«Чотири двійки» у щоденники демократії

Справжні знавці, як правило, сходяться на думці: не буває хороших чи поганих конституцій. Про адекватність того або іншого Основного Закону звичайно пропонують судити по тому, наскільки він відповідає історичним звичкам, демократичним традиціям, правовим звичаям і політичним ритуалам держави. Суть національної політичної реформи ми пропонуємо розглядати саме з цього погляду. У багатьох країнах (які прийнято називати цивілізованими) формалізація і деталізація правил поведінки політиків носить дуже умовний характер. Тому що там ці звички, традиції, звичаї та ритуали складалися століттями й давно усталилися. Наша демократія ще як слід не оперилася. А тому вітчизняні закони (передусім Основний), мабуть, повинні містити якнайменше двозначних положень і неоднозначних норм. Недомовки законодавців, як правило, дорого обходяться країні. У чому суспільство мало можливість неодноразово переконатися.

Ми постараємося не випускати цю обставину з уваги, поновлюючи розмову, розпочату в минулому номері «ДТ». Сьогодні ми продовжимо розбирати очевидні достоїнства й приховані пороки грудневого Закону «Про внесення змін у Конституцію України». Того самого документа, який на депутатському сленгу (завдяки своєму реєстраційному номеру) називається не інакше як «Закон «Чотири двійки».

Мистецтво неможливого

Історичний документ, який коригує Основний Закон, невеликий за обсягом і становить усього 11 сторінок. При цьому правки, і дуже істотні, вносяться в два десятки конституційних статей. Безумовно, ключова зміна — наділення Верховної Ради правом визначати склад Кабміну. Про це нововведення і поговоримо передусім.

Раніше й главу, і членів уряду призначав президент. Щоправда, у першому випадку для цього була потрібна згода парламенту, у другому — подання прем’єра. Найближчим часом ситуація зміниться.

Нова модель виглядатиме в такий спосіб. За підсумками парламентських виборів у Раді має виникнути коаліція фракцій, до складу якої зобов’язана ввійти більшість народних обранців (тобто не менше 226). На особливостях формування цього депутатського альянсу та нюансах його взаємовідносин із президентом ми зупинимося трохи пізніше. А поки коротенько опишемо саму схему.

Коаліція має подати президенту свої пропозиції з приводу кандидатури прем’єра. Після цього глава держави вносить відповідне подання в Раду, і вона (шляхом голосування) призначає главу уряду. Членів Кабінету, а також голів Антимонопольного комітету, Фонду державного майна і Держкомітету з телебачення та радіомовлення теж призначає парламент і також після подання — цього разу прем’єрського.

Виняток становлять персоналії керівників оборонного і зовнішньополітичного відомств, а також Служби безпеки — їх підбирає президент, але право призначення даних громадян знову-таки залишається за Радою. Прерогативою центрального представницького органу країни є і звільнення всіх перелічених вище діячів. Причому «добро» від всенародно обраного парламентаріям знадобиться лише в одному випадку — якщо їм буде потрібна «голова» головного контррозвідника. Зняти предводителя СБУ без президентського подання депутати не можуть.

Право безпосередньо впливати на розстановку керівних кадрів Служби безпеки у ВР з’являється вже з 1 січня. До того ж — через три тижні вища посадова особа вже не зможе одноосібно вирішувати й долю генерального прокурора. До Нового року глава держави ще має право призначати начальника ГПУ, щоправда, після отримання згоди парламенту. Нагадаємо також, що звільняти головного наглядача країни президент поки ще спроможний без будь-яких санкцій і рекомендацій із боку вищого законодавчого органу.

Насолоджуватися подібною самостійністю господарю Банкової залишилися лічені дні: після бою курантів доля генпрокурора опиниться в руках Ради: саме вона відтепер його й призначатиме, і зніматиме. Проте — за поданням президента.

Багато хто ставить резонне запитання: а в чому, власне кажучи, різниця? У минулому генпрокурора призначав президент за згодою парламенту. У майбутньому — його призначатиме парламент за поданням президента. І в тому, і в іншому випадках потрібна добра воля двох сторін, хіба ні? Поза будь-яким сумнівом. Однак є невелика відмінність. Висловлюючись мовою льотчиків, той, хто призначає на посаду, — ведучий. На його плечах — більше відповідальності, а в його руках — більше ініціативи, політичної та правової. Той, хто надає згоду (або подання) — ведений. Тобто гравець, безумовно, важливий, але не основний.

Однак повернемося до наших призначенців. Як ми з’ясували, починаючи з 1 січня, повноваження в сфері кадрових призначень розширюються незначно. Право впливати на ротації в керівництві СБУ і ГПУ — ось, власне, і все. Всі інші до весни перебуватимуть в зоні впливу президента. Та чи до весни?

На цілий ряд норм політреформи, як відомо, накладено мораторій. Суворі правила «Закону «Чотири двійки» передбачають:

— тільки парламентська коаліція одержить можливість безпосередньо впливати на відбір керівних кадрів для виконавчої влади;

— лише Рада, обрана за підсумками пропорційних виборів, матиме право сформувати коаліцію.

Перелік «заморожених» положень нової редакції Конституції невеликий. І він наводиться в перехідних і прикінцевих положеннях «Закону «Чотири двійки». Та чи повний цей список?

Нагадаємо нашим читачам, що остаточний текст політреформи утрясався за умов неймовірного поспіху, а приймався в обстановці, близькій до повного безладдя. Отже, уже через кілька днів після доленосного грудневого голосування знайшлися доки, які виявили перші наслідки депутатської метушні. З’ясувалося, що поспіхом парламентарії забули накласти мораторій на деякі статті політреформи.

Давайте перевіримо? Відповідно до «Закону «Чотири двійки», не з квітня, а вже із січня 2006-го здобуде необхідну юридичну силу уточнений варіант 114-ї статті Конституції. Що в ньому? Читаємо: «Прем’єр-міністр України призначається Верховної Радою за поданням Президента України». Чи означає це, що парламент уже взимку має право оголосити про свої претензії? Начебто ні, тому що далі йде пояснення: «Кандидатуру для призначення на посаду прем’єра вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій, сформованої у відповідності зі статтею 83 Конституції...» Зазначена стаття вводиться в дію лише після парламентських виборів. Отже, президентським повноваженням наразі нічого не загрожує? Не станемо поспішати й доберемося до кінця фрази: «...або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України».

Розшифруємо. Припустимо, що через якісь причини Кабінет Єханурова впаде відразу після Нового року. Припустимо також, що в цей самий час група депутатських об’єднань прийме рішення про злиття. Припустимо, нарешті, що після об’єднання в новій мегафракції «на обліку перебуватиме» відразу 226 народних обранців. Відповідно до нових положень Конституції, що вступили в силу, новоявлений парламентський осередок у принципі має право вимагати від президента призначити прем’єра, ним запропонованого.

Фантастика? Не станемо сперечатися. Та хіба в новітній політичній історії країни було мало фантастичного? Хіба не було в нас виборчої явки, що перевищує 100%? Не було засідань парламенту, які відбувалися в будівлі виставкового центру? Не було «геніального» рішення Конституційного суду? Того самого, яке, по суті, зобов’язувало всіх нас повірити, що Кучма, який правив країною десять із половиною років, відбув лише один президентський строк...

Зрозуміло, описаний нами сценарій практично нездійсненний. І тому, що відставка уряду нині нікому не вигідна. І тому, що в Раді нині панує розлад, і практично весь депутатський корпус із головою занурився в майбутню виборчу кампанію. І тому, що законодавчий механізм призначення прем’єра з ініціативи більшості поки що відсутній. Нова версія 114-ї статті дарує фракції-гіганту право, а от на процедуру реалізації права наразі накладено ембарго.

Однак недаремно нашу політику часто й обгрунтовано називають мистецтвом неможливого. Помилка законодавців спроможна штучно створити привід для нових конфліктів між невиразною владою і нерозбірливою опозицією. За помилку цю панам парламентаріям слід поставити «двійку». А помилок таких у «Законі «Чотири двійки» чимало.

Близьке і недалеке

Що реально зміниться у відносинах гілок влади з 1 січня? Про участь парламенту у визначенні долі керівників Служби безпеки і Генеральної прокуратури ми вже згадали.

Що ще? З Нового року президент буде позбавлений ще цілої низки привілеїв. Наприклад, він більше не зможе безболісно нехтувати однією з вимог Конституції. Стаття 94 зобов’язувала главу держави візувати закон, якщо накладене на акт вето парламент здолав. Леонід Данилович цю норму ігнорував. Віктор Андрійович брати з нього приклад не зможе. Відтепер, якщо президент не підпише такий документ у десятиденний термін, це за нього робитиме спікер. Крім того, у глави держави відберуть право відкладального вето щодо законів, які стосуються конституційних змін.

Відправити у відставку прем’єра президент тепер також не зможе. З іншого боку, його права у дечому розширилися. Нова редакція 87-ї статті дозволяє порушувати питання про недовіру уряду не лише 150 народним обранцям, а й главі держави. Якщо таку ініціативу третини депутатського корпусу (або президента) підтримають 226 парламентаріїв, Кабмін зобов’язаний піти у відставку.

До речі, з 1 січня навколо центрального органу виконавчої влади складається досить дивна ситуація. Хто і як має право відправити КМ на політичний спочинок — у принципі ясно. Хто і як формуватиме новий — не дуже. Визначено, що з зими 2006-го призначати уряд має парламент за поданням президента і за пропозицією депутатської коаліції. Однак формувати коаліцію до весни того ж таки 2006-го не можна. Правда, цікаво?

Цікаво й те, що вже в січні лідер нації отримає додаткове право розпуску Верховної Ради, яким не зможе скористатися (як мінімум) до травня. Раніше президент міг розпустити ВР, якщо депутати не розпочинали роботу впродовж тридцяти днів однієї сесії. Тепер до першого правила формально додасться і друге: глава держави матиме можливість розігнати парламент, якщо впродовж двох місяців після відставки уряду не буде сформовано новий склад Кабінету. Однак здійснити таку дію президент найближчим часом не зможе.

Чому? Відповідно до чинної редакції 90-ї статті Конституції, повноваження парламенту не можуть бути достроково припинені в останні шість місяців терміну повноважень президента. А з 1 січня діє нова редакція: тепер Раду не можна розпускати ще в одному випадку — якщо до парламентських виборів залишилося не більш як півроку.

Можливості президента обмежені ще в одному питанні. Досі Кабмін мав керуватися у своїй роботі не лише Конституцією та законами, а й указами президента. Тепер уряд повинен реагувати лише на ті президентські укази, які прийняті в рамках Основного Закону. А він вплив глави держави на Кабінет з певних пір істотно звужує.

Зате права вищого органу законодавчої влади розширюються повільно й неухильно. Уряд (до складу якого незабаром зможе входити необмежена кількість віце-прем’єрів, а не три, як було раніше) відповідатиме не тільки перед президентом, а й перед Верховною Радою. Постанови ВР (прийняті в рамках її компетенції) матимуть для Кабінету силу закону. Рахункова палата («зав’язана» на парламент) із 1 січня не лише контролюватиме процес витрати державних коштів, а й відстежуватиме всі надходження в бюджет країни. У разі дострокового припинення повноважень президента спікер (а не прем’єр, як було досі) стане виконувати обов’язки глави держави. На додачу до всього, у Ради відпаде зайвий привід для конфлікту з Нацбанком: через лічені дні в НБУ відберуть право законодавчої ініціативи.

Нарешті, парламент вирішив покласти край президентським ініціативам в одному досить делікатному питанні. Конституція і раніше визначала: державні нагороди, державні свята, а також порядок використання державних символів установлюються лише законами, і ніяк інакше. Леонід Данилович та Віктор Андрійович мали з цього приводу власну думку. Щоб раз і назавжди поставити крапку в зазначеному питанні, депутати розширили перелік повноважень Ради ще одним пунктом — установлення державних символів.

Утім, у дечому депутатське життя обіцяє ускладнитися. Відтепер Конституція суворо забороняє народному обранцю:

— займатися підприємництвом;

— входити в керівний орган (наглядову раду) підприємства (організації), мета якого (якої) — одержання прибутку;

— мати зарплату «на стороні».

Виняток зроблено для творчої, наукової та викладацької діяльності. Порушення цього правила каратиметься позбавленням депутатського мандата. Щоправда, передувати цьому має відповідне судове рішення.

На цьому перелік основних конституційних новел, які наберуть сили з 1 січня, можна було б вважати вичерпаним. Проте є ще один важливий коректив, що заслуговує на окрему розмову.

Цікава арифметика

Півроку тому у вітчизняному політикумі стрімко розгорівся і швидко згас невеликий скандал. Глава ЦВК Ярослав Давидович на початку літа оголосив, що наступні вибори президента мають відбутися не 2009 року (як донедавна вважала більшість громадян), а 2010-го.

Ярослав Васильович обгрунтував це так. Він стверджував, що Закон «Про вибори президента» не містить чіткої вказівки про термін повноважень глави держави, а лише відсилає до Основного Закону. Конституція, у свою чергу, визначає: президент обирається терміном на п’ять років. Оскільки інавгурація президента Віктора Ющенка відбулася 23 січня 2005 року, то наступні президентські вибори мають відбутися в січні 2010 року.

Думка керівника Центрвиборчкому викликала справжню бурю: одні соромили його, інші брали на сміх. Але при ретельному вивченні з’ясовується: старожил головної рахівничої бригади, скоріш за все, правий.

Закон справді говорить: строк повноважень глави держави України визначається Конституцією. Стаття 103 головного правового документа країни (на яку дружно посилалися опоненти Давидовича) визначає: «Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю жовтня (виділено автором) п’ятого року повноважень Президента». Проте нещадні критики голови ЦВК чомусь дружно забули, що з 1 січня набирає чинності нова редакція Конституції. А в ній це положення 103-ї статті формулюється дещо інакше. Різниця між двома варіантами невелика — у політреформеній версії немає згадки про жовтень.

Який саме місяць п’ятого року повноважень президента вважати останнім? Достеменно невідомо. Думки зацікавлених осіб з цього приводу розходяться.

Кожен розуміє, як хоче. Одні (скоріш за все, помилково) відраховують необхідний термін від початку останньої президентської кампанії й отримують жовтень 2009-го. Другі за точку відліку беруть момент обрання Віктора Ющенка главою держави і виходять на грудень того ж року. Треті резонно твердять: президент набуває повноважень з моменту складення присяги (до слова сказати, 104-а стаття Конституції підтверджує їхню правоту). Віктор Андрійович склав її у січні 2005-го. Додайте п’ять років (тобто шістдесят місяців) — і маємо січень 2010-го.

Є й четверта, досить фантастична, версія. Її авторів важко звинуватити у відсутності дотепності, і в них свої уявлення про арифметику і логіку. Ознайомимо вас і з їхніми підрахунками. Позиція перша: Ющенко набув президентських повноважень 2005-го. Позиція друга: виходячи з цього — п’ятий рік повноважень президента настає 2010-го. Позиція третя: останнім календарним (виділено автором) місяцем 2010-го року є грудень. Висновок: наступні президентські вибори мають відбутися у грудні 2010-го. Як вам такий варіант? Отож.

Ми свідомо не обговорюватимемо слабкі місця цієї гіпотези (так само, як і всіх попередніх). Ми лише нагадаємо: остаточну ясність має внести той, кому це належить за статусом — Конституційний суд. І що раніше, то краще.