Бюджетний Янус

Країна навіть не помітила, як у ній мирно відбулася передача влади. Так, ми знову повертаємося до закону про Кабінет міністрів України, об який зламано стільки списів на трибунах, прес-конференціях і газетних шпальтах.

Новий закон лише трохи відкрив шлях для перекроювання владних повноважень у сфері держфінансів. А очікувані до кінця лютого — початку березня зміни до Бюджетного кодексу України можуть зробити цей процес незворотним. І коли при прийнятті держбюджету на 2007 рік профільний комітет ВР зіграв роль другого плану, то участь парламенту в черговому бюджетному процесі може бути й зовсім номінальною. Причому на цілком законних підставах.

Уже не перший тиждень проект змін до Бюджетного кодексу обкатується в міністерствах та відомствах. Лише нещодавно, у чорновому вигляді, його одержали члени бюджетного комітету. За правилами, перш ніж щось обговорювати, варто було б, звісно, дочекатися офіційного внесення документа до парламенту. Та «за правилами» не виходить. Щось занадто часто важливі для країни документи потрапляють до Верховної Ради п’ятого скликання «вчора», а голосують їх уже «сьогодні». І чи багато користі махати руками після одностайного коаліційного «одобрямсу»?

Тож про бюджетні процедури та бюджетні повноваження слід говорити саме зараз. Врахувавши, одначе, недостатній рівень опрацювання документа і, м’яко кажучи, різну законотворчу кваліфікацію деяких співавторів.

Процедура та повноваження

Майбутні зміни можна умовно розділити на три групи. Одні стосуються процедури, інші — переділу повноважень, треті мають до бюджету дуже незначний стосунок (їх вносять попутно, аби забезпечити інтереси тих чи інших розробників). Проте чіткий вододіл провести складно: і перші, й другі, і треті зрештою сприяють зміцненню одностайності та ліквідації навіть спроб дискусії в бюджетній сфері. А коли немає дискусії, а далеко не в усьому професійний Мінфін — немов багатоликий Янус: сам собі бюджет пише, сам виконує, сам перед «своїми» звітує, тоді в держфінансах можливо все. У тому числі, будь-які несподіванки.

Відповідно до свіжоспеченого закону про КМ (ст. 21), «Кабінет міністрів розробляє проекти законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету
України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання». І рахунок стає відразу 3:1 на користь уряду, бо за Верховною Радою лише одне повноваження — затверджувати держбюджетний закон (ну й заслуховувати звіт про виконання, якщо це комусь цікаво майже через півроку після завершення відповідного бюджетного періоду).

Раніше, як ми пам’ятаємо, ВР затверджувала ще й Бюджетну резолюцію (Основні напрямки бюджетної політики). До середини травня року, що передує бюджетному, документ розроблявся в Мінфіні, після обов’язкових бюджетних слухань у парламенті обростав численними поправками депутатів, які часто взаємовиключали одна одну, у червні проходив доволі неприємну процедуру голосування під куполом і... по суті, ніколи не втілювався в життя повністю — через свою невиконуваність.

Відповідно до закону про Кабмін, Бюджетна резолюція почила в бозі. І, на мою думку, ніхто не оплакуватиме її передчасну кончину. Інша річ, що запропоновано натомість. А запропоновано, відповідно до ст. 32 закону, Декларацію цілей та завдань бюджету на наступний бюджетний період, «який використовується для розроблення проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік».

Детальніші коментарі знаходимо в проекті змін до БК. Бюджетна декларація — це нормативно-правовий акт Кабінету міністрів України, який визначає цілі та завдання бюджету на наступний бюджетний період і на середньострокову перспективу. Причому саме «середньостроковість» та відсутність необхідності проходити затвердження у ВР — це ті дві концептуальні розбіжності, які роблять «стару» резолюцію «новою» декларацією. А «начинка», як у цукерці «Білочка», практично така сама: дефіцит (профіцит), частка ВВП, що перерозподіляється через зведений бюджет, граничний обсяг держборгу та його структура...

Розроблений до 15 лютого і затверджений Кабміном до 1 березня, документ не пізніше, ніж у семиденний (!) термін оприлюднюють на сайті Мінфіну та в газеті «Урядовий кур’єр».

Як же впливають народні обранці на вироблення стратегічного для країни документа? Наразі в проекті змін у БК не вдалося виявити ні порядку прийому—врахування депутатських зауважень, ні жодних інших процедур. Як, утім, і можливості участі президента. Всю відповідальність за вироблення бюджетної стратегії на найближчий рік і перспективу Кабмін бере на себе.

