Добрі наміри

Розшифровка правових таїнств — праця така ж кропітка, як і невдячна. Колючу в’язь юридичних понять нелегко переплавити на загальнодоступні символи. Непросто розглянути за частоколом відточених формулювань усі вовчі ями й ведмежі капкани, старанно підготовлені:

— підступним режимом для непримиренних опонентів;

— хитрою опозицією для лукавої влади;

— благородними обранцями для вдячних виборців.

Чи варто блукати темним, слизьким лабіринтом норм і термінів? Може, нехай осягнення таємниць вітчизняного законодавства залишається справою вузького кола втаємничених? Хіба словосполучення «великі знання» — не синонім поняття «великі скорботи»?

У нашому випадку, напевно, ні. Тому що досвід останніх виборчих кампаній (недавньої президентської особливо) переконав: великі скорботи обіцяє саме незнання. Елементарне незнання законів. І масштаб цього незнання виявився воістину великим.

Ті ж таки вибори засвідчили, що знання своїх прав може стати великою силою. Чим більше небайдужих громадян вимагатимуть неухильного дотримання законів, тим вища можливість, що закони в цій країні колись навчаться шанувати.

Розвиненим демократіям, як правило, властиві не лише сліпе виконання юридично закріплених правил, а й неухильне дотримання правил неписаних. В одній брошурі вичитав чудовий приклад. Виявляється, у Конституції Франції немає імперативної вказівки на те, що главою уряду повинен стати лідер політичної сили, яка перемогла на парламентських виборах. Це, швидше, само собою розуміється. Та при цьому всі французькі президенти свято шанують цей звичай. Серед звичаїв наших президентів — ігнорування законів.

Вітчизняна опозиція завжди намагалася боротися з правовим нігілізмом влади з допомогою простого способу — постійного оновлення та максимальної формалізації законодавства. Ось чому класичні закордонні закони найчастіше схожі на короткий звід заповідей, складений для глибоко віруючих людей. А наші інколи видаються спробою написати докладну інструкцію з експлуатації надзвукового винищувача, розраховану на людину з п’ятикласною освітою. Там — тексти, які інколи за обсягом дорівнюють одній байці Езопа. Тут — фоліанти часто завтовшки як два томи «Війни і миру». У них деякі закони живуть століттями, у нас окремі закони не можуть протягнути й року.

З вищесказаного не випливає, що в них усе добре, а в нас — усе погано. Погано те, що навіть непогані закони в нас добре навчилися оминати. Зневірившись у можливості змінити світ, уперті законодавці невтомно змінюють нормативну базу.

Робота над помилками

Класикою цього жанру є вітчизняні закони про вибори. В усьому світі здоровий консерватизм виборчого законодавства вважається одним із головних показників стабільності політичної системи. Наші політики стабільно змінюють правила акурат перед черговим святом усенародного волевиявлення. Вибори в Раду, що відбулися навесні 1990-го, 1994-го, 1998-го і 2002-го, проводилися відповідно до законів, які приймалися (відповідно) восени 1989-го, 1993-го, 1997-го і 2001-го. Інколи черговий «статут» встигали освятити буквально за кілька днів до офіційного старту кампанії.

Кожен новий закон дружно визнавався сучаснішим, демократичнішим, прозорішим, гармонійнішим і докладнішим, ніж попередній. Але кожна нова кампанія виявляла в ньому незліченну кількість чорних дір та білих плям.

Торік депутати традицію порушили: закон, який визначав порядок проведення парламентського марафону-2006, вони схвалили навесні 2004-го. Однак минуло трохи більше року, як виникла нагальна потреба подкоригувати і його. Найсмішніша та обставина, що ревізії піддається документ, який ще не набув юридичної чинності. Багатостраждальний нормативний акт має вступити в дію 1 жовтня 2005 року. Проте на той час він може змінитися до невпізнанності.

Закон, прийнятий у березні минулого року, крім іншого, передбачав зниження порога «прохідності» для партій і блоків із 4 до 3%, а також досить істотну лібералізацію виборчих процедур. Проте особливо слід відзначити дві деталі. По-перше, змінені правила проведення парламентської кампанії утверджували жорстку пропорційну модель, яка остаточно поховала мажоритарні округи. Новий закон про вибори став політико-правовим фундаментом для конституційної реформи, яка закріплювала перехід до парламентсько-президентської форми правління. По-друге, цей документ був частиною масштабного пакета, що включав у себе також закони про президентську кампанію і вибори в органи місцевого самоврядування. Всі три нормативні акти були уніфіковані, тобто для них було передбачено єдині (або максимально схожі) процедури. Такий крок диктувався двома причинами. З погляду стратегії, одноманітність була першим кроком до майбутнього прийняття виборчого кодексу. З погляду тактики, тотожність законів дозволяла (у разі потреби) порівняно швидко й відносно безболісно виправити помилки в усіх трьох документах.

Необхідність виникла швидко. Остання президентська кампанія наочно продемонструвала, скільки в новому (і, як багатьом здавалося, непоганому) профільному нормативному акті виявилося уразливих місць. Роботу над помилками провели негайно і без відриву від виробництва. Напередодні так званого «третього туру» Верховна Рада схвалила документ під громіздкою назвою «Про особливості застосування Закону «Про вибори Президента» при повторному голосуванні 26 грудня».

По суті, це були поправки до чинного закону, які максимально знижували ризик застосування адміністративного ресурсу й пропонували рецепти боротьби з найпопулярнішими видами зловживань.

Після обрання Віктора Ющенка представники сторони-переможниці урочисто оголосили, що виявлені помилки буде виправлено і в двох інших законах-близнюках. А крім того, клятвено пообіцяли, що докладуть усіх зусиль, аби найближчим часом у країні нарешті з’явився Державний реєстр — повноцінна інформаційна база про громадян, яка дозволяє швидко й точно складати списки виборців.

Сподіваємося, читачі не забули, що маніпуляції зі списками були одним із наймасовіших і найефективніших способів фальсифікації волевиявлення. Фахівці стверджували, що при наявності бажання і достатніх коштів на створення реєстру знадобиться близько року. Для цього потрібні системний підхід і ретельне опрацювання даних, які є в розпорядженні загсів, Міністерства юстиції, Міністерства внутрішніх справ, а також Державної податкової адміністрації. Залучення ДПАУ до процесу підготовки списків у нашій країні багатьох налякало. Проте в деяких державах саме на митарів покладається священний обов’язок упорядкування електоральних реєстрів — заведено вважати, що саме ці органи (зі зрозумілих причин) мають найповнішу й найточнішу інформацію про громадян.

Надія на те, що Держреєстр буде створений до виборів-2006, померла швидко. Уже в лютому відповідальні особи в Центральній виборчій комісії та Верховній Раді публічно висловили припущення, що скласти повноцінну, законодавчо закріплену базу не вдасться. Сьогодні про це кажуть уже абсолютно категорично. Заступник голови ЦВК Микола Мельник заявив: бази даних Мін’юсту, МВС і ДПАУ потребують тривалого й ретельного опрацювання, на яке знадобиться маса часу й сил.

Заступник голови парламентського комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Юрій Ключковський уточнив: у міліції немає бази даних, у них є картотека, що аж ніяк не одне й те саме. Завдяки цій картотеці охоронці порядку можуть відшукати протягом приблизно двох місяців будь-якого громадянина, що значиться у ній. Та вони нездатні у стислий термін опрацювати величезний масив даних і відсортувати матеріали в потрібному порядку. Згідно з заявою того ж таки Ключковського, електронна база у правоохоронців є лише у двох областях — Тернопільській і Рівненській, які, відверто кажучи, не належать до числа густонаселених. Найточніші відомості про громадян, які досягли «виборчого віку» — у загсах, але там не мають достовірної інформації про реальне місцезнаходження виборців. У податкових службах — облік більш суворий. Та до їхньої бази, стверджує Ключковський, одна й та сама людина може бути внесена кілька разів. Та й там, хоч як це дивно, комп’ютеризація відомостей аж ніяк не стовідсоткова.

Отож, проблеми явно є. Наскільки вони об’єктивні та нерозв’язні, судити важко. Деякі опоненти теперішньої влади вважають, що за бажання до початку кампанії можна було й устигнути. А процес гальмування був пов’язаний із бажанням нового політичного режиму зберегти контроль над процесом складання списків. Залишимо їхні припущення без коментарів. Зазначимо лише, що в бюджеті-2005 на фінансування робіт, пов’язаних зі складанням Держреєстру, було закладено 12 млн. грн. А до кінця року, за словами відповідальних осіб, цю суму буде збільшено до 29 млн. І ще одна деталь: в основу майбутнього Держреєстру буде покладено виборчі списки, складені в переддень виборів-2006. І складатимуться вони органами виконавчої влади. Поки не можна стверджувати, що існують реальні причини підозрювати нових правителів у готовності застосовувати стару методику адміністративного ресурсу. Та привід для таких побоювань, безумовно, є: влада змінюється повільніше, ніж законодавство...

Таким чином, одну з головних проблем виборчого законодавства найближчим часом розв’язано не буде. Як із іншими? Тут теж є питання. Величезна кількість зловживань під час виборів-2004 стала можливою тому, що особи, причетні до процесу, відверто ігнорували закон, анітрохи не боючись справедливої кари. Лабораторія законодавчих ініціатив склала довжелезний перелік порушень, покарання за які не передбачені ні Кримінальним кодексом, ні Кодексом про адміністративні порушення. Зупинімося лише на деяких із них. Отже, вам зовсім нічого не загрожує, якщо ви:

— не виконуєте рішення виборчих комісій;

— перешкоджаєте роботі офіційного спостерігача;

— перешкоджаєте використанню приміщення для проведення передвиборної агітації;

— поширюєте агітаційні матеріали, що не відповідають установленій формі;

— свідомо знищуєте або псуєте агітаційні матеріали;

— умисно порушуєте таємницю голосування (у тому разі, якщо ви — не посадова особа і не член виборчкому).

Ще кілька прикладів. Закон забороняє агітацію напередодні й у день виборів. Якщо ви порушили другу частину цієї заборони, вас можуть притягти до адміністративної відповідальності. Якщо порушили першу — вам ніщо не загрожує. Якщо ви проголосували кілька разів за чужими бюлетенями і вас спіймали «на гарячому» — можете потрапити під суд. Якщо ви віддали свій бюлетень іншій особі — ви непідсудні. Перелік усіх провин, які, скоріш за все, залишаться непокараними, зайняв би занадто багато місця. Причому можна говорити про безвідповідальність не лише простих виборців, а й суб’єктів виборчого процесу, тобто партій і блоків. За окремі провинності Закон погрожує їм попередженнями, що не передбачають правових наслідків. Було б логічним, коли б було як у футболі: одержав два «гірчичники» — іди з поля. Та, відповідно до нашого виборчого законодавства, політичну силу, яка бере участь у виборах, зняти з пробігу за перебір попереджень, узагалі-то, не можна.

Незрозумілою є роль правоохоронних органів у виборчому процесі. Жорсткіше регламентувати права й обов’язки співробітників МВС під час виборів можна було б шляхом внесення поправок до Закону «Про міліцію». У принципі це планується. Та чи буде це справді зроблено, ніхто не знає. Те ж саме стосується і гіпотетичних змін Кримінального, Кримінально-процесуального кодексів, а також Кодексу про адміністративні порушення. Передбачивши чітку відповідальність за порушення, описані нами вище, законодавці, напевно, змогли б зробити вибори трохи чистішими. Проте коли в депутатів дійдуть до цього руки — питання.

Поки що з більшою або меншою впевненістю можна говорити лише про одну заплановану зміну в КК. Тріо парламентарів — «нашоукраїнець» Юрій Кармазін, «народнопартієць» Олександр Бандурко та комуніст Марія Маркуш наполягають на тому, що варто на 5—10 років позбавляти права голосу тих громадян, яких було засуджено за:

— перешкоджання здійсненню виборчого права;

— неправомірне використання бюлетенів;

— підробку;

— неправильний підрахунок голосів;

— умисне перекручування результатів голосування;

— порушення таємниці голосування.

Логіка законотворців очевидна. За фактами фальсифікації, виявленими під час останніх виборів, уже порушено 778 кримінальних справ, 361 справу передано до суду, 109 розглянуто. Десятки людей засуджено, але під караючий меч правосуддя потрапляють виключно «стрілочники», причому у вироках обов’язково фігурує або умовно, або «з відстрочкою вироку». Вносячи такі зміни, автори законопроекту сподіваються вплинути на ситуацію.

Хоча, на наш погляд, набагато серйознішим методом впливу були б суворі вердикти судів, винесені щодо реальних замовників і організаторів порушень. І реальні покарання, яких вони зазнали б. Та рідна Генпрокуратура поки ніяк не добереться до горезвісного транзитного серверу та його творців...

Обмеження у правах — захід, що жорстко асоціюється зі сталінською добою. Тим більше, що 22-га стаття Конституції не допускає звуження або обмеження існуючих прав. А, отже, і права обиратися і бути обраним. Неодноразово згадуваний Юрій Ключковський із цим твердженням категорично не згоден. За його словами, це — «не обмеження права, а карна санкція, така ж, як і позбавлення волі. До того ж — санкція абсолютно виправдана...» Ми, у свою чергу, дозволимо собі не погодитися з Ключковським. Оскільки нам здається, що такий захід — не найефективніший спосіб зробити вибори чистішими.

«Что такое хорошо»

Одне слово, є серйозні підстави вважати: до офіційного старту кампанії-2006 Верховна Рада не зможе прийняти не лише закон про Державний реєстр, а й поправки до цілої низки нормативних актів, які регулюють настання відповідальності за порушення виборчого законодавства. Нову версію Закону «Про вибори народних депутатів» парламентарії зобов’язуються схвалити уже в липні. Перший крок до цього зробили 22 червня, коли запропоновану концепцію змін було в цілому схвалено 258 обранцями. Серед яких були, до речі, 78 «нашоукраїнців», 24 соціалісти, 15 есдеків та 11 «регіоналів».

Напередодні обговорення змін (яке, між іншим, кілька разів переносилося) експерти дуже жваво дискутували дві можливі корективи. Усіх без винятку цікавило, чи будуть спроби:

— піддати ревізії пропорційну модель;

— підвищити виборчий бар’єр.

Уже до весни в Раді нагромадилося близько десятка документів, які пропонували зміни профільного закону. Позитивної оцінки науково-експертного управління Верховної Ради удостоївся лише один. Ідеться про проект №6531-2, підготовлений групою авторів на чолі з Юрієм Ключковським (до речі, «хрещеним батьком» попередньої версії). Його взяли за основу й після деякого доопрацювання винесли на депутатський суд.

Попередньо лідери фракцій домовилися, що на можливі зміни виборчої моделі, а також виборчого «порога» накладається табу. Всі дуже швидко вияснили, що будь-яка спроба торкнутися цих двох болючих тем може призвести до провалу самого проекту. А в його прийнятті тією чи іншою мірою були зацікавлені всі провідні парламентські гравці. Що загалом і підтвердило голосування. «Нашій Україні», БЮТ, «Регіонам» і навіть НПУ, зрозуміло, був сенс порушувати питання про підняття «планки». Та (як удалося з’ясувати) кожна з цих політичних сил розраховує на потрапляння в майбутній парламент малих партій-сателітів, над створенням яких нині активно трудяться. З цього погляду, питання підвищення «порога» втратило для них свою актуальність. Принаймні поки що. Донедавна за підвищення бар’єра боролися й комуністи. Але після не надто вражаючого фінішу Петра Симоненка на виборах-2004 КПУ це питання порушує не так наполегливо. І, мабуть, даремно.

Автори проекту №6531-2 неодноразово заявляли, що він є не новою редакцією закону, а лише збірником поправок до закону старого. І поправки ці мають суто технічний характер, їх мета — усунути недоліки, виявлені в ході кампанії-2004. Про нові заходи для боротьби з фальсифікаціями, запропоновані Ключковським із товаришами (і попередньо схвалені депутатським корпусом), ЗМІ минулого тижня докладно інформували. І все-таки на деяких положеннях ми зупинимося. Отже, модернізований варіант старого виборчого закону передбачає:

— оптимізацію процедури створення виборчих округів.

— чіткіший контроль за виготовленням, збереженням, використанням, підрахунком і знищенням бюлетенів та відкріпних талонів;

— докладнішу регламентацію голосування за межами України і вдома;

— детальнішу розшифровку процедур, пов’язаних із оскарженням дій і бездіяльності уповноважених осіб та органів.

Особливу увагу було приділено роботі виборчкомів. По-перше, було визначено верхню планку чисельності комісій. Її відсутність на виборах-2004 часто призводила до свідомо створюваного хаосу в роботі «рахівників».

По-друге, було вирішено повернутися до правила обов’язкових квот, яке раніше існувало (але згодом було скасоване). Відповідно до нього, у виборчкоми обов’язково включаються представники тих партій і блоків, які мають парламентські фракції. Інші учасники процесу можуть розраховувати на отримання місць у комісіях на умовах жеребкування. Захід цей не всім подобається, але видається він цілком виправданим. Такий підхід:

— стимулює становлення серйозних політичних партій;

— забезпечує більш-менш якісний склад комісій (парламентські партії, як правило, мають серйозніший штат досвідчених фахівців);

— почасти перешкоджає появі значної кількості «технічних партій» (окремі політсили планували брати участь у кампанії лише заради місць у виборчкомах, які згодом можна було попросту продати).

По-третє, був передбачений додатковий етап виборчого процесу — припинення діяльності виборчих комісій. Відтепер виборчкоми не зможуть розпускатися на власний розсуд і коли заманеться.

І, нарешті, упорядковано статус рішень, протоколів, актів та інших документів комісій.

Усі описані нововведення (і багато інших, дрібніших) треба визнати актуальними. Окремої уваги заслуговують ще дві ініціативи. Розпочата (хай і боязка, але варта поваги) спроба залучити до виборчого процесу бомжів. Цілком демократично: хоч і бездомні, але все-таки громадяни.

Але, як відомо, кожна демократія лише тоді чогось варта, коли вона вміє захищатися. І тому впроваджено офіційну заборону на фінансування учасників з інших джерел, зокрема від третіх осіб. Тобто партія чи блок повинні витрачати на виборчу кампанію лише ті кошти, які є у виборчому фонді. Практика, до якої широко вдавалися в ході останньої президентської кампанії (коли за кандидатів «на договірній основі» платили бізнес-структури), має відійти в минуле. Нововведення, поза всяким сумнівом, корисне, але, знову-таки, воно потребує внесення змін у Кодекс про адміністративні порушення або в КК.

Якщо депутати зможуть це зробити, їм варто пам’ятати ще одну деталь. Закон забороняє як прямий, так і непрямий підкуп виборців. Тобто якщо суб’єкт виборчого процесу (партія, блок чи їхній представник) безплатно або на пільговій основі надає товари, роботи, послуги, кредити, якщо він роздає продуктові набори або дисконтні картки, лотерейні, театральні чи залізничні квитки, він порушує закон. І має бути покараний. Але якщо те ж саме робить від його імені будь-яка інша фізична чи юридична особа, то з них — нічого не візьмеш. Із юридичної точки зору вони, по суті, невразливі.

«Что такое плохо»

Повторимо, про сильні сторони нової версії закону преса писала неодноразово й докладно. Про слабкі сторони говорили рідше. Причому переваги справді (як зазначав Ключковський) мають «технічний характер». А ось вади, на наш погляд, принципові. Зупинимося на основних.

Перше. Упорядкування списків виборців. Пропонується начебто хороша публічна процедура, яка передбачає максимальне залучення громадян. Але формувати їх мають якісь спеціальні органи, створювані при виконкомах і виконавчих апаратах місцевих рад. Однак при цьому жодною статтею не визначено їхнього чіткого правового статусу. Ні слова не сказано, за рахунок якого бюджету вони існуватимуть. Фактично це означає вказівку місцевим радам створити й утримувати нові структури, чого в законі, м’яко кажучи, бути не повинно. Незрозуміло, як це поєднується із законом «Про Центральну виборчу комісію», в якому зазначається, що ЦВК є головним розпорядником, забезпечує ведення і функціонування реєстру виборців.

Питання нагромадилися. Ми їх поставили Ключковському. Виявилося, що норма недосконала й найближчим часом буде змінена. Списки створюватимуться органами не при виконкомах (яких, до речі, вже майже не залишилося) місцевих рад, а при місцевих держадміністраціях. Відповідне розпорядження Кабміну нібито вже підготовлено. На несміливе запитання, чи немає тут приводу поговорити про можливе застосування адмінресурсу, Юрій Богданович розвів руками. За його словами, місцеві адміністрації мають найкращі можливості для такої роботи. До того ж такий формат дозволить без проблем надати упорядникам необхідні бюджетні кошти. Знову ми з Юрієм Богдановичем (людиною, яку автор цього тексту абсолютно щиро поважає) розійшлися в думках. Оскільки він виключає реальний контроль за списками з боку влади й вірить у реальний контроль виборців. А ваш покірний слуга — ні.

Поки що не зрозуміли ми одне одного і в іншому питанні. І стара, і нова версії закону містять серйозні обмеження для засобів масової інформації. Наприклад, якщо якась партія або окремий кандидат вважають, що газета або телеканал розмістили про неї (про нього) недостовірну інформацію, вона (він) має право вимагати сатисфакції. ЗМІ зобов’язані оприлюднити його точку зору, причому під рубрикою «спростовання». Тобто канал чи газета зобов’язані добровільно визнати, що вони збрехали. Не чекаючи судового розгляду. І навіть у випадку, якщо вони сказали правду. Причина впровадження такого драконівського заходу зрозуміла — уберегти учасників процесу від журналістів-кілерів. Однак ця норма може взагалі у багатьох відбити бажання згадувати про вибори, якщо репутація їм дорожча. Якщо термін «спростовання» буде замінений словом «відповідь», уже буде якось демократичніше. Хоча проблема однак залишиться.

Далі — більше. Автори закону забороняють ЗМІ (незалежно від форми власності), їхнім штатним і позаштатним авторам у будь-якій формі демонструвати свою симпатію та антипатію до учасників гонки, а також оцінювати їхні передвиборні програми. Нічого собі. Це як? Найцікавіше, що той самий закон дозволяє хвалити програми і кандидатів за гроші. А безплатно й від душі — не можна. А як же свобода слова, закріплена 34 статтею Конституції? Як же інша стаття Основного Закону, 22-га, яка забороняє обмежувати свободи? Як же норма того ж таки закону про вибори, яка стверджує, що «громадяни України мають право вільно і всебічно обговорювати передвиборні програми, політичні, ділові та особисті якості кандидатів»? Чи журналісти — не громадяни? Як бути з документами Європейського суду, у яких ідеться: «Суд не може погодитися з точкою зору про те, що завдання преси — лише повідомляти інформацію, тлумачення якої має залишатися за читачем».

Спроба уберегти кандидатів і виборців від суб’єктивізму журналістів, можливо, і добрий намір. Але ним може бути вимощений шлях, який не веде до демократії.

І останнє «але». Раніше від кандидата в депутати вимагалося написати заяву про готовність (у разі обрання до Ради) скласти з себе інші повноваження. Вимога залишилася, але збагатилася словосполученням «для набуття повноважень». Пояснимо. Кандидат реєструється. Агітує за себе й за партію, яка його висунула. Значиться у списках для голосування. Однак після обрання залишити попередню роботу або службу відмовляється. Тому що не збирається «набувати повноваження» депутата. І не збирався. Отже, по суті, обдурював виборця.

Противники режиму переконані: поправка писалася «під Ющенка». Не погоджуся. Під неї можна «підвести» кого завгодно — Тимошенко, Порошенка, будь-якого міністра чи губернатора. І це вже називається, на наш погляд, спробою легалізації адмінресурсу.

Автори закону з цим не згодні. Вони називають це правом вибору. Та чи не краще було б залишити право вибору народу? Право обирати гідних із тих, хто хоче йому служити.