Конституція MUST BE CHANGED

Тінь дамоклового меча знову торкнулася сесійного залу Верховної Ради. Десять років тому під цією метафорою розуміли президентський референдум щодо проекту нової Конституції України. 28 червня 1996 року Леонід Кучма з парламентської трибуни скромно зізнавався, що загрозою конституційного плебісциту «стимулював» депутатів активніше попрацювати над новою редакцією Основного Закону. Злукавив трохи — представники команди президента потім зізнавалися, що в адміністрації ніхто всерйоз не розраховував на успіх «конституційної ночі», і Україні була уготована жорстка модель президентського правління. Через десять років представники народу знову змушені задуматися про вдосконалення системи влади.

Після дев’ятимісячної перерви Банкова планує реанімувати робочу групу з удосконалення Конституції. Цей неформальний експертний орган тихо просапав конституційну ниву ще під час парламентських виборів. Група архітекторів держрозбудови під егідою першого заступника керівника центрального штабу блоку «Наша Україна» Романа Зварича кілька тижнів провела на карпатському курорті, надихаючись на плідну законотворчість засніженими краєвидами гірських пейзажів. Мабуть, через передвиборну лихоманку результати діяльності колективу юристів виявилися поза полем зору широкої громадськості, хоча «Наша Україна» спеціально влаштувала круглий стіл із презентацією концепції нової Конституції України. Кому тоді було діло до всіляких утопічних проектів? Настав час витягти старі напрацювання, відкладені на безрік.

Слід зазначити, що документ і тоді виглядав трохи недоношеним і скидався радше на концепцію майбутніх перетворень, аніж на готовий законопроект. Корекції було піддано лише I, III і половина IV розділу Конституції. Найконфліктніші питання, пов’язані з розподілом повноважень між гілками влади, були викладені тільки в загальних рисах. Але й цього виявилося достатньо, щоб дістати уявлення про те, яким помірковане крило реформаторів із президентського табору бачить компроміс між колишньою і нинішньою системами влади.

По-перше, президентові дається «право першої ночі» з формування нового уряду, якщо попереднього прем’єра він звільнив сам або той подав у відставку добровільно. Саме тоді керівник держави визначає кандидатуру глави уряду, після чого претендент на прем’єрство оперативно пропонує на розгляд ВР конкретних міністрів і програму своєї діяльності. Побудова виконавчої вертикалі — виключна прерогатива Кабміну.

По-друге, запроваджується поняття «вотум довіри Кабінету міністрів». Це означає, що парламент більшістю голосів схвалює програму уряду і з цього моменту він може спокійно працювати протягом року, не боячись відставки. Лише після цього президент призначає прем’єра й усіх міністрів своїми указами. Інститут парламентської коаліції при цьому скасовується через непотрібність — це лише питання самоорганізації депутатів.

По-третє, Верховна Рада має право відхилити президентську пропозицію. Тоді вона зобов’язана сама визначити кандидатуру прем’єра, а президент «умиває руки» — йому залишається тільки, зітхнувши, підписати запропоновані кадрові укази. Те ж саме відбувається й у разі, якщо вотум недовіри попередньому уряду висловив сам парламент. Тоді «право першої ночі» вже у депутатів, президент же включається в кадровий процес тільки якщо парламент так і не зможе реалізувати своє право в установлений строк.

По-четверте, нездатність гілок влади до компромісу автоматично веде до позачергових парламентських виборів. Президент зобов’язаний розпустити Верховну Раду, якщо м’ячик формування уряду вже побував і на президентській, і на парламентській половині конституційного поля, а гол забити так ніхто й не зміг.

По-п’яте, уряд стає колегіальним органом із солідарною відповідальністю. Окремих міністрів може звільнити лише сам Кабмін — вакансії заповнює президент. Але якщо кадровий склад заміниться більш ніж наполовину, оновленому урядовому колективу знадобиться повторний вотум довіри народних обранців.

Таким чином, у природу влади закладається своєрідний дуалізм. І призначити уряд, і відправити його (із деякими обмеженнями щодо строків) у відставку може і Верховна Рада, і президент. За останнім усе ж таки перевага — він вільніший у процесі жонглювання прем’єрами, оскільки не може бути покараний за це відставкою, як парламент — розпуском.

Майбутні переписувачі Конституції визнають, що описаний варіант — лише одна з версій майбутньої політреформи, яку може запропонувати президентська сторона. Мобілізація тільки розпочалася. У числі вже мобілізованих — відомі теоретики та практики: Зварич, Ключковський, Онищук, Головатий, Шаповал, Козюбра, Коліушко.

Один з апологетів удосконалення Конституції, Роман Зварич, бачить достатнє посилення президента лише в наданні йому окремих важелів впливу на формування уряду, а також можливості вимагати від уряду виконання своїх указів. Для цього необхідно підвищити роль РНБО і чіткіше прописати процедуру контрасигнації. «Посиленого» президента, на думку відставного міністра юстиції, має збалансувати лібералізація системи регіональної влади. Мова, зокрема, йде про підвищення ролі територіальних громад, які зможуть самі формувати виконавчу владу на місцях, що фактично ліквідує президентську вертикаль як таку.

Утім, інша частина президентського оточення налаштована радикальніше і наполягає на переході до американської моделі, за якої глава держави одночасно очолює виконавчу владу. Посади прем’єр-міністра не передбачається, роль топ-менеджера уряду покликаний виконувати віце-президент. Кабмін запропоновано трансформувати в підпорядковану президенту адміністрацію. Міністри перетворюються на чиновників, яких призначає і звільняє керівник країни на власний розсуд. Природно, для балансу зростуть і контрольні функції парламенту. На уряд він зможе впливати опосередковано — через бюджет, у формуванні якого дістане пріоритет. Очевидно, в певних випадках Верховна Рада зможе висловити недовіру уряду, а процедура імпічменту стане чіткішою й демократичнішою.

Прибічники ортодоксальної президентської моделі обґрунтовують свою позицію тим, що в умовах кланово-олігархічної сутності української політики і розколу суспільства по кількох фундаментальних осях «багнистий» парламент не здатний забезпечити поступальний розвиток країни в одному напрямку. Радник президента Тарас Стецьків обурено зазначає: «Народ голосує за соціал-лібералізм, НАТО і ЄС на президентських і парламентських виборах, а влада все одно виходить проросійською та орієнтованою на великий капітал». Тут політикам, звісно, варто було б пошукати причини в собі, але вони воліють сконцентрувати реалізацію суспільної волі в руках однієї людини, котра не тільки вирішуватиме, а й відповідатиме за все сама. Опоненти ж попереджають про загрозу авторитаризму, посилаючись на гіркий досвід минулих років, коли влада президента була навіть не абсолютною. Народ хоч і має розум, але голосує часто серцем та емоціями, тож може викликати з моря публічної політики справжнього Звіра. Навіть у Партії регіонів багато хто публічно заявляє, що не хоче нового диктатора, навіть якщо це буде диктатор Янукович.

Але ж із таким самим успіхом можна «очистити» і парламентську систему влади. Це ПР має намір зробити за підтримки СПУ та комуністів. Заступник керівника фракції-гегемона Євген Кушнарьов вважає, що переможець парламентських виборів повинен мати можливість реалізувати свої програмні цілі. Про яке здійснення програми президента може йтися? Кушнарьов виступає за вдосконалення парламентсько-президентської моделі, коли депутатська коаліція має максимум повноважень, а межі компетенції кожного органу влади чітко визначені. На відкуп президенту, на його думку, слід віддати зовнішню політику. Але в чому це виражатиметься, якщо Ющенко й нині з великими труднощами утримує Януковича в узді під час закордонних вояжів навіть при своєму міністрі закордонних справ? Для початку ж «Регіони» готові завершити другий етап політреформи — імплементувати так званий законопроект №3207-1. Хоча вони й не проти внести в нього деякі зміни. Є в «Регіонах» і екстремісти, переконані в необхідності переходу до «чистої» парламентської моделі, яка передбачає обрання президента Верховною Радою.

Отже, підходів багато, але мета очевидна — Конституція must be changed. Усі опитані «ДТ» учасники політичного процесу готові до скликання широкої конституційної комісії. Щоправда, на відповідний указ президента від 10 листопада відгукнулася тільки «Наша Україна», делегувавши п’ятірку своїх представників: депутатів Ключковського, Головатого, Мойсика, Поживанова і помічника глави ради партії Карпунцова. Інші політичні сили та органи влади «президентський призов» проігнорували. Коаліція і уряд — за комісію, але вважають, що конституційний процес на цьому етапі не може виходити за рамки парламенту — ініціатива має виходити з ВР. Парламент уже понад місяць ніяк не спроможеться сформувати давно анонсовану тимчасову спеціальну комісію з розробки проектів законів про внесення змін до Конституції України. Є підстави думати, що голосування за проект відповідної постанови гальмують «Регіони», які розраховують надати органу статус ваговитої Конституційної асамблеї за типом установчих зборів, уключивши туди колишніх керівників країни, учених і практиків.

Незбалансованість нинішньої системи влади очевидна для всіх. Адже якщо Конституція 1996 року, за всіх її недоліків, стала результатом політичного консенсусу і зафіксувала реальну розстановку політичних сил, то нинішня редакція народилася внаслідок грубого торгу, в якому було задіяно силу-силенну внутрішніх і зовнішніх інтересів, які прямо між собою не перетинаються. Потрібно вибудувати новий баланс влади. Тим часом у країні можуть з’явитися дві конституційні комісії (пропрезидентська і парламентська), говорити про співробітництво між якими, принаймні поки що, не випадає. Представники обох сторін закликають до мирного співіснування і пошуку компромісів. Але наразі не роблять жодних реальних кроків.

Що далі? Не виключено, що домовлятися все ж доведеться, і конкуруючі центри політичного впливу влади в процесі переговорів виявлять готовність іти на взаємні поступки. У результаті може народитися нова змішана форма правління. Наприклад, повний склад уряду (включно з міністрами закордонних справ та оборони) формуватиме парламент, але президент отримає право відставки прем’єра. Можливо, знову матеріалізується ідея призначуваних президентом держсекретарів міністерств, які контролюватимуть роботу міністрів і забезпечуватимуть спадкоємність політики. Інститут губернаторства, як варіант, буде замінено чимось на кшталт французьких префектур, також із контрольними повноваженнями. Далі справа юристів відточити формулювання.

Для результативного голосування знадобиться конституційна більшість. Ні ПР, ні «НУ» самостійно чи разом забезпечити її не можуть. СПУ на ревізію реформи точно не погодиться — Олександр Мороз не хоче бути прем’єром і не може президентом, а тому будує модель, у якій максималізовано роль парламенту і спікера. БЮТ поки делікатно стоїть осторонь, кліпаючи очима й очікуючи оптимального збігу обставин. За великим рахунком, для Тимошенко немає великої різниці, хто матиме більше повноважень — прем’єр чи президент, вона бачить себе в будь-який підхожій іпостасі. Втім, для її натури більше властиве прагнення до концентрації повноважень у центрі, аніж ідея надання свободи регіонам, тож з імплементацією багатостраждального 3207-1 у соціалістів у будь-якому разі великі проблеми. Соціал-регіональний тандем поки ще розраховує на успішні торги. На думку Кушнарьова, Тимошенко може піти на все що завгодно в обмін на збереження імперативного мандата, який закріплює «кріпосне право» партій над своїми депутатами, і проведення позачергових парламентських виборів. Має він рацію чи ні, покаже час.

Слід, утім, зазначити, що домогтися сприятливого рішення Конституційного суду Банкова зможе тільки в союзі з лідеркою БЮТ. Нещодавно колишній повпред Леоніда Кучми в парламенті Олександр Задорожній оголосив, що 12 із 18 членів КС налаштовані ліквідувати політреформу як клас. Інше джерело неофіційно підтвердило «ДТ» цю цифру, але з одним важливим застереженням — є припущення, що половина цих суддів перебуває під впливом Віктора Андрійовича та його оточення, інша половина — під впливом Юлії Володимирівни. Крий Боже, ми не ставимо під сумнів неупередженість конституційних арбітрів. Однак усе ж ризикнемо припустити: ліквідація горезвісного закону «чотири двійки» може стати наслідком спільних зусиль двох помаранчевих лідерів.

Чи не про це йшлося на переговорах Ющенка і Тимошенко в середу? Відповідно до офіційних повідомлень, їхні позиції про недосконалість політреформи збіглися. Хазяїн головного кабінету країни нагадав співрозмовниці, що час би вже делегувати представників БЮТу в конституційну комісію. Проте Юлія Володимирівна на своїй прес-конференції постаралася уникнути розмови на цю тему.

За наявними відомостями, подання до Конституційного суду «Наша Україна» доручила підготувати Юрію Ключковському, котрий прославився у судовій боротьбі з фальсифікаторами. Перебіг своєї роботи він коментувати відмовляється, свято зберігаючи «таємницю слідства».

Скасування політреформи Партія регіонів схильна розглядати як серйозну загрозу. Самі «регіонали» у приватних розмовах не заперечують, що історичний документ було ухвалено з порушенням конституційної процедури. По-перше, до законопроекту, поставленого на голосування два роки тому, внесли правки, які не пройшли експертизи Конституційного суду. А це суперечить рішенню КС від 9 липня 1998 р. Крім того, спеціальна комісія під керівництвом Сергія Головатого вважає порушенням закріплених в Основному Законі правил (не кажучи вже про регламент Ради) сам факт «пакетного» голосування за політреформу. Здається, для українського суду, вихованого школою радянського формалізму в дусі дотримання законності, цього може виявитися більш ніж досить. Заяви про те, що не можна визнати неконституційною чинну Конституцію, противники реформи не сприймають, оскільки вони оспорюють не сам документ, а його легітимність.

Проте можливі наслідки гіпотетичного рішення КС поки важко передбачити. Думки з цього приводу є різні. Роман Зварич, наприклад, упевнений, що визнання політреформи неконституційною автоматично потягне за собою моментальне поновлення дії всіх норм Конституції від 1996 року. Тобто президент зможе того ж дня звільнити Януковича і підготувати подання на нового прем’єра. Сергій Головатий дотримується іншої думки, вважаючи, що суд має відкласти відновлення старої системи влади до парламентських виборів. Але коли пройдуть ці вибори? Через п’ять років, як за нинішньою Конституцією? Через чотири, відповідно до старої? Чи тоді, коли вирішить сам КС? Сергій Петрович упевнений в одному: закон «2222-IV» слід вважати actum nullum ab unitio (тобто актом, недійсним із моменту виникнення). І крапка.

Крапка? «Ні, кома», — наполягає глава парламентського комітету з питань правової політики Євген Кушнарьов. Йому юристи пояснили, що скасування чинних норм Конституції не означає поновлення попередніх. У цьому разі виникає правовий вакуум, заповнити котрий можна лише затвердженням нової редакції Конституції з дотриманням усієї надзвичайно складної процедури. Що ж, конституційним суддям, судячи з усього, слід уже тепер серйозно перейнятися вихованням власної «політичної свідомості», яку вже проявили їхні колеги з Верховного суду, ухвалюючи епохальне рішення про третій тур президентських виборів. Роботу з ними, кажуть, уже ведуть з обох боків.

Новий конституційний процес однозначно спровокує справжній політичний хаос серед сперечальників про правові наслідки. Захисники реформи ладні розгорнути у відповідь кампанію з дискредитації КС та визнання нелегітимним президентства Ющенка. Болючим ударом по «політичній стабільності» може виявитися і загроза конституційного референдуму.

Жоден із прибічників президента, з якими поспілкувався автор протягом останнього тижня, не вірить у проведення політреформи мирним шляхом — через парламент. Більшість чомусь покладається на волю народу.

Однак винесення на суд громадськості абстрактного запитання — «Ви за президентську модель влади чи за парламентську?» (як запропонував недавно глава секретаріату Віктор Балога) — багато людей вважають недоцільним діянням. З формулюваннями — проблема, оскільки кожна модель передбачає безліч варіантів. Як влучно висловився Євген Кушнарьов, чесніше було б запитати те, що насправді мають на увазі автори — «Ви за Ющенка чи за Януковича?». Залишається запропонувати на всенародне обговорення нову редакцію Конституції цілком. Таке право начебто делеговане народу рішенням КС, датованим 5 жовтня минулого року. Проте й у цьому питанні немає цілковитої ясності. Одні стверджують, що згоди Верховної Ради на імплементацію «всенародного» Основного Закону не потрібно. Інші дотримуються альтернативної позиції.

Є серед політиків і ті, хто переконаний, що нову реформу, швидше за все, доведеться пробивати через вулицю, шантажуючи депутатів-«реакціонерів» результатами народного волевиявлення. На гребені протестної хвилі тут може опинитися і якась молода партія «екстремістів громадянського суспільства», котра обстоює старі добрі ідеали Майдану. Опоненти готові протиставити лише альтернативний референдум з питання про мови, НАТО тощо — напрацювання дружньої партії марно не пропадуть. Це вже війна, про мирні переговори можна забути.

Однак навіть апологети проведення всенародного опитування визнають, що результати будь-якого референдуму матимуть не стільки політико-правові, скільки морально-політичні наслідки. Адже профільний закон давно й ґрунтовно суперечить Конституції. Але чи зможуть антикризовики ігнорувати волевиявлення переважної більшості виборців, навіть якщо юридично це буде всього лише вкрай репрезентативне опитування громадської думки?

Утім, у парламенту завжди є в запасі перевірений вихід — конституційна ніч. Референдуму можна уникнути, народивши в муках і політичній боротьбі новий, життєздатний варіант Конституції. Не на вулиці або за зачиненими дверима кабінетів, а в сесійному залі.