Невіросповідання

За що шаную нашого президента, то це за послідовність. Скаже — як одріже. Наступного дня вимовить щось прямо протилежне, проте таке ж категоричне. Через добу повернеться до початкової точки зору. Однак лише для того, щоб через кілька днів (або навіть годин) знову зрадити своєму ж слову. У своїй суперечливості глава держави на диво стабільний. Послідовна нелогічність стала фірмовим знаком Віктора Андрійовича. Вона викликає розгубленість у лавах супротивників і бентежить соратників. Різко й неминуче скорочує кількість тих, хто розуміє, чого хоче Ющенко. Повільно, але так само неминуче збільшує кількість тих, хто усвідомлює, навіщо потрібна реформа.

Байка про двох президентів

Правове неуцтво президента є загальновідомим фактом. Це сумно, але буденно. Представникам вищої ліги вітчизняної політики такий гріх, на жаль, властивий. Багато хто пам’ятає вільне трактування Основного Закону у виконанні Петра Порошенка. Або спробу Юлії Тимошенко приписати політичній реформі неіснуючі пороки. Проте у випадку з Ющенком усе дещо небезпечніше. Тому що він є не лише вищою посадовою особою, Верховним головнокомандувачем і головою Ради національної безпеки. На нього покладено функції хранителя конституційних норм і гаранта їхнього неухильного дотримання. Даним обов’язком головний слуга народу чомусь нехтує. Правове неуцтво президента має вигляд кричущий, визивний і навіть войовничий. Тому — особливо лякає.

«Справа про недоторканність» є лише маленьким розділом у збірнику політико-юридичних дивацтв, що колекціонуються Віктором Андрійовичем. Маленьким, але дуже повчальним. Ця історія наочно демонструє, що президент завзято не хоче:

— читати й розуміти закони та Конституцію;

— виконувати їх і вимагати того самого від підлеглих.

Отже, розпочнімо з початку. 8 вересня нинішнього року Верховна Рада схвалила зміни до Закону «Про статус депутатів місцевих Рад». Пояснимо суть нововведень: парламентарії запропонували поширити депутатську недоторканність на своїх колег із регіонів. Прийняті поправки передбачали, що відтепер провінційного нардепа не можуть притягти до кримінальної відповідальності, заарештувати чи піддати адміністративним запобіжним заходам без попереднього розгляду відповідного питання місцевою радою. Нова редакція закону припускала також ряд інших способів захисту регіональних депутатів від заміряння правоохоронних органів.

Кількість прибічників такого коригування законодавства була досить великою — за неї віддали свої голоси 270 парламентаріїв. Причому голоси розділилися дуже цікаво. Категоричними супротивниками виступили фракції «Наша Україна», Народного Руху і... СДПУ(о). З 58 членів пропрезидентського осередку лише четверо підтримали запропоновані поправки. Есдеки у повному складі проігнорували голосування. Водночас нововведення дружно й практично одностайно схвалили депутації КПУ, СПУ, БЮТ, Народної партії і «Регіонів». Крім того, «за» проголосували 11 із 22 членів фракції УНП, а також 11 із 20 представників «Єдиної України».

Настільки незвична схема розподілу голосів дозволяє припустити, наскільки непростим було дане питання для депутатського корпусу. Надто багато в ньому було різноманітних моральних, політичних і правових нюансів. Проте необхідна постанова все-таки зібрала потрібну кількість голосів. Для того щоб вона стала чинною, був потрібний тільки підпис президента.

94-та стаття Конституції зобов’язує главу держави в п’ятнадцатиденний термін завізувати прийнятий Радою закон чи повернути його в парламент для повторного розгляду, забезпечивши вмотивованими і належно сформульованими пропозиціями. Попередник Віктора Андрійовича цю норму регулярно ігнорував — він не ставив свого царственого автографа, проте й вето не накладав. Ющенко, як з’ясувалося, наслідує поганий приклад Леоніда Даниловича. Закон №4201 залишався без президентської уваги. Очевидний намір глави держави не підписувати, проте й не відхиляти новий нормативний акт, передусім не сподобався «регіоналам». Напередодні повторного голосування за кандидатуру прем’єра Єханурова Віктор Янукович із товаришами зажадали від Віктора Андрійовича виконати свій конституційний обов’язок. Президент узяв на себе зобов’язання підписати закон, і в горезвісний Меморандум «взаєморозуміння між владою та опозицією» був уписаний відповідний пункт.

Після підписання пакту з «донецькими» Ющенко довго говорив про важливість прийнятого документа, про політичну цінність старанно виписаних вимог, про необхідність дотримуватися взятих на себе обіцянок. Не було сказано жодного слова, що він, президент, не розділяє якийсь із пунктів меморандуму, що його змусили підписати щось таке, що суперечить президентським переконанням. Було це, нагадаємо,
22 вересня.

Минали дні, але закон №4201 так само даремно чекав на підпис президента. Вимога Конституції так і залишалася невиконаною, обіцянка, дана «регіоналам», — також. Минуло ще два тижні. 4 жовтня Віктор Ющенко постав в ефірі відразу чотирьох телевізійних каналів. На запитання журналіста, чи підпише він закон про надання недоторканності депутатам місцевих рад, дуже послідовний і дуже принциповий президент повідомив, що він твердо «стоїть на позиції зняття недоторканності» із депутатів усіх рівнів, включаючи членів парламенту.

Виникає кілька запитань. Перше. Чи повідомляв Віктор Ющенко про свою позицію Віктору Януковичу перед підписанням меморандуму? Друге. Якщо позиція президента щодо інституту недоторканності депутатів є настільки послідовною і непримиренною, навіщо він узяв на себе зобов’язання підписати відповідний закон? Третє. Якщо, попри всю принциповість Ющенка, у цьому питанні його все-таки змусили чинити проти совісті, то хто саме і яким саме чином це зробив? І чому Ющенко про це не заявив? Четверте. Коли саме Ющенко був чесний? 22 вересня, коли підписався під зобов’язанням легалізувати недоторканність депутатів місцевих рад? Чи 4 жовтня, коли заявив, що виступає за ліквідацію депутатської недоторканності як класу?

Та це ще не все. Наступного дня, 5 жовтня, було оголошено, що президент підписав закон, який поширює депутатський імунітет на обранців місцевого рівня. Навіщо тоді напередодні було казати про те, що ти проти недоторканності? Пройшов ще один день. 6 жовтня у Львові Віктор Андрійович називає депутатську недоторканність пережитком і закликає не ділити народ України на недоторканних депутатів і недепутатів, не наділених подібним привілеєм. Навіщо тоді було підписувати закон?

Створилося стійке враження, що в Україні живуть і діють два президенти, які не завжди розділяють точку зору один одного. От би їм якось зустрітися і домовитися між собою...

Про користь уважного читання

Важко відшукати людську логіку у вчинках гаранта Конституції. Ще складніше знайти логіку політичну. І зовсім неможливо — правову. Знаєте, як Віктор Андрійович обгрунтував появу своєї візи під законом? Виявляється, він підписав його не тому, що того вимагає Конституція і навіть не тому, що президент письмово зобов’язався зробити це, поставивши свій автограф під меморандумом. Як з’ясувалося, главу держави «підштовхнуло до цього» рішення Верховної Ради, яке «свідчить, що політичні сили в такий спосіб розуміють логіку вирішення цього питання».

Далі повний абсурд. Президент підписав закон про гарантії недоторканності депутатам місцевих рад і відразу заявив, що звернеться в Конституційний суд, щоб оскаржити... правову обгрунтованість ним же підписаного закону. Преса охоче цитувала афоризми Віктора Андрійовича. «Я роблю конституційне подання на предмет конституційності положень недоторканності депутатів усіх рівнів... Народний депутат — це спеціальна особа чи рядовий громадянин. Я думаю, що звичайний громадянин...»

Давайте розглянемо поведінку Ющенка з погляду політичної логіки. У його політичному домі лихо. Рада не бажає затверджувати запропонованого президентом прем’єра. Опозиція вимагає поступок. Глава держави йде на них. Він, усупереч власним переконанням, погоджується на розширення інституту депутатської недоторканності, вважаючи, що підтримка опозиції того варта. Він бере на себе зобов’язання і гарантує їхнє виконання. Подібна позиція небездоганна, але зрозуміла. Та в цьому випадку Ющенко мав би підписати закон ще 23 вересня і мовчати про свою незгоду. Проте Віктор Андрійович тягнув скільки можливо й підписав закон лише тоді, коли Янукович пригрозив відкликати свій підпис. Він завізував документ, але по суті заявив про готовність зробити все можливе, щоб він не став чинним. Тобто про небажання виконувати взяте на себе зобов’язання. Навіщо було його на себе брати? І хто, у такому випадку, повірить будь-якій іншій обіцянці президента?

Глянемо на учинок Віктора Андрійовича з погляду правової логіки. Якщо він сумнівається в тому, що наділення депутатів місцевих рад недоторканністю є конституційною справою, навіщо він підписував закон? Нагадаємо, що 94 стаття зобов’язує президента або підписати закон, або накласти на нього вето. Нагадаємо й те, що президент — гарант Конституції. І якщо в нього є підстави вважати: ініціатива депутатів порушує принципи Основного Закону, він зобов’язаний свої зауваження викласти та зобов’язаний був повернути закон у Раду.

Він цього не зробив. Хоча підстави засумніватися в конституційності закону, що наділяє депутатів місцевих рад недоторканністю, є. Немає лише юристів, які розтлумачили б Ющенку, що він мав би зробити.

А зробити він повинний, наприклад, наступне. Взяти рішення Конституційного суду від 23 грудня 1997 і уважно його вивчити. І знайти там такий пасаж «Недоторканність посадових осіб є гарантією більш високого рівня порівняно з недоторканністю, що встановлюється для всіх осіб, що відповідає принципу рівності прав і свобод громадян та їхньої рівності перед законом… Гарантії вищого рівня (для депутатів, суддів та інших посадових осіб), оскільки вони припускають виняток із загальної рівності прав і свобод громадян та їхньої рівності перед законом, мають за логікою визначатися виключно Конституцією.

Після цього помічники Віктора Андрійовича мали би скласти папір такого змісту: «Шановні депутати! Уважно ознайомившись із вашими законодавчими пошуками, знайшов їх не зовсім конституційними. Вісім років тому Конституційний суд висловив припущення, що особливі гарантії (до яких КС відносить депутатську недоторканність) мають визначатися Конституцією. За Конституцією такі гарантії на депутатів місцевих рад не поширюються. На цій простій підставі я як гарант Конституції на ваш закон із повним правом накладаю вето».

Приблизно так потрібно було вчинити президенту. І зробити це слід було не на початку жовтня, а на початку вересня. У цьому випадку він:

— виконав би вимоги Конституції, які зобов’язують його завізувати (відхилити) закон у 15-денний термін;

— звільнив би себе від необхідності 22 вересня йти на поступки, що суперечать його принципам;

— продемонстрував би, що він справді є гарантом Конституції.

Крім того, у цьому випадку він перехопив би політичну ініціативу. Або Верховній Раді потрібно було б долати вето (що малоймовірно). Ось тоді президент не виглядав би як людина, яка й рибку не з’їла і кісточкою вдавилася.

Утім, вчора Роман Безсмертний заявив, що президент вчинив правильно. За його словами, у законі прямо не йдеться про недоторканність депутатів місцевих рад, тому «ніяких формальних підстав для вето не було. Та внаслідок процедури притягнення до відповідальності вийшло майже тотожне до недоторканності... Тому президент хоче з’ясувати в суді, чи тотожні в даному разі депутатська недоторканність і порядок притягнення депутатів до відповідальності», — сказав він.

Укотре повертаю вас до рішення КС від 23 грудня 1997 року. У ньому, зокрема, йдеться: «цим положенням на зазначених посадових осіб фактично поширюється депутатська недоторканність (без вживання даного поняття), передбачена статтею 80 Конституції України». Необов’язково називати поняття на ім’я. КС про це уже казав. І президент зобов’язаний був озброїтися цим словом.

Президент рішення КС від 23.12.97 не читав. Тоді б він, крім усього іншого, не переймався би запитанням, чим відрізняється депутат від звичайного громадянина. Та він, схоже, не читав і Конституції. Інакше не ставив би питання про конституційність «недоторканності депутатів усіх рівнів». Навіщо вам, Вікторе Андрійовичу, Конституційний суд? Відкрийте Основний Закон і прочитайте статтю 80. «Народним депутатам України гарантується недоторканність». Крапка.

Вам не подобається це положення, Вікторе Андрійовичу? Ви знаєте, мені теж воно не дуже до душі. Однак воно є «тілом» Конституції й обов’язкове для виконання. І особисто ви є гарантом неухильного виконання цієї норми. Від цього обов’язку вас ніхто не звільняв. Як ніхто не позбавляв вас і права, виписаного в 93-й статті Основного Закону — права законодавчої ініціативи. Яким ви чомусь не поспішаєте користуватися. А 154 стаття того самого документа дозволяє вам виступати автором законопроекту про внесення змін у Конституцію. Чи ви не знаєте, маєте чи ні право зазіхати на депутатську недоторканність? Маєте: 27 червня 2000 року Конституційний суд давав роз’яснення щодо цього.

Та в цьому випадку, вам, Вікторе Андрійовичу, необхідно врахувати досвід Леоніда Даниловича, який п’ять років тому також намагався позбавити парламентаріїв недоторканності. Тоді проти цього рішуче виступали супротивники режиму, які вважали імунітет одним із небагатьох ефективних способів захисту від репресій. І сьогодні дуже багато хто резонно порушує питання: дожила б чи ні антипрезидентська опозиція до зими 2004-го, якби всі її вожді на чолі з вами не мали депутатського імунітету?

Чи демократія вже перемогла? Тоді вперед — внесіть зміни в Конституцію, відшукуйте 300 голосів. Лише усвідомлюйте те, що підготувати подібний законопроект набагато складніше, ніж меморандум чи подання в Конституційний суд. Для цього будуть потрібні кваліфіковані юристи, яких поруч із вами чомусь не видно.

Реформа без початку й кінця

Якщо автор цих рядків не правий, то чому президент сьогодні каже таке: «Політреформу треба робити. Яку? Давайте про це подумаємо»? І чому просторікує про терміни її введення?

Шкода, Вікторе Андрійовичу, що вас із нами не було. Ви довідалися б, що реформу вже схвалено 8 грудня 2004 року, і за неї проголосували 402 народних обранці, зокрема, 78 представників очолюваної вами фракції «Наша Україна». Ви були б у курсі, що відповідні конституційні зміни стануть юридично чинними з
1 січня 2006 року, хоча окремі положення вступлять у дію після наступних парламентських виборів. Вам було б відомо, що після цих самих виборів ваші повноваження будуть дещо урізані, проте, попри це, ви однаково залишитеся дуже впливовою політичною постаттю.

Що, до речі, свого часу вельми здивувало Венеціанську комісію. Європейські фахівці в галузі конституційного права, аналізуючи вітчизняну політреформу, вітали прагнення українських законодавців установити принципи парламентаризму. Проте дивувалися, навіщо при цьому такі масштабні повноваження президенту? Ті самі повноваження, які сам президент називав повноваженнями «британської королеви».

Сьогодні багато парламентаріїв уже серйозно замислюються про поглиблення конституційних змін. Для цього є і привід, і причина. Причина — невміння президента користуватися своїми конституційними правами й небажання виконувати свої конституційні обов’язки. І те, й інше стало, на жаль, очевидним. Привід — раптова смерть законопроекту №3207-1. Нагадаємо, що цей документ передбачав зміни Конституції, що стосуються місцевого самоврядування, і був схвалений Верховної Радою в грудні минулого року. Відповідно до вимог Конституції, він вважався б прийнятим у тому випадку, якби його підтримали 300 народних депутатів до вересня нинішнього року. Проте цього не сталося. Конституційний суд дещо запізнився з винесенням відповідного висновку, і депутати у відведені терміни не вклалися.

Та проробленої роботи законодавцям стало шкода, і днями було прийняте рішення реанімувати й модернізувати цей проект. Нова версія (на відміну від старої) припускає істотне розширення прав регіонів взагалі та органів місцевого самоврядування зокрема.

По-перше, оновлений «3207-1» дає більш чітке правове визначення самому поняттю «місцеве самоврядування». По-друге, закріплює за місцевими громадами право стверджувати місцеві бюджети. По-третє, установлює, що основу місцевих бюджетів становитиме фіксована частина податків і зборів. Яка — передбачається визначити законом.

Крім того, намічається справжня реформа системи місцевої влади. Нагадаємо, що, за Конституцією, голів місцевих адміністрацій призначає та звільняє президент. Скасувати цю норму не вважається за можливе. Проте ніхто не забороняє законотворцям надати адміністраціям інші функції. Відповідно до напрацювань тимчасової конституційної комісії Ради, схема розподілу повноважень місцевої влади виглядатиме так:

— виконавчі функції покладаються на виконкоми місцевих рад, підпорядковані центральним органам виконавчої влади;

— місцеві адміністрації здійснюватимуть контроль за дотриманням законності виконкомами місцевих рад, перетворившись у такий спосіб на щось на кшталт префектур.

Таким чином, передбачається:

— виключити принцип дублювання повноважень у системі виконавчої влади;

— прибрати президентську вертикаль управління, безглузду й навіть небезпечну при затвердженні принципів парламентаризму;

— сприяти розвитку самостійності регіонів;

— з допомогою перепрофілювання місцевих адміністрацій зберегти контроль держави за місцевою владою;

— установити чітку схему взаємодії «Київ — регіони». Наявність трьох векторів — «Президент — адміністрації», «Кабмін — виконкоми» і «Рада — місцеві ради» дає різним інститутам влади можливість впливати на ситуацію в регіонах.

Модель дещо сира й потребує доопрацювання. Проте сьогодні в Раді вона знаходить куди більшу кількість прибічників, ніж рік тому. Ініціатори нововведень (серед них представники переважної більшості фракцій) вважають, що цей проект уже на цій сесії буде схвалений 226 депутатами. А в лютому цілком спроможний зібрати 300 голосів і стати частиною оновленої Конституції.

Зовсім не факт, що подібну модель законодавчо закріплять. Проте беззаперечним фактом є те, що кількість готових підтримати її зростає з кожним днем. Серед них — як давні недруги Віктора Андрійовича, так і його недавні соратники. Одні безповоротно зневірилися в дієвості президентської системи влади як такої. Інші — остаточно зневірилися в Ющенку. У надійність його слова. У його готовність стати законослухняним громадянином. У його вміння приймати адекватні рішення. У його спроможність вирости в ефективного політика.

Для багатьох новий конституційний проект перетворюється на законотворчу сповідь їхньої зневіри.

Кожному з них президент дав надто багато приводів.