даниловича змінювати тактику. Погодьтеся, виграти в дрібницях краще, ніж програти все. З висоти сьогоднішнього дня можна стверджувати, що Президент «уторгував» навіть більше, ніж тоді заслуговував. Страх розпуску все-таки тиснув на депутатів — саме ця, неозвучена, але цілком реальна загроза була головним інструментом шантажу в руках офіційного лідера країни.

Припускаючи це, ваш покірний слуга спирається на інформацію, почерпнуту зі спілкування з політиками й чиновниками, котрі перебували тоді з різних боків барикад. Барикад, що розділяли аж ніяк не «консервативну ліву більшість» і «прогресивні пропрезидентські сили», як намагаються нас переконати сьогодні. Барикад, що розділяли Президента, заклопотаного своїм політичним завтра, і парламентаріїв, заклопотаних політичним завтра країни.

Згоден, звучить трохи пафосно, але це один із небагатьох відомих мені прикладів із новітньої політичної історії України, коли такий пафос видається взагалі-то виправданим. Я практично не сумніваюся, що переважна більшість тих, хто натискав на відповідні кнопки, керувалася турботою про сьогоднішній день своїх виборців і майбутній день своєї країни. Мало не вперше і мало не востаннє Верховна Рада продемонструвала дивовижну єдність і рідкісну мужність...

24 серпня 1991-го і 28 червня 1996-го — два великих дні в українській історії, що дали народження двом історичним документам. Нерозумно сперечатися про те, що за своїм значенням Акт проголошення державної незалежності в табелі про ранги стоїть набагато вище ухваленої через п’ять років Конституції. Водночас резонно допустити: кількість тих, хто голосував, виходячи з кон’юнктурних міркувань, улітку 91-го була незрівнянно більшою, ніж улітку 96-го. Нехай не ображаються на мене за це припущення «хрещені батьки» дарованої згори державної незалежності.

Парламент, хай на одну ніч, хай не з власної волі, став тією самою конструктивною більшістю, у пошуках якої буквально збиваються з ніг чи не всі помітні вітчизняні політики. Ця більшість мала шанс і, найголовніше, мала право проіснувати довше. Але сп’яніння успіхом минуло, настало тяжке політичне похмілля. Неминуче для тих, хто не звик споживати демократію в таких дозах.

«Конституцію необхідно змінювати тому, що вона недосконала. А недосконала вона тому, що нормальний законодавчий акт неможливо прийняти за одну ніч». Цей зашмарований аргумент сьогодні часто наводять ті, хто ще вчора не втомлювався хвалитися неіснуючими «конституційними шрамами» і неправедно заробленими «конституційними орденами». Аргумент, який дивує своєю примітивністю. Бо праця над Основним Законом тривала роками, окремі положення утрясалися місяцями. Та ніч знадобилася не для того, щоб написати текст, а для того, аби повірити у власні сили й у власне призначення. На це інколи йдуть десятиліття.

Тому погодимося лише з першою частиною наведеного вище твердження. Конституція потребує змін. Оскільки змінилися політичні реалії. Той текст Основного Закону Іван Плющ дуже точно охарактеризував як компроміс, який не слід плутати з консенсусом. Конституція 1996-го закріплювала існуючий на той момент стан речей. Настав час відповідати на нові виклики часу.

Ризикну припустити, що найвищий законодавчий орган скликання-2002 ніколи не спромігся б здійснити те, що виявилося під силу ВР скликанню-1994. У тому було набагато більше віри, у цьому — набагато більше впевненості. Те було трохи романтичним, це — досить розважливе. Те було здатне створити одномоментну конструктивну більшість у пориві натхнення, у цьому відчувається готовність побудувати надійну конструкцію в чіткій відповідності до ретельно вивірених креслень. Те мало достатньо причин побоюватися Президента, у цього — не менше підстав його не боятися. Депутати тієї Верховної Ради в масі своїй здатні були побачити в Конституції першу сходинку до побудови цивілізованої держави. Депутати цього парламенту розглядають можливі зміни Основного Закону переважно як механізм реалізації значно вужчих планів.

Ті народні обранці виконали свою історичну місію, цим — лише належить її виконати. Чим вони мимоволі полегшать роботу своїм наступникам, які (Бог дасть) віритимуть у світле майбутнє країни так само, як ті, і у власні сили — так само, як ці.

1996-го парламент заклав фундамент демократичної держави, але не зміг дати наступній «будівельній бригаді» арсенал інструментів, необхідних для подальшого спорудження будівлі. Декларовані Конституцією права передбачають відповідальність влади. А відповідальність розмита. Вибудувавши схему «пропорційні вибори — парламентська більшість — коаліційний уряд», Верховна Рада викує один із необхідних для подальшого державного будівництва інструментів. Лише один, але дуже важливий. Якщо представники нинішнього складу ВР створять правові і політичні передумови для появи більшості, вони заслужать не менше право залишитися в історії, ніж їхні колеги, котрі подарували країні довгождану Конституцію.

Перейдемо від поезії до прози, від філософії — до логіки. Створення ефективної більшості передбачає тривалий і трудомісткий процес. Дозволю собі зупинитися на деяких перешкодах, що стоять перед поки що небагатьма подвижниками цієї ідеї. Для початку розберемо саме поняття «більшість». Зробимо застереження: словосполучення «парламентська більшість» звучить солідно, але (на думку ряду кваліфікованих юристів) не зовсім коректно з правової точки зору. Першим поставив під сумнів обгрунтованість поєднання двох понять в одну значеннєву ідіому колишній заступник голови парламентської комісії з питань законодавства і законності Анатолій Ткачук. Відомий законодавець-практик наголошував: про формування більшості парламентом не може бути мови. Може йтися лише про об’єднання депутатів у більшість. Термін «формування» передбачає закріплення повноважень більшості правовим актом парламенту, а з юридичної точки зору це — нонсенс. Крім того, Верховна Рада, а не більшість є законодавчим органом. І орган цей — єдиний організм.

Інакше кажучи, якщо Верховна Рада відповідним актом конституює більшість, це буде порушенням законів правової і політичної логіки. У такому разі один-єдиний законодавчий орган фактично передасть повноваження з рук усього депутатського корпусу локальній групі депутатів. А це є не лише обмеженням прав народних обранців, які входять до меншості, а й прав громадян, котрі висловили їм свою довіру.

Таким чином, ніхто не забороняє депутатам об’єднуватися в більшість, але таке об’єднання передбачає лише добровільний союз на основі домовленості, яка не може мати юридичної сили.

Спробуємо проілюструвати це положення. Припустимо, парламент замінив змішану виборчу модель на пропорційну, а потім домігся для майбутньої більшості прав впливати на формування уряду. Після чого пройшли чергові вибори в Раду, за результатами яких жодна партія, жоден блок не провели у вищий законодавчий орган 226 своїх ставлеників. У такому разі цій партії (блоку) для створення жаданої більшості потрібні політичні партнери. Але закріпити такий союз юридично неможливо. Хіба можна присилувати до тривалої політичної дружби з допомогою законодавчого акта? Об’єдналися б, приміром, умовна «Єдина Україна» і умовна «Наша Україна» в коаліцію, розподілили б портфелі глав комітетів та членів уряду. І тут виникає новий «касетний скандал».

У результаті в одних представників коаліції з’являються підстави для переходу в опозицію до Президента, в інших — не менш вагомі підстави стати на його захист. І перші, і другі мають право на політичне самовизначення. Якщо ж угода про більшість буде формалізована у вигляді правового акту, вони це право втратять. У світлі цього розмови Леоніда Кучми про створення «постійно діючої більшості» виглядають сущою нісенітницею і з теоретичної, і з практичної точки зору.

Інший нюанс. Досі не існує законодавчих обмежень, які перешкоджають депутатам, обраним за списками партії А, після одержання мандата переходити у фракцію партії Б. Навіть якщо створення парламентської більшості буде закріплено нормативним актом, це не зупинить потенційних перебіжчиків із більшості в меншість. Оскільки подібне «дезертирство» Основним Законом не заборонене. Нагадаємо: недавно Конституційний суд визначив, що законодавча формалізація подібної заборони не суперечить духу і букві головного документа країни. Погодьтеся, якби подібні зміни були внесені в Конституцію, це виглядало б логічно. І чесно стосовно виборців. А над розробкою подібних змін і організацією процесу їхнього лобіювання слід думати вже сьогодні.

До вищесказаного додамо: ми взяли за точку відліку вкрай сприятливу для конструювання більшості пропорційну виборчу модель. А у випадку збереження змішаної схеми створити стабільну більшість буде в стократ складніше.

Не слід забувати й про те, що робота зі створення правових засад більшості вимагає паралельних зусиль зі створення правових засад меншості. Якщо переможені умовно не отримають гідної компенсації від тимчасових переможців, це буде не зовсім коректно з моральної точки зору, не зовсім безпечно — із політичної і не зовсім легітимно — із правової.

Тож творцям філософії та технології існування більшості варто серйозно замислитися не лише над назвою нового суб’єкта політичного життя, а й над психологічними і юридичними аспектами проекту. Вочевидь, слід передбачити усі фарс-мажорні обставини, добряче попріти над схемою створення нового центру впливу. Необхідно забезпечити такі умови, такі зв’язки і зчіпки, які б утримували членів коаліційної команди сильніше, аніж нормативні акти. Ідея ув’язування кадрової і законодавчої політики, запропонована авторами проекту «Договору про спільні дії у Верховній Раді четвертого скликання», безумовно хороша. Але недосконала. Як нинішня Конституція.

Майбутня більшість має бути надійно підперта залізобетонним муром законодавчих актів, здатних забезпечити її появу, її легітимність, її вплив, її політичну і правову безпеку.

Для початку не зле було б ввести в законодавство саме поняття «більшість». Поки його як такого там немає. Що дає привід для політичних спекуляцій. Дотримуючись логіки Конституції (див. статті 76, 82, 91, 111, 155) і регламенту, можна стверджувати, що більшість буває, як мінімум, чотирьох типів:

— відносна більшість (тобто найбільших фракцій);

— більшість від конституційного складу парламенту, необхідна для відкриття засідання ВР, а також для прийняття рішень (тобто 226 голосів);

— конституційна більшість, необхідна для внесення змін до Конституції, а також для затвердження державних герба і гімну (тобто 300 голосів);

— більшість, необхідна для доведення до логічного кінця процедури імпічменту (тобто 338 голосів).

Причому все описане вище — характеристики, але аж ніяк не визначення більшості. Більшості як юридичного поняття не існує. Воно поза законом у прямому і переносному значенні.

Досить згадати одну деталь. Кворум чи так звана проста парламентська більшість формалізована, якщо не помиляюся, лише статтею 3.1.6. регламенту Верховної Ради. Відкриваємо її й уважно читаємо: «Засідання Верховної Ради відкривається і проводиться, якщо на ньому є присутня кількість депутатів, вказана в ч.2 ст.104 Конституції України...» Ви будете сміятися, але регламент досі посилається на... Конституцію 1978 року. Дрібниця, але неприємно.

І таких дрібниць можна назбирати цілу колекцію. Тож вдумливим і депутатам нинішнього скликання є над чим подумати. Головне, щоб розважливі парламентарії не тягли з розрахунками майбутньої конструкції. Бо їм однієї ночі на реалізацію своїх планів, на жаль, не вистачить...