До речі, про перспективу. Звучить, безумовно, привабливо. Та й по суті правильно: без наступності в економічній політиці, важелем якої, теоретично, може стати хоч би середньострокове бюджетне планування, Україні справді не до снаги реалізовувати більш концептуально значущі проекти, ніж фінансування зарплат чи оплата енергоносіїв. У чому ми переконалися на прикладі створення (відповідно до бюджету-07) недержавного пенсійного фонду для працівників бюджетної сфери, перспективи перерахування внесків до якого хоча б на рік наперед не те що не підтверджуються документально, а навіть не озвучені.

Проте тут виникає запитання: а «середньострокове» — це в українських реаліях на скільки років? Непогано б уточнити, бо, приміром, у банківській сфері України довгостроковими вважають кредити і депозити терміном більш як на рік, тоді як у світі цей термін застосовується до не менш як п’ятирічних. Однак розробникам кодексу такі дрібниці, напевно, нецікаві...

Отже, про зміст Бюджетної декларації депутати дізнаються з «Урядового кур’єра». І перше півріччя для них обіцяє стати періодом, практично вільним від бюджетних проблем. Та 15 вересня, як і годиться, настане момент істини: уряд внесе проект Державного бюджету України на суд Верховної Ради.

Тут є дві новини — добра та погана. Добра полягає в тому, що в представленні держбюджету візьмуть участь дуже багато дійових осіб.

Проект представить особисто прем’єр (чи міністр фінансів, якщо прем’єр йому це доручить). Із чого можна дійти висновку, що представлення — акт суто політичний, і серйозної розмови з проблем державних фінансів не передбачено.

Потім виступить голова бюджетного комітету й доповість про відповідність проекту нормам Бюджетного кодексу (а не декларації, яку навіщось розробляв уряд).

А наостанок слово візьмуть головні розпорядники бюджетних коштів (читай — міністри) — відповідно до переліку, складеного головою профільного комітету. Вони ознайомлять народних обранців із цілями, заходами та очікуваними результатами реалізації бюджетних програм. Оскільки міністрів багато, а бюджетних програм — іще більше, керівникові бюджетного комітету знадобиться надзвичайний організаторський талант, щоб представлення не затяглося до пізнього вечора.

А тепер — новина погана. За результатами представлення депутати вже не зможуть прийняти «мотивоване рішення про відхилення проекту» у разі невідповідності його Бюджетному кодексу чи Бюджетній резолюції. І не тільки тому що резолюції більше немає. А тому що норми п.2 і 3 ст.39 нині чинного БК пропонують вилучити.

Бюджетний законопроект обов’язково приймають до розгляду — іншого нова версія кодексу просто не передбачає. Що, безумовно, звужує права народних обранців на вільне волевиявлення в бюджетному процесі. Звичайно, якби це були пересічні громадяни, на захист їхніх прав та свобод постав би Конституційний суд (порушення ст.22 Основного Закону!). Та оскільки депутата сприймають радше як елемент державної машини, такий наступ на його права безумовно пройде повз увагу.

До речі, висновки бюджетного комітету (що їх, як і раніше, розглядають під час першого читання бюджету) не стають Бюджетними висновками Верховної Ради. Дрібниця, але по-своєму примітна.

З іншого боку, а кому ці висновки цікаві? Розробники кодексу, напевно, щось знають, бо пропонують більше не наполягати, аби ці висновки (разом із порівняльними таблицями) роздавали депутатам за два дні до пленарного розгляду бюджету в першому читанні.

Між презентацією бюджету та першим читанням у бій вступає... Рахункова палата, і це також нове слово в бюджетній творчості. Палата повинна в двотижневий термін, до 1 жовтня, підготувати «експертний висновок» щодо поданого Кабміном законопроекту. З погляду вдосконалення майбутнього закону, норма абсолютно мертвонароджена: аналітичний потенціал Рахункової палати загальновідомий. Та, мабуть, Мінфінові знадобилася хоч би декоративна противага, а покладати цю функцію на бюджетний комітет з огляду на дружність та лояльність більшості його членів просто негуманно.

Нова процедура дуже полегшує життя розробникам бюджету. Повторні читання (ні перше, ні друге) не допускаються. Про повернення документа на доопрацювання в Кабмін не йдеться навіть теоретично. Третє читання викорінюють як клас. Вочевидь, сама думка про такі речі авторам проекту огидна.

Проте, будучи абсолютно переконаним у благополучному проходженні у ВР, уряд страхує себе на випадок невступу бюджету в дію з нового бюджетного року. Стаття 46, де розписано відповідні бюджетні призначення, порівняно з чинною редакцією кодексу виросла майже втричі. І чого там лишень немає! І дозвіл видавати капітальні кредити із загального фонду бюджету «на відновлення систем життєзабезпечення за переліком заходів, визначеним Кабінетом міністрів України», і право здійснювати державні запозичення для погашення основної суми боргу, і фінансування витрат за спецфондом, якщо такі витрати передбачалися бюджетним законом минулого року. Навіть перерахування місцевим бюджетам дотацій вирівнювання в розмірах, передбачених... бюджетним проектом від Кабміну.

Можливо, легітимний фінансовий документ країні й не потрібен, якщо життя так легко будувати відповідно до проекту?..

Важливі дрібниці

«У разі виникнення неврегульованості законодавчих норм або норм, що спричиняють зменшення надходжень до Державного бюджету України, вони можуть коригуватися законом про Державний бюджет України на наступний бюджетний період». Ця цитата — зі ст.38 проекту змін у БК.

Розумійте, як хочете: чи то йдеться про вже традиційне перекроювання за допомогою бюджету пенсійного, соціального та іншого законодавства, чи то між рядків проглядає горезвісний перегляд податкових норм? Хоча, заради справедливості, треба сказати, що діюче правило щодо оприлюднення до 15 серпня законів, які впливають на показники бюджету, розробники проекту пропонують навіть посилити. Такі закони потрібно прийняти та оприлюднити до 15 квітня. Чи реально це в Україні, дуже сумніваюся. Та, можливо, Микола Янович іншої думки.

Міністра фінансів я згадала не всує. Зрозуміло, що нову редакцію кодексу пишуть під всемогутнього та всезнаючого Миколу Азарова. Проте жоден міністр не вічний, і за час дії кодексу на цій посаді може змінитися багато дуже різних людей. А калібр особистостей різний, ось у чому лихо.

Зміни до кодексу (п.8 ст.15) пропонують надати особисто міністрові фінансів (!) право укладати правочини з державними цінними паперами та банківськими депозитами. Те, що така комерціалізація Мінфіну, можливо, й принесе певний дохід бюджету, це правда. Правда й у тому, що надлишок коштів на казначейському рахунку в останні роки став не рідкістю, а правилом. І з цим треба щось робити. Проте, якщо міркувати тверезо, лікувати слід було б причину, а для цього — розробляти нормальне законодавство про держзакупівлі, створювати мобільний ринок внутрішніх запозичень, а не вдаватися до черпання «води» депозитним «решетом».

Існує ще один бік медалі. Не так уже й складно уявити собі, як керівник міністерства лобіює інтереси власників якогось банку (банків), надаючи цій фінустанові(-вам) — запросто, без тендера — додатковий ресурс із коштів єдиного казначейського рахунку. Ото Нацбанк зрадіє!

До чого тут Нацбанк? Три роки тому в Україні виникла зворотна ситуація: блокування бюджетних коштів на казначейському рахунку призвело до кризи ліквідності в банківській системі. На щастя, Нацбанк і Міністерство фінансів тоді досягли компромісу, і подібне більше не повторювалося. Та чи слід за такого «анамнезу» законодавчо наділяти Мінфін функціями другого емісійного центру?

Втім, при вдало складеному Бюджетному кодексі можна зіграти свою гру не тільки на внутрішньому ринку, а й на зовнішньому. Цитую п.3 ст.16: «Міністерство фінансів України має право приймати зобов’язання від імені України, пов’язані із здійсненням запозичень, у тому числі щодо відмови від суверенного імунітету в можливих судових справах...»

Експерти, з якими ми консультувалися, дуже сумніваються, що це функція Мінфіну — розпоряджатися суверенітетом України навіть у такій обмеженій сфері, як судові позови за держзобов’язаннями. Всі погоджуються, що питання потребує законодавчого врегулювання. Однак чому Мінфін, а не Кабмін?

Утім, і Кабміну дістанеться чималий шматочок — ні багато ні мало можливість заблокувати розгляд у ВР будь-якого (!) законопроекту з питання, так чи інакше пов’язаного з бюджетом. Якщо в законі про КМ (ст. 31) про це сказано принаймні чемно, то в проекті змін до Бюджетного кодексу йдеться без натяків:

«Кожен проект закону, внесений до Верховної Ради України, протягом п’яти днів подається до Кабінету міністрів України та комітету Верховної Ради України з питань бюджету для проведення експертизи щодо його впливу на показники бюджетів, а також щодо його відповідності бюджетному законодавству».

Кілька абзаців із детальним описом процедур, у яких задіяні, звісно ж, Мінфін і «зацікавлені» (так у тексті. — Н.Я.) відомства — і, нарешті, резