ІСТОРІЯ ХВОРОБИ

«Будь-яке реформування системи управління повинно бути зрозумілим, наскільки це можливо, а положення не повинні створювати привід для додаткових складностей і політичних конфліктів. Розглянуті проекти насправді не досягли успіху в створенні зрозумілої та логічної системи... Рішення, запропоновані в різних проектах, вводять у Конституцію зміни, які є кроком назад...»

Наведена вище цитата — уривок із висновку Венеціанської комісії, що днями завершила розгляд трьох проектів, які передбачають внесення змін в Основний Закон України. Для тих, хто не знає: Венеціанська комісія (офіційна назва — Європейська комісія «За демократію через право», створена Комітетом міністрів Ради Європи 1990 року) у Старому Світі вважається найавторитетнішим колективним експертом у галузі конституційного права. Важко переоцінити роль ВК в розробці демократичних конституцій держав Східної Європи. У країнах—членах РЄ до думки цього шановного органу прийнято прислухатися практично беззастережно.

Проте в Україні, як відомо, звикли слухати тільки те, що хочеться чути. З повідомлень більшості вітчизняних центральних ЗМІ можна було дійти такого висновку: про конституційні розвідки наших народних обранців ВК висловилася загалом позитивно, обмежившись декількома зауваженнями. Про зауваження ці коментатори згадували мимохіть, по суті, обмежуючись тим, що побажання «венеціанських комісарів» обов’язково буде враховано розробниками генерального плану конституційних змін.

Аналіз трьох конституційних проектів Венеціанською комісією цікавий передусім тому, що дає більш глибоке (порівняно з висновками нашого Конституційного суду) бачення духу й букви стратегічно важливих законотворчих розробок. Для такого припущення є принаймні три передумови. По-перше, представники ВК з повним правом можуть претендувати на роль третейських суддів, з огляду на очевидну професійну спроможність і настільки ж очевидну незаангажованість. По-друге, висновки вітчизняного КС мають вузькопрофільний характер. Зазначимо: справедливі далеко не всі претензії до результатів трьох експертиз Конституційного суду. Ті, котрі стверджують, що Микола Селівон із товаришами аналізували проекти №№3207-1, 4105 і 4180 на предмет їхньої конституційності, не зовсім праві. Органу конституційної юрисдикції в складному процесі внесення змін у «політичну біблію» відведено куди скромнішу роль — він лише перевіряє документи на предмет їхньої відповідності вимогам
157-ї та 158-ї статей Конституції. Тобто стежить, щоб автори майбутніх змін Основного Закону суворо дотримувалися невеличкого переліку принципових обмежень. Права Венеціанської комісії не звужено такими рамками, тож спектр висловлених нею зауважень — набагато ширший. І, нарешті, третє. КС оцінює документи винятково з правового погляду. ВК розглядає запропоновані зміни не тільки крізь призму конституційного права, вона порівнює їх із кодексом європейських демократичних цінностей і неодмінно враховує специфіку конкретної держави. Простіше кажучи, Венеціанська комісія має право бути співавтором, а Конституційний суд зобов’язаний бути рецензентом. У висновках ВК зустрічаються словосполучення «з огляду на контекст української політичної ситуації» або «відповідно до історичних традицій», які марно шукати в документах КС. Водночас розпорядження Конституційного суду обов’язкові для виконання, а рекомендації Венеціанської комісії мають характер побажань.

Отже, що рекомендували «венеціанці» нашим реформаторам? Вище ми вже вказали: усі три моделі конституційних змін визнано далекими від ідеалу. Причому в усіх трьох проектах особливу увагу ВК привернули такі конституційні новели.

Перша. Йдеться про обмеження права народних обранців на перехід із фракції до фракції. Виявивши певне знання української специфіки, «комісари» відзначили: вони розуміють, що запропоноване нововведення спрямовано на зміцнення стабільності парламенту й підвищення ефективності діяльності партій. Проте можливі негативні наслідки, із їхнього погляду, набагато небезпечніші — встановлення такого правила «може спровокувати ефект ослаблення Верховної Ради, оскільки таким чином здійснюватиметься втручання у вільний і незалежний мандат депутатів, котрі більше не матимуть змоги діяти за своїми переконаннями й водночас залишатися членами парламенту». Введення імперативного мандата, на думку «венеціанців», може «загрожувати незалежності депутатів і може бути неконституційним, зважаючи на той факт, що члени парламенту повинні представляти інтереси народу, а не партій... Крім того, запропонована процедура надасть партіям право анулювати результати виборів». Виходячи з вищевикладеного, комісія настійливо рекомендувала вилучити це положення з аналізованих законопроектів.

Настільки ж категорично ВК не погодилася з двома іншими ноу-хау — обмеженням терміну перебування на посаді українських суддів і розширенням повноважень генерального прокурора. Як випливає з висновків ВК, положення про те, що всі судді (крім суддів Конституційного суду) обираються парламентом на десять років із правом переобрання, «може вважатися загрозою для незалежності й неупередженості суддів... Запропоновані зміни не забезпечують гарантії того, що вибори не базуватимуться на політиці. Це положення суперечить принципам вільної та демократичної форми правління та Європейській конвенції з прав людини». Отак, не мало й не багато.

Реанімація горезвісної функції загального нагляду викликала дуже жорстку реакцію комісії — «крок назад, а не в напрямку дотримання історичних традицій прокуратури в правовій державі». «Венеціанці» висловили переконання, що з описаними функціями куди краще справився б офіс омбудсмена, й оголосили, що «розширення ролі генерального прокурора вимагає організації національного референдуму».

Думаємо, що знайомити наших читачів із усіма зауваженнями ВК не має сенсу. І все-таки дозволимо собі дещо докладніше зупинитися на претензіях, висловлених на адресу проекту №4105 (більш відомого як «варіант Медведчука—Симоненка»). Особлива увага саме до цього документа видається нам цілком обгрунтованою — «4105» має найбільші шанси на схвалення Верховною Радою найближчого вівторка.

Передусім, «комісари» висловили щирий подив із того, що проект, який передбачає обрання Президента парламентом, надає першому набагато більші права, ніж той, у якому офіційний лідер держави обирається всенародно. Якщо ми правильно зрозуміли членів ВК, вони так і не зрозуміли, чому проект №4105 залишає за «парламентським президентом» ту саму ступінь незалежності й майже так само масштабний обсяг повноважень, як і передбачено чинною Конституцією. Причому особливий подив викликало право Президента висловлювати недовіру Кабінету міністрів.

Саме по собі обрання Президента парламентом в очах експертів ВК не виглядає крамольним, проте вони дозволили собі висловити подив із приводу використання для цієї мети процедури таємного голосування.

Є в членів Венеціанської комісії і низка інших зауважень. При вивченні введення заборони на здійснення парламентаріями підприємницької діяльності вони поставили резонне запитання — що саме мається на увазі під терміном «підприємницька діяльність» і як бути з особами, що володіють пакетами акцій комерційних підприємств? Не цілком зрозуміло прискіпливим читачам проекту №4105, що саме мається на увазі під відповідальністю коаліції за діяльність уряду. З їхнього погляду потрібно не тільки детально розшифрувати це положення, а й закріпити цю розшифровку саме в Конституції. Наділення парламенту додатковими правами, переконана ВК, вимагає посилення ваги ухвалюваних ним рішень — тому, із їхньої точки зору, призначення та звільнення низки високих посадових осіб (зокрема, генерального прокурора) повинно відбуватися силами не простої, а кваліфікованої більшості.

Й останнє — норма про запровадження в Україні пропорційної виборчої моделі повинна бути (на думку Венеціанської комісії) не внесеною в перехідні положення, а вписаною в IV розділ Основного Закону. Зауваження ВК із цього приводу гідне цитування: «Конституційні реформи та введення їх у дію не повинні бути предметом короткострокових політичних розрахунків».

Зауваження Венеціанської комісії до проекту №4180 (відомий як «варіант Гавриша» і також має шанси на схвалення депутатами) аналогічного характеру. І це природно, адже «4105» і «4180» практично ідентичні й різняться лише кінцевими положеннями. Відповідно до «моделі Медведчука—Симоненка», черговий Президент обирається всенародно, проте вже 2006 року він поступається місцем своєму наступнику, ім’я котрого назве новий депутатський корпус. За «схемою Гавриша», вибори-2004 проходитимуть не на виборчих дільницях, а в сесійному залі. Виборів-2006 не буде зовсім, натомість відбудуться вибори-2007, що дозволить теперішньому складу ВР зайвий рік потрудитися над удосконаленням національної законодавчої бази.

Як до цього поставилася Венеціанська комісія? Вона «висловила серйозні сумніви, чи може рішення, ухвалене самою Верховною Радою, про продовження терміну власних повноважень розглядатися як таке, що відповідає стандартам європейської демократії»...

Відразу після того, як результати роботи Венеціанської комісії стали надбанням гласності, спікер Володимир Литвин поспішив заявити, що висновків цього органу не слід переоцінювати: «Там немає критики... Це рекомендації, і з цього необхідно виходити...» Не будемо сперечатися з Володимиром Михайловичем. Хай про те, чи є у висновках ВК критика, судять читачі. Але що там є логіка — очевидно.

Комісія виходила з того, що українська держава й українське суспільство заходилися реформувати конституційну систему, прагнучи «наблизити її до європейських стандартів демократії». А хіба не на цьому наполягали різні вповноважені особи, що агітували за перетворення?

Ідеальних схем розподілу повноважень влади не існує в природі. У будь-якій державі конституційні замки заведено будувати не на зрадливому піску добрих намірів, а на жорсткому грунті політичних реалій. І не тільки політичних — при розробці й модернізації основних законів обов’язково враховуються існуючі традиції, ритуали, звичаї, коли хочете. Неодмінно враховується досвід, як позитивний, так і сумний, як власний, так і зарубіжний. Є конституції прості як цвях, є складні, як біном Ньютона. В одних міститься лише набір загальних принципів (решта регулюється сформованим порядком речей), в інших усе розписано до коми. І в кожній країні ви неодмінно знайдете знавця, котрий розповість вам про численні вади політико-правової системи, що існує в його державі.

І все-таки у будь-якому краю конституцію намагаються писати на століття — інакше вона не зможе функціонувати й року. За ремонт механізму загальнодержавного управління беруться лише тоді, коли збої в системі очевидні. Коли після скрупульозного розрахунку дійдуть висновку, що хірургічне втручання неминуче, що подальше зволікання те саме що смерть. Але, перш ніж хворого покладуть на операційний стіл, різнопрофільні лікарі зобов’язані провести ретельне обстеження пацієнта, зібрати всі необхідні аналізи й у деталях продумати терміни та методику проведення реабілітаційних заходів. У такому лікуванні є логіка й сенс.

Дуже хотілося б знайти сенс і логіку в словах і справах наших політичних «ескулапів». Один збирався вирізувати хвору нирку, але після розтину раптом вирішив робити операцію на серці. Інший наполягав на ампутації руки, але, прислухавшись до думки колег, погодився відрізати голову. Третій авторитетно заявив, що пацієнт страждає на гемофілію, тож найкращим засобом лікування обрав... кровопускання. При цьому думку хворого вперто ігнорують, скаргами на головний біль нехтують, оскільки світилам здається, що головна проблема розладу здоров’я в пацієнта — чиряк на одному місці.

Здається, читачі вибачать нам трохи грубувату аналогію, але, слово честі, важко бути стриманим після марних пошуків здорового глузду в передопераційній підготовці наших хірургів від політики. Не дивно, що «венеціанці» її не знайшли. Взяли на віру офіційно оголошену мету — наблизити конституційну систему до загальновизнаних європейських стандартів, створити ефективну модель управління, систему відповідальної влади. Виходячи з цього, запропонували: це слід зробити так, а цього не слід робити зовсім.

А що їм залишалося робити? Мету всі суб’єкти вітчизняного конституційного процесу формулюють приблизно однаково. Розуміють її, правда, по-різному, але це півбіди. Усі без винятку провідні політики й усі без винятку політичні сили змінювали своє ставлення до конституційної реформи. Деякі по кілька разів, дехто навіть не намагаючись виправдати занадто швидку й занадто часту еволюцію світогляду. Але послідовним не був жоден. І в аргументах жодного із запеклих або стриманих прибічників реформування Конституції не відчувалося переконливості в тому, що Основний Закон слід змінювати саме так і що новий механізм влади працюватиме ефективніше за існуючий. Більше того, склалося враження — сьогодні ніхто не впевнений, що Конституцію слід змінювати. Проте минулого тижня значна кількість народних обранців, які представляють антагоністичні табори, не тільки однозначно висловилася за зміну Основного Закону, а й заявила про прихильність до одного, цілком конкретного законопроекту. Який передбачає обрання президента парламентом (цю ідею категорично не підтримує переважна більшість населення). Який повертає функцію загального нагляду прокуратурі (і це притому, що ми прагнемо до «загальновизнаних європейських стандартів демократії»).

Ще якийсь місяць тому, напевно, можна було б говорити про конституційну реформу як про політико-правовий процес. Сьогодні він перетворився на звичайнісіньку інтригу. У кожного свій страх і свій інтерес. Хтось образився, що йому не запропонували посаду. Для когось підіграти ідеологічним противникам — останній шанс залишитися на політичній арені. Хтось банально боїться. Хтось елементарно втомився боротися. Для когось рушієм є вульгарне бажання заробити. Одні роблять усе, щоб Президентом став обов’язково Ющенко й неодмінно з максимальним набором повноважень, оскільки у Віктора Андрійовича вкладено сили й кошти, а з його перемогою пов’язані масштабні плани й неабиякі бариші. Хтось робить усе, щоб Ющенко за жодних обставин не став Президентом, оскільки це означатиме втрату сил і коштів і загрожує крахом планів і втратою баришів. Рушійними силами стали страх, жадібність, заздрість, образа й утома. Усіх можна зрозуміти. Політична відповідальність і навіть політична доцільність відійшли на задній план. Комусь, мабуть, навіть можна поспівчувати. Але при чому тут Конституція, «загальновизнані принципи демократії», «будівництво системи відповідальної влади»? І найголовніше — при чому тут народ, від імені якого сьогодні виступають абсолютно всі реформатори?

Минулого тижня спеціальна комісія Ради на двох спеціальних комісіях прийняла рішення про принципову підтримку проекту №4105 («варіанта Медведчука—Симоненка»). За це висловилися представники пропрезидентських фракцій, попередньо підтримані комуністами й соціалістами. Засідання (особливо друге, позавчорашнє) проходили надто бурхливо, але пов’язано це було, в основному, із запізніло активною позицією «Нашої України», яка марно намагається зірвати схвалення проекту. «ДТ» уже писало, що представники фракції Ющенка ігнорували конституційний процес — у блоці вважали, що ніякої реформи не буде, а всі розмови навколо зміни Основного Закону — не більш ніж спроба відвернути «НУ» від підготовки до виборів. Така позиція не сприяла зміцненню ділових зв’язків «наших» із комуністами та соціалістами, зате сприяла зближенню двох згаданих сил із владою. Сьогодні, коли захоплені підготовкою до виборчої кампанії ющенківці виявили, що виборів може й не бути, заметушилися. З’ясувалося, що козирів на руках у них майже не залишилося. Загрози активізувати «вулицю» і провести референдум за збереження усенародних виборів Президента не нові, та й готовність лідера блоку піти на ці заходи, як і раніше, викликає сумніви. А парламент він, схоже, уже програв.

Ми не даремно обмовилися, що підтримка «4105» попередня. Мороза не було на засіданнях комісії, і про позицію фракції можна судити лише зі слів його заступника Йосипа Вінського. Комуністи попросили почекати до 20 січня — цього дня керівництво КПУ проведе пленум ЦК. Комісія переважною більшістю постатейно схвалила «варіант Медведчука—Симоненка», попутно внісши кілька змін у текст. Формально корекція тексту вимагає нової експертизи Конституційного суду. Проте один із керівників комісії, Степан Гавриш в інтерв’ю «ДТ» сказав, що в цьому не буде потреби. Оскільки частина правок має стилістичний характер і не зачіпає змісту статей, частина — є обережною та невинною юридичною шліфовкою положень. Ну і, нарешті, комісія врахувала деякі побажання Конституційного суду, які мали рекомендаційний характер, проте були депутатами враховані. Наскільки нам стало відомо, зауваження Венеціанської комісії прийняті до уваги не були...

А тепер — найцікавіше. «4105» був попередньо схвалений майже повністю, уповноважені фракціями парламентарії не голосували лише за прикінцеві положення. Ті самі, в яких йшлося про вибори Президента парламентом 2006 року. Чому так? Гавриш пояснив це в такий спосіб. По-перше, не встигли. По-друге, про тайм-аут попросили комуністи, в яких, як ми пам’ятаємо, 20-го — доленосний пленум.

Що далі? За версією Гавриша, «більшовики» та комуністи підтримають перехідні положення «4105», він буде винесений на розгляд 23 грудня та схвалений більшістю Ради. Представники «НУ» і БЮТ, як вважає Степан Богданович, цей варіант не підтримають, соціалісти займуть вичікувальну позицію, але майже точно проголосують за нього на наступній сесії, коли будуть потрібні 300 голосів. Проект №4180 (який передбачає вибори Президента парламентом 2004 року й пролонгацію повноважень ВР), за словами координатора більшості, виноситися на голосування не буде. Третій проект, підготовлений конституційною комісією на чолі з Морозом, вважає Гавриш, винесуть на голосування, та навряд чи він набере 226 голосів.

Усе нібито гладко, але далеко не все ясно. Спробуймо знайти натяки на логіку в діях кожного із суб’єктів процесу. Навіщо цей варіант комуністам? Їм необхідні пропорційні вибори як запорука їхнього політичного майбутнього. Крім того, вони усвідомлюють необхідність остаточного відходу від Ющенка й продовження діалогу з владою. Можливо, а як бути з соціалістами? Олександр Мороз зацікавлений у «пропорціоналці» не менше, а то й більше, ніж його вічний друг-суперник Симоненко. Йому не з руки відмовлятися від участі в конституційній реформі, а інші варіанти не видаються прохідними. Модель влади, запропонована авторами «4105» (не тільки з погляду Венеціанської комісії, а й із нашого, скромного), виглядає кепсько. Про її мінуси «ДТ» писало багато й докладно, і не тільки в цьому матеріалі. Розбалансована система влади, двозначність у тлумаченні деяких важливих норм, розширення повноважень Генпрокуратури... Але глава СПУ, схоже, вважає цей варіант у принципі прийнятним: запроваджується пропорційна виборча модель; нехай не так, як хотілося, але обмежуються повноваження Президента. Крім того, подейкують, Олександр Олександрович чомусь вважає обрання офіційного лідера країни Радою важливим кроком на шляху до парламентаризму. Хоча, як нам здається, сам по собі цей факт не означає нічого. Зрештою, те, що в Президента досі було багато повноважень, не є злом. Зло полягало в тому, що глава держави не мав адекватного тягаря відповідальності. І в тому, що повноваження ці, на жаль, не використовував на благо держави...

Які ще резони можуть бути в Мороза? Банкова нібито висловила готовність не тільки дати «добро» на пропорційний закон, а й знизити прохідний бар’єр. Соціалістам, на наш погляд, це може бути на руку. Отже, гіпотетичні аргументи, здатні змусити Мороза підтримати «4105», із натяжкою приймаються. Говорити, що позицію СПУ, КПУ і якоїсь іншої фракції можна «купити», немає підстав і бажання.

Перейдемо до «більшовиків». Тут, найімовірніше, все традиційно: когось зацікавили, когось нагнули. Плюс до всього питання наступника (хоч хто його обиратиме) не вирішене, і багато хто ще плекає якісь надії.

Аргументи влади? Тут складніше. Якщо положення про всенародні вибори залишається в силі, то загроза перемоги Ющенка восени 2004-го залишається актуальною. Де ж логіка? Спробуємо висунути кілька версій. Перша: Банкова втратила темп і не розв’язала проблему наступника. Якщо Ющенко — неминуче зло і його прихід неминучий, то можна бодай мінімізувати втрати. «4105» — краще, ніж нічого. Він остаточно сварить опозицію і скорочує терміни перебування Ющенка при владі. А якщо буде ухвалено пропорційний закон із мінімальним порогом, то він серйозно зменшує шанси «НУ» хоча б на відносний контроль над парламентом 2006-го. По-перше, лідери перегонів менше зароблять на «бонусах». По-друге, може розсипатися блок Ющенка, у деяких партій — відпасти необхідність «чіплятися» за «прохідного» лідера. І вони можуть піти в автономне плавання. Особливо якщо їх «простимулюють» гарненько. Шанси бути обраним у ВР 2006-го в Ющенка стають ще примарнішими.

Версія друга, більш млява. Ухвалення описаних змін ударить по шансах Ющенка стати президентом навіть наступного року. Якщо всенародне обрання стане історією, це вдарить по авторитету Віктора Андрійовича в очах населення — він слухняно віддає владі народне право, а заодно і право на власну, повноцінну перемогу. Навіщо за такого голосувати? Хтось втратить інтерес до обрання президента, оскільки його однак обирають на півтора року, особливих надій із таким главою держави не пов’яжеш. Відплив електорату майже очевидний. А чим менше народу прийде на ділянки, тим більше можливостей для фальсифікації.

Проте є ще одна теорія. Ми недаремно акцентували вашу увагу на двох деталях. На тому, що «4105» і «4180» ідентичні за змістом і відрізняються лише перехідними положеннями. І на тому, що спецкомісія Ради підтримала «4105» без цих самих перехідних положень. Розумієте натяк? Гавриш переконаний, що «4180», який передбачає обрання президента парламентом уже наступного року, почив у бозі. Але це трохи не в’яжеться з інформацією про те, що комуністи й навіть соціалісти у принципі готові підтримати «варіант Гавриша», який назавжди ставить хрест на праві народу обирати найкращого зі своїх лав.

Влада, схоже, не здалася. Вона працює. Вдасться —Ющенка не пустять зовсім. Не вдасться — пустять на півтора року. Тут уже прочитується якась подоба логіки. Логіки, властивої інтризі — улюбленій забаві цієї влади. Тільки раніше всі інтриги було спрямовано на перемоги Кучми. А тепер — на поразки Ющенка.

І так само логічно, що про ефективну систему влади та про норми Основного Закону, що пишуться на віки, ніхто не згадує. Тому ясно, що навряд чи ми дочекаємося такої Конституції, яка не дозволить інтриганам усіх мастей під килимом боротися за імена проти імен. А так хотілося б, щоб у нас нарешті у відкритому бою боролися ідеології та програми. Щоб ця боротьба нарешті стала зрозумілою. Всім тим, від імені кого так полюбляють виступати політики.