Досвід боротьби з «італійським страйком»

Дивна річ: парламентаризм не зробив навіть перших боязких кроків, а в країні вже широко розгорнулася дискусія про неспроможність цієї політичної моделі. Безперечно, усім до смерті набридли нескінченні (і поки що, на жаль, марні) переговори про формат майбутньої депутатської більшості. Проте на цей час немає причин ганити чи хвалити принципово нову для України форму правління. Стомлива «коаліціада» — достатній привід для розмови про рівень послідовності (принциповості, далекоглядності, сумлінності, якщо хочете — порядності) окремих політиків. Однак приводу судити про цілу систему внутрішньодержавного устрою поки що просто немає.

Утім, така дрібниця не заважає небожителям жваво розмірковувати про хибність цієї самої системи. Свіжий приклад — висловлювання пана Рибачука під час інтерв’ю агентству УНІАН 25 квітня. «Є таке поняття, — заявив Олег Борисович, — «італійський страйк», коли ти береш закон, дослівно починаєш виконувати, і все зупиняється. Через суперечності і нелогічності… У багатьох було таке відчуття, що з 1 січня у нас уже парламентська республіка, але сьогодні всі побачили, що безглуздо видавати бажане за реальне, тому що воно просто не працює… Експерти розглядають два варіанти: можна написати нову Конституцію або внести зміни до існуючої...»

Візьмемо на себе сміливість прокоментувати слова глави президентського секретаріату.

Важко уявити собі, що досвідчений політик Рибачук не знає, наскільки обережно в демократичних країнах ставляться до можливих коригувань базових законодавчих актів, тим більше Конституції. Вітчизняний політикум і українське суспільство, здається, вперто не хочуть усвідомлювати: цьому складу Верховної Ради доведеться стати своєрідними піддослідними, на яких буде апробовано нову політичну систему.

Суперечності і нелогічності в тексті політреформи, безумовно, є. Але точно визначити їх кількість і характер, а також способи боротьби з ними можна буде лише після застосування на практиці нових конституційних норм. Які не такі хороші, як хотілося б. Однак, до слова, і не такі погані, як твердять критики. Один із найближчих соратників Віктора Ющенка, на нашу думку, не цілком правий. Зазвичай у нас «все зупиняється» не тому, що закони і Конституція «дослівно виконувались». А саме навпаки: тому, що їх уперто намагалися ігнорувати. Громадянам країни, особливо високопосадовцям, варто змусити себе спробувати певний час пожити у строгій відповідності з Основним Законом. Дивись — і відпаде гостра потреба не лише писати чергову Конституцію, але й «вносити зміни до існуючої».

У будь-якій державі Конституція містить прогалини і двозначності, але дбайливий законодавець не поспішає різати по живому. В освіченій Європі протягом багатьох століть багато відсутніх норм заміняють традиції і звичаї. Які свято шанують, незважаючи на те, що вони не закріплені законодавчо. Чітке дотримання неписаних правил і відмова від зловживання правовими недомовками загалом і свідчить про рівень демократії і політичної цивілізованості. У державах, які дорожать своєю репутацією, намагаються не йти за принципом «італійського страйку». Для тих, кому не знайоме це поняття, пояснимо: цей термін означає відмову від перевиконання виробничих завдань і роботу строго згідно з інструкцією. Ідіому «італійський страйк» використовують і в переносному значенні, коли йдеться про буквальне дотримання якихось правил і вперте ігнорування того, що в них не передбачено, хоча й припускається. Тож, з огляду на все, Олег Борисович ужив цей термін не зовсім коректно.

Нелегко повірити й у те, що чиновник високого рангу Рибачук не ознайомився з новою редакцією Основного Закону. Однак у цьому разі він, поза будь-яким сумнівом, має знати: основна маса ключових конституційних положень набирає чинності не з 1 січня, а з моменту набуття повноважень новою Верховною Радою. А ВР цих повноважень ще не набула. Отже, «воно не працює» (як висловився наперсник президента) не тому, що «воно» погане. А лише тому, що «воно» ще й не почало працювати.

Важко припустити, що така освічена людина як Рибачук не розбирається в політико-правових дефініціях. Називати недавно узаконену модель політичного устрою «парламентською республікою» можна лише з дуже великою натяжкою. Оскільки в парламентських республіках як правило:

— президент (якщо він узагалі є) не обирається всенародно. І має переважно символічні владні повноваження — як висловлюються правознавці, він здійснює функції церемоніального керівництва;

— існують двопалатні парламенти;

— членам Кабінету міністрів дозволяється поєднувати міністерську роботу з депутатською діяльністю;

— основну роль у законотворчій роботі виконують не парламенти, а уряди;

— не застосовується механізм імперативного мандата.

А ще в більшості класичних парламентських демократій передбачено цілком інший принцип формування і функціонування коаліцій.

Про те, як це заведено «у них», ми розкажемо трохи докладніше. Щоб зрозуміти, що саме з цього придасться нам, знадобляться час, спроби й помилки. Але поговорити про закордонний досвід варто вже сьогодні. Хоча б тому, що вітчизняні політики, посилаючись на закордонні правила, насаджують суспільству помилки, інколи дуже небезпечні. І йдеться не тільки й не стільки про наведені нами висловлювання пана Рибачука. Заяви шанованого нами Олега Борисовича були наведені лише як свіжий приклад. Помилкові судження про суть і форми парламентаризму регулярно злітають із вуст практично всіх чільних політиків. Активісти команди глави держави досягли успіху в цьому особливо.

Перший міф досить активно пропагується деякими соратниками Віктора Ющенка: в усьому цивілізованому світі парламентські коаліції формуються за активної участі президента. Це неправда. Навпаки: класичні парламентські режими характеризуються номінальною участю президента в цьому процесі. У деяких державах президент має формальне право призначати і знімати з посади прем’єрів та міністрів, приймати відставку урядів. Але насправді це не так право, як обов’язок. Дуже часто зазначена обставина не формалізована. Проте президенти демократичних країн не граються в «італійський страйк» і чітко виконують імперативи як писаного, так і неписаного права.

До речі, про Італію. Тамтешньою Конституцією прописано, що президент республіки призначає главу Кабінету, а потім (за пропозицією) — прем’єра та склад уряду. Формальне прочитання цієї норми може створити враження, що саме президент є ключовим гравцем у процесі формування італійського Кабміну. Насправді прем’єром, за давно сформованою парламентською традицією, призначається лідер політичної сили, яка набрала більшість на парламентських виборах. Саме призначення — акт символічний. Після нього склад уряду та його програми мають пройти процедуру затвердження парламентом (або, як кажуть юристи, інвеститури). Ну, а поява відповідного документа за підписом президента — не більш ніж обов’язковий ритуал. У новому тексті вітчизняної Конституції записана схожа процедура. Проте, судячи з деяких заяв Ющенка та членів його оточення, Віктор Андрійович обов’язок подавати кандидатуру прем’єра сприймає як право з нею не погоджуватися. На якій підставі — не зрозуміло.

І вже зовсім незрозуміло, чому представники «Нашої України» намагаються відігравати роль першої скрипки у процесі формування коаліції, на якій підставі вони висувають умови іншим учасникам переговорів. Найнесподіваніша з цих умов просто викликає щирий подив: «нашоукраїнці» на чолі з Єхануровим і Безсмертним пропонують більшості об’єднатися навколо програми президента. В умовах парламентаризму політична сила, яка прийшла на вибори третьою, помовкує й отримує право щось говорити лише тоді, коли їй запропонують до когось приєднатися. А про те, щоб хтось приєднувався до неї, та ще й на її умовах, – взагалі не може йтися. Що ж до виконання парламентаріями програми президента, то це — взагалі марення. Журнал «Парламент» розповів про повчальну норму італійського законодавства: відповідно до неї, вказівка президента (зокрема письмова) не звільняє членів кабінету від відповідальності.

У країнах, що сповідують парламентаризм, президент впливає на формування коаліції не більше, ніж будь-який інший громадянин. Тобто не впливає взагалі. У парламентських республіках представники партії, котра заручилася більшістю голосів, не бігають тричі на день до президента. А лідеру політичної сили, яка посіла друге місце, і на думку не спадає повідомляти всьому світові, що він спить, обнявши телефон, аби не проспати поздоровлення президента. Переговори про коаліцію — турбота новообраних парламентаріїв. Доки ці переговори тривають, президент дрімає. Тому що його місія полягає в іншому — прокинутися в потрібний момент. Він — гарант стабільності країни, і для цього його наділяють так званими сплячими повноваженнями, якими він може скористатися в екстреній ситуації.

Пояснимо це на класичному німецькому прикладі. Після створення коаліції вона пропонує федеральному президентові Німеччини внести погоджену нею кандидатуру на посаду прем’єра. Після цього її підтверджує бундестаг. Якщо він проігнорує кандидата, то повинен впродовж двох тижнів абсолютною більшістю голосів підтримати іншого претендента. Якщо цього не станеться, призначається новий тур голосування за кандидатуру прем’єр-міністра. Переможцем вважатиметься той, хто отримає максимальну підтримку депутатів бундестагу. Проте він може не заручитися голосами більшості. Тоді все в руках бундеспрезидента. Він може або призначити переможця прем’єром, або розпустити парламент. Залежно від складнощів ситуації. Відповідно до неписаних традицій, федеральний президент прагне не допустити дострокового припинення повноважень нижньої палати.

Складно? Згодні. Але вся ця складність задумана для того, щоб спростити життя державі. Бо для будь-якої країни розгін парламенту — це політичний стрес, удар по державному організмі. Щоб пом’якшити цей удар, і придумано такий складний механізм. І приводити його в рух доручається саме президентові, який бере на себе роль третейського судді. Проте ці функції делегуються йому тільки в критичній ситуації. У звичайній ситуації права президента знову засинають.

І ще одна деталь. У багатьох парламентських (відповідно, знову-таки, до неписаного правила) заведено, щоб президент був безпартійним. Однак він обов’язково повинен мати авторитет і перебувати в контакті з усіма провідними політичними силами. Саме така персона здатна у кризовий момент виконувати обов’язки неупередженого арбітра. А ось у президентських республіках, навпаки, вважається благом, коли глава держави є представником конкретної політичної сили.

В Україні все по-іншому. Тут президент уперше стурбувався партійним «дахом» уже після того, як країна зробила крок у бік парламентаризму. І до розгону вищого представницького органу в нашій країні вирішили поставитися набагато легковажніше. Ми недаремно акцентували вашу увагу на тому, наскільки делікатно німецький законодавець виписав процедуру можливого розпуску бундестагу. Нагадаємо, що, відповідно до уточненої української Конституції, глава держави дістав два додаткових приводи достроково припинити повноваження Ради. Він має право це зробити, якщо:

— протягом одного місяця в парламенті не створено коаліцію;

— протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету не сформовано новий уряд.

У ході обговорення політреформи автори новацій посилалися на закордонний досвід. І називали такі заходи поширеним механізмом підвищення відповідальності парламенту. Вони лукавили. Жодний президент у жодній державі, яка спирається на парламентаризм, не має такого колосального набору інструментів впливу на депутатський корпус. Понад те, ніде в країнах перемігшого парламентаризму немає такого формалізованого підходу до формування коаліції. За класикою, створення такого депутатського об’єднання — не обов’язок, а право парламентаріїв. Коаліція не є і не може бути самоціллю. Вона — лише інструмент створення уряду та механізм об’єднання зусиль парламенту й Кабінету.

Парламентаризму властива ефективна взаємодія двох цих органів. А тому їхні контакти мають якісно інший, незвичний для нас характер. Лідер політичної сили, що перемогла, як правило, стає прем’єром. Термін його повноважень не регламентований, але пережити парламент, який його висунув, глава Кабінету і сам Кабінет не можуть. Члени уряду найчастіше відбираються з числа депутатів.

Персональний склад і програма уряду часто супроводжуються винесенням вотуму довіри (як, наприклад, в Італії, Чехії, Греції). У Великобританії, Нідерландах, Данії, Норвегії, Швеції Кабінет трудиться доти, поки законодавчий орган (згідно зі спеціальною процедурою) не винесе вотум недовіри. У деяких державах (скажімо, у тій же Італії, Іспанії, Німеччині) передбачений так званий конструктивний вотум недовіри. Тобто зняття прем’єра можливо лише в тому разі, коли парламент відразу називає ім’я наступника та його кандидатура підтримується абсолютною більшістю голосів. Причому процедура звільнення одного та призначення іншого має відбуватися одночасно. Саме це в Європі вважають більш поширеним і ефективнішим механізмом підвищення відповідальності парламенту.

Основний тягар законотворчої діяльності падає на плечі не парламенту, а уряду. Розробка основних нормативних актів здійснюється саме Кабінетом. У Німеччині з подачі бундесуряду приймається до 80% законів. У багатьох парламентських республіках передбачена жорстка процедура узгодження: більшість законів, розроблених депутатськими палатами, повинні обов’язково дістати згоду уряду. Та при цьому приймаються закони саме парламентом. Кабінети, як правило, не мають права видавати нормативні акти, які конкурують із законами. Розпорядження, постанови та декрети урядів найчастіше мають характер підзаконних актів і приймаються в рамках виконання законів, прийнятих парламентами.

Ще одна поширена в Україні помилка, що за умов парламентаризму тільки більшість має право формувати уряд. У Скандинавії на урядовій ниві довго й успішно трудилися кабінети, сформовані меншістю. Найяскравіший приклад успіху так званого міноритарного урядового режиму — Швеція. З 1976-го по 1996-й там, беручи загалом, 16 років при владі були кабінети, які не мали підтримки парламентської більшості. Що жодним чином не позначилося ні на стабільності влади, ні на економічних показниках. Виконавча та законодавча влади з формального погляду були в опозиції одна до одної, але це виявлялося лише у взаємному контролі. Два органи не були ні суперниками, ні тим паче ворогами. За наявності єдиних загальнодержавних цілей і завдань вони не тільки мирно співіснували, а й ефективно співпрацювали.

Ще один популярний міф — що так звана широка коаліція є гарантією стабільності в країні. Досить спірна теза. Найстабільнішими парламентськими режимами є, як правило, ті, де сповідується принцип однопартійної більшості. Класичний приклад — Великобританія. Вибори там проходять під гаслом «переможець одержує все». Особливості тамтешнього підрахунку голосів на парламентських виборах дозволяють утілювати цей девіз у життя. Той, хто мав першість у тому чи іншому окрузі, одержує в нагороду всі голоси цього округу. Так, за підсумками кампанії-2001 партія лейбористів заробила 41% електоральної підтримки, але цей результат дозволив їй отримати 64% депутатських місць. У схожих на британський мажоритарних парламентських режимах ключова роль у країні належить прем’єру. Він практично одноособово приймає рішення. Міністри є виконавцями — не більше. Аналогічна ситуація й у парламенті. Депутати, обрані від правлячої партії, дуже дисципліновано голосують за всі урядові ініціативи.

У нас впровадження цього механізму називають ледь не загрозою демократії, а мудрі британці вважають такі дії запорукою демократії. Тому що самодіяльність членів фракції вдарить по Кабінету. Відставка Кабінету призведе до політичної кризи. Криза позначиться на стабільності. А в нестабільній країні завжди існує загроза існуванню демократії.

Проте навіть на британських островах були випадки формування широких коаліцій. У новітній історії королівства об’єднувалися лічену кількість разів. Тричі — у 1915-му, у 1918-му і в 1940-му — дві провідні партії укладали союзи, оскільки світові війни вимагали консолідації зусиль політиків. Щойно небезпека відступала, коаліція неминуче розвалювалася. Ще двічі (у 1931-му та в 1977-му) створювалися протиприродні для британців консервативно-ліберальна і ліберально-лейбористська коаліції. В обох випадках це робилося з метою протидії економічному спаду. І обидва рази дуже вдарило по рейтингу партій.

Широкі коаліції, як правило, формуються в екстремальних випадках. Та вони далеко не завжди є ефективним засобом боротьби з кризами. Однак про позитивні і негативні приклади, а також про уроки, які може добути з закордонного досвіду Україна, — у наступному номері.