Кінець вибору?

Зважаючи на все, ніяких дострокових парламентських виборів в Україні не буде. Скасування політреформи також. Приводом для такого прогнозу стали аж ніяк не привселюдні виступи головних політиків, які весь минулий тиждень на всі лади коментували можливість проведення позачергової кампанії. Сигнал надійшов не з Банкової, і не з Грушевського, а з іншої столичної вулиці Жилянської, де має честь квартирувати Конституційний суд. Регулярно звертаючись до діяльності цього органу, «ДТ» не раз висловлювало три припущення. Перше: нерішучість КС (який з літа так і не спромігся ухвалити жодного рішення), швидше за все, викликана бажанням не прогадати. Пильно спостерігаючи за конфліктом двох центрів політичного впливу, що розростається, судді, мабуть, намагалися визначити, чия усе­таки візьме. Тяжіння до сильнішого розповсюджена людська слабкість. Можна припустити, що вона, напевне, не чужа й тим, хто покликаний бути головними третейськими суддями в країні. Припущення друге: визначившись із ставкою, судді КС, найімовірніше, постараються зберегти обличчя. Вони подбають, щоб їхні рішення, із формального погляду, мали максимально нейтральний характер. І, нарешті, третє припущення перше рішення Конституційного суду має стати лакмусовим папірцем. На підставі дебютного вердикту можна буде з більшим або меншим ступенем вірогідності прогнозувати, чию сторону прийматимуть судді в наступних суперечках.

Можемо констатувати, що наші припущення поки справджуються. Члени КС дали основним гравцям досхочу пограти мускулами, провести кілька захоплюючих спарингів і взялися до роботи. Як і прогнозувало «ДТ» пробою пера стало рішення про конституційність закону від 4 серпня минулого року, що, по суті, накладав правову заборону на перегляд політреформи. Це рішення намагалися оспорити депутати від опозиції, які відправили відповідне подання до Конституційного суду.

За нашою інформацією, у перший день весни відбулося рейтингове голосування суддів КС з цього питання. Як нам стало відомо, позавчора, о сьомій годині вечора, 13 із 18 членів, по суті, підтримали пропозицію, яку свого часу озвучив представник уряду в КС Павло Євграфов. Він пропонував припинити розгляд справи у зв’язку з:

невідповідністю конституційного подання вимогам Основного Закону;

непідвідомчістю питання Конституційному суду.

Ця інформація, зрозуміло, потребує додаткової перевірки. Більш того, рейтингове голосування ще не офіційне рішення. Але в нас є підстави довіряти нашим джерелам. Якщо сторона, яка зацікавлена у скасуванні політреформи, не запропонує суддям більшої кількості аргументів, вони навряд чи одумаються. Тому зараз ми ризикнемо розшифрувати отриману інформацію.

Перше. Конституційний суд фактично підіграв супротивникам скасування політреформи тобто правлячій коаліції. Відмова від розгляду подання зберегла закон від 04.08.06. у силі. Це означає, що скасувати конституційні зміни буде неможливо нікому. Зокрема (і насамперед) самому Конституційному суду. Тому що закон забороняв переглядати політреформу саме КС.

Друге. КС зіграв у піддавки майстерно. Він міг визнати закон конституційним, що було б на руку «анткризовикам» і уряду. Він міг визнати закон антикон­ституційним, прийнявши сторону президента й опозиційних фракцій. Але він просто відмовив у розгляді. Формально зберігши нейтралітет. Реально полегшивши життя Януковичу і компанії. Що, своєю чергою, обіцяє нестерпне життя Ющенкові та його команді.

Третє. Це рішення можна вважати показовим, оскільки саме в цьому питанні два центри впливу посідали антагоністичні позиції. А тому висновок про те, що Конституційний суд буде (зберігаючи потрібну міну) приймати сторону «донів» з братією, видається цілком логічним. З огляду на це, доречно зробити висновок, що рішення про дострокові вибори буде також не на користь помаранчевої опозиції. Якщо, звісно, з цього приводу немає окремої домовленості, підкріпленої вагомими аргументами

Четверте. Симптоматичним є той факт, що за описане нами рішення проголосувала переважна більшість членів КС. При тому, що кілька місяців тому керівники «НУ» і БЮТ мали вагомі підстави вважати, що значна частина суддів, скажімо так, симпатизує їхнім поглядам.

Висновок: регіонали і ті, хто долучився до них, зробили більш ніж серйозний крок до зміцнення своєї влади.

А політики, які нічого не підозрювали, щосили сперечалися про те, бути чи не бути достроковим виборам. Поволі розгорталися «законсервовані» у березні партійні виборчі штаби. Лідер опозиції Тимошенко на американській землі говорила про майбутню позачергову парламентську кампанію як про факт, що здійснився. Регіонал Кисельов (помічений у схильності до екзотичних політичних ідей) запропонував об’єднати можливий депутатський марафон із президентським і провести загальний забіг 30 вересня. Президент Ющенко на грузинській землі назвав таку пропозицію «шантажем, провокацією і психологічним тиском». Захопившись суперечками про суть, шановні політики трохи призабули про форму.

Що ми маємо на увазі? Чинний закон про вибори депутатів. Дострокова кампанія, згадана в 102-й статті цього закону. У ній мають бути правила її проведення. Але їх там, за великим рахунком, нема. Зазначені лише терміни, відведені для деяких процедур. Чи означає це, що формула проведення позачергових виборів збігається з формулою чергових? Так, кажуть одні правознавці й посилаються на норми закону. Ні, твердять інші юристи й посилаються на ті ж самі норми.

Швидкий аналіз дозволяє виявити певні нестиковки.

Перша глобальна: кошти на проведення дострокових виборів не передбачені. Бюджет уже зверстано, і вносити зміни в нього можна тільки законом, який має ухвалити Верховна Рада. Та сама, більшість у якій не горить бажанням раніше терміну здавати мандати.

Друга. Деякі процеси просто нереально провести в більш жорсткі терміни (позачерго­ва кампанія на 30 днів коротша).

Третя. Не зовсім зрозуміло, як складати списки виборців. Говориться, що в порядку, установленому законом. Але застосувати цей порядок буде складно, оскільки потрібно відновити діяльність робочих груп обліку виборців. Механізм їх створення на період проведення чергових виборів зрозумілий. У разі з достроковими не зовсім. Невідомо, який орган і на якій підставі може ухвалити рішення про їх формування. У 102-ій статті не згадуються відкріпні талони, агітація за рахунок Держбюджету і ще багато чого, з чого не до кінця зрозуміло передбачено це законом чи ні.

Нас стали терзати неясні сумніви. Щоб розвіяти їх, ми звернулися до головного експерта в цьому питанні, глави Центральної виборчої комісії Ярослава Давидовича.

Ярославе Васильовичу, деякі експерти вважають, що якщо проводити дострокові парламентські вибори за технологією, описаною в профільному законі, то вони можуть і не відбутися. Ви поділяєте такий погляд?

Хотів би відразу зауважити: я не є ні прихильником, ні противником проведення дострокових виборів у Верховну Раду. Не хочу розводитися про те, можлива чи неможлива позачергова парламентська кампанія. Тим паче не хочу гадати, наскільки вона доцільна. Діло політиків визначатися, діло політологів коментувати. Голова Центральної виборчої комісії керівник правозастосовчого органу. Тому я як посадова особа можу й повинен відповідати на питання, які перебувають у межах моєї компетенції.

Із подачі деяких політичних сил у суспільстві заговорили про можливість дострокових парламентських виборів. У разі, якщо буде ухвалене відповідне правове рішення, ЦВК розпочне роботу щодо організації виборчої кампанії. Тому я зобов’язаний привернути увагу до проблем, які неминуче спіткають не тільки Центрвиборчком, а й державу загалом.

Що ж до вашого запитання, то, на мою думку, говорити про чітку технологію проведення дострокової парламентської кампанії неможливо. Стаття 102 Закону «Про вибори народних депутатів» істотно урізує кількість виборчих процедур. Список проблем, що постають у цьому зв’язку, досить довгий.

Зупиніться на головних...

По-перше, у Державному бюджеті не передбачено коштів на проведення виборчої кампанії. Процедури виділення і розподілу потрібних сум немає.

По-друге, строки і порядок виготовлення бюлетенів, їх доставка не врегульовані законом.

По-третє, дуже проблематично виглядає процес майбутнього формування комісій. У цьому питанні взагалі нічого не ясно, починаючи з кількісного складу виборчкомів.

Нарешті, ситуація зі списками виборців узагалі зайшла в глухий кут. З одного боку, ми не маємо права користуватися списками, складеними на минулих виборах і зданими в архів. Мало того, я не знаю, що з ними й у якому вони стані. З іншого боку, процедури складання нових списків немає.

У статті 102 сказано, що вони складаються в порядку, встановленому законом.

Але закон визначає порядок складання списків тільки для чергових виборів. Законодавчо не відрегульовано питання про поновлення діяльності робочих груп обліку виборців.

Закон про реєстр виборців тільки ухвалено, але ще не підписано. Серйозні кроки щодо складання цього реєстру вже зроблено, але до закінчення роботи ще дуже далеко. Як складати списки? Кому? Коли? На якій підставі?

Я вважаю: коли ухвалювався цей закон, Верховна Рада трохи легковажно поставилася до змістового наповнення 102-ї статті, яка мала б регулювати порядок проведення дострокових парламентських виборів. Мала б, але не регулює. Там виписані лише деякі формальні процедури, чого для проведення повноцінної кампанії явно недостатньо. Повний перелік труднощів, спричинених недосконалістю закону, як я вже казав, довгий.

Наскільки я розумію, ви за внесення змін до закону?

Я за те, щоб законодавець перейнявся цією проблемою, оскільки це не проблема ЦВК чи Верховної Ради, це державна проблема. Поки питання проведення виборів має теоретичний характер, я зобов’язаний зберігати нейтралітет. Але якщо він перейде в практичну площину, Центрвиборчком як організатора проведення кампанії спіткає низка проблем. Ми їх проаналізували і вважаємо, що оптимальний вихід вносити зміни до закону. Причому, по можливості, оперативно.

Поясню чому. У день можливого призначення президентом дострокових виборів Верховна Рада припиняє свою роботу як колегіальний орган. Парламентарі, зрозуміло, збережуть свої повноваження до обрання нового депутатського корпусу. Проте пленарні засідання з моменту появи гіпотетичного президентського указу більше не проводитимуться. Отже, внести потрібні корективи в профільний закон буде неможливо. Багато політиків про це або забувають, або просто не хочуть згадувати.

Які саме зміни потрібно внести до закону, щоб мінімізувати проблеми?

На мій погляд, є два шляхи. Перший відносно безболісний вихід із ситуації. Треба ухвалити взагалі-то нескладну поправку до чинного Закону «Про вибори народних депутатів України». Вона має передбачати таке: щодо позачергової парламентської кампанії застосовуються ті самі процедури й ті самі строки, що й стосовно кампанії чергової. Скажімо, у Законі «Про вибори Президента України» чітко сказано, що дострокові вибори глави держави проводяться за тією ж формулою, що й планові. У цьому разі законодавець зробив мудро. Він передбачив рівні умови для учасників як чергових, так і позачергових кампаній. Адже незважаючи на те, що вибори дострокові, електорат обирає повноцінного главу держави. Обирає його на повний, визначений Конституцією термін. Та ж логіка, на мій погляд, має застосовуватися й у разі виборів вищого законодавчого органу.

Існує, правда, одна важлива обставина. Як я вже казав, після оприлюднення президентського указу про дострокові вибори Рада як колегіальний орган припиняє свою діяльність. Країна два місяці змушена жити без парламенту. Строк, погодьтеся, великий. Якщо дострокові вибори проводитимуться за тією ж методикою, що й чергові, строк тільки збільшиться.

Але й це не все. Зако­нодавством передбачено тривалу і складну процедуру оскарження. Є безліч процедур, не визначених у законі. Є безліч положень, які за бажання можна розцінювати як обмеження прав суб’єктів виборчого процесу. У противників позачергової парламентської кампанії з’являться достатні правові підстави для звернення до суду. На час судового розгляду, природно, припиняється дія рішення будь-якої виборчої комісії. Були часи, коли рішення суду першої інстанції не підлягало оскарженню. Тепер ситуація інша. Апеляції, касації. Система розгляду і ухвалення рішень складна і заплутана. Коли буде поставлено остаточну крапку, невідомо. Але до того часу весь процес зупиняється. Не виключений варіант, за якого в державі півроку не функціонуватиме вищий законодавчий орган. Жодним нормативним актом не передбачено можливості екстреного скликання парламенту в разі виникнення (не дай боже!) надзвичайної ситуації. Вважаю, на цю обставину законодавець також має звернути пильну увагу. Депутатському корпусу, напевно, слід абстрагуватися від політичних пристрастей і врегулювати цю проблему з урахуванням інтересів держави.

Можна було б виправдати наявність спрощеної процедури, якби йшлося про повторне голосування. Але коли йдеться про повносилу кампанію, нехай і дострокову, це, як на мене, неправильно.

Це один шлях. Інший, наскільки розумію, складніший?

Інший варіант це ухвалити своєрідний міні-закон, який би чітко розписував усі процедури і всі терміни дострокової кампанії з виборів до Верховної Ради.

Є два підходи до проведення кампаній. Перший застосовується в переважній більшості європейських держав. Там вибори проходять за два-три тижні. Зверніться до досвіду Англії. Або, скажімо, Італії, де закінчуються одні вибори й відразу починаються інші, тому що там звикли до оперативного проведення виборчих кампаній. Таке можливо, якщо деякі процедури спрощено, а значну частину повноважень делеговано на місця, регіональним органам влади і місцевого самоврядування.

Поясню на прикладі. У нашій країні виборчі бюлетені друкуються на одному-єдиному уповноваженому підприємстві. Відповідно процес виготовлення і відправки їх на місця об’єктивно тривалий. Не так просто вписатися навіть у терміни, встановлені для проведення чергових виборів. Що вже казати про терміни, передбачені для позачергових виборів. А якби бюлетені друкувалися на місцях, одночасно у всіх областях, процес істотно спростився б і прискорився.

Але в такому разі напевно виникнуть підозри з приводу можливих зловживань...

Цілком слушно. Тому я й кажу про два підходи. Якщо ми беремо за основу європейську модель, то ми можемо собі дозволити відмовитися від одних процедур, спростити інші й визначити стислі строки проведення кампаній. За умови, що ми максимально навантажуємо місцеву владу і надаємо їй максимальну свободу. Потрібно зважити і визначитися чи є сенс у тому, щоб комісії функціонували 45 днів, щоб агітація велася 60 днів. Якщо законодавець вважає такий порядок речей доцільним, якщо є побоювання, сумніви, якщо є потреба максимально централізувати й формалізувати виборчий процес заради Бога. Але тоді треба встановити реалістичні часові рамки і детально, досконально розписати всі технологічні умови.

І ще один важливий момент. У 102-й статті виборчого закону, яка визначає якусь подобу порядку проведення дострокових парламентських виборів, деякі процедури тільки позначено, деякі вгадуються, деяких бракує взагалі. Коли йдеться про права (учасників процесу і виборців), недомовок і двозначностей, на мою думку, не має бути. Якщо від якихось правил законодавець свідомо відмовляється через швидкоплинність процесу, це треба пояснити. Якщо якісь правила спрощуються, це має бути зазначено. Якщо якісь правила зберігаються в повному обсязі, це має читатися в законі, а не вгадуватися.

Безумовно, вибір остаточного шляху за парламентом. Це його право і, зрештою, його обов’язок. Мій обов’язок звернути увагу на об’єктивно існуючу проблему. Моє право у разі потреби поділитися власним баченням ефективного вирішення цієї проблеми. У Центрвиборчкому є відповідні напрацювання.

ЦВК має намір поділитися ними з парламентом?

Від нас цього ніхто не вимагає і нас про це ніхто не просить. ЦВК розробила аналітичну записку з власної ініціативи, з огляду на об’єктивну потребу. Поки що немає жодних правових підстав говорити про позачергову парламентську кампанію. Але якщо така потреба виникне, ми маємо бути готові вирішувати це завдання й чітко усвідомлювати всі труднощі, з якими матимемо справу. А їх набагато більше, ніж хотілося б. Якщо рішення про проведення дострокових виборів буде ухвалено, я просто не знаю, яким чином мені й моїм колегам застосовувати чинний закон, слово честі, не знаю, як на підставі 102-ї статті можна провести вибори.

ЦВК, відповідно до законодавства, може лише давати роз’яснення та методичні рекомендації комісіям. Але він не має права тлумачити закони або підміняти законодавця.

Що в цій ситуації робити Центрвиборчкому? Займатися самодіяльністю? На свій страх і ризик, керуючись інтуїцією і досвідом, інструктувати виборчі комісії? Чи відкрито заявити, що вибори провести неможливо?

Нам залишається сподіватися, що ця проблема приверне увагу вищого законодавчого органу, принаймні його профільного комітету. Я розраховую, що прогалини в правилах проведення дострокових виборів стануть приводом для дискусії, предметом обговорення і, в остаточному підсумку, поштовхом для вдосконалення закону. Є проблема вона потребує вирішення. Колегіального, зваженого, політично не ангажованого, юридично вивіреного. Парламентарі (незалежно від того, як вони ставляться до ідеї проведення позачергової кампанії) повинні усвідомити: у державі має існувати чітка модель проведення дострокових виборів. І ця модель має спиратися на чіткі процедури й реалістичні строки.

Чому ЦВК не подає своїх пропозицій, спрямованих на модифікацію законодавчої бази? Адже в нього є таке право за законом.

Таке право в Центральної виборчої комісії справді є. Але процедура знову ж таки не розписана. Навіть якщо в нас і є відповідні напрацювання, невідомо кому їх подавати. І незрозуміло, хто, як і коли ці напрацювання має розглядати.

Верховна Рада самодостатній державний орган. Якщо виникне потреба в нашій допомозі, Центрвиборчком готовий надати її всім зацікавленим сторонам.

Ініціатива, не підкріплена повноваженнями, найчастіше виявляється марною. У свій час ЦВК розробив новий закон про референдум, покликаний замінити старий нормативний, старомодний і антиконституційний. Доля нашої копіткої праці мені не відома досі.

Дірки в законі виникли не вчора. Чому ви раніше не зверталися до законодавців із пропозицією їх залатати?

А чому ви вважаєте, що ми не робили цього раніше? І чому ви думаєте, що політикам не відомі біди виборчого законодавства? Як мінімум членам профільного комітету про це добре відомо. Цікава річ: ще не висохла печатка на протоколі про встановлення результатів виборів-2006, а політики вже говорили про дострокову кампанію. Весь рік цю тему порушували різні політичні сили. Проте не було зроблено жодного практичного кроку для того, щоб проведення позачергових виборів стало можливим.

Бюджет не передбачає коштів для проведення дострокових виборів. Внести зміни до головного фінансового документа країни можна тільки ухваленням закону. З огляду на те, що більшість у Раді сьогодні проти виборів, чи можна прогнозувати, що такий закон не буде ухвалений? А, отже, вибори не відбудуться?

Якщо в державі з’явиться політична воля для проведення дострокових виборів, то в дер­жаві має знайтися політична воля і для їх фінансування. Рішення про проведення позачергової кампанії це правовий акт. Він передбачає появу інших правових актів про матеріальне забезпечення кампанії.

Якщо я правильно зрозумів, гіпотетичний указ президента про проведення виборів має стати основою для розпорядження уряду про виділення коштів і для закону, який вносить потрібну правку в Держбюджет?

У всякому разі я уявляю собі цей процес саме так. Але це не моє питання. Мене більше хвилює інше: якщо будуть дострокові вибори, ЦВК не має у своєму розпорядженні технології їх проведення.

У яку суму може обійтися позачергова парламентська кампанія?

Якщо буде дотримано більшість процедур, передбачених для чергової кампанії, то бюджет виборів становитиме приблизно 400 мільйонів гривень. Скрупульозних підрахунків не проводилося, поки що в них не було потреби. Та й у принципі вони сьогодні неможливі. Скажімо, закон не встановлює кількості членів комісій. Якщо ми не знаємо, скільки людей опікуватиметься організацією виборів, як можна передбачити, скільки коштів знадобиться на їх утримання? Хто відповість, які форми агітації будуть покриватися за рахунок коштів держбюджету? Хто знає, будуть чи ні видавати відкріпні посвідчення? Закон їх не передбачає, але це поки що не означає, що їх напевно не буде.

Ризикнете спрогнозувати, якою буде виборча явка на можливих дострокових виборах?

Для України явка в 70% і більше відсотків не проблема. Я був присутній на безлічі виборів, у десятках країн, і можу стверджувати, що така активність нечуваний показник для Європи. Український народ вважає себе політичним гравцем. Це, безумовно, втішливий факт, який дає підстави з оптимізмом дивитися в майбутнє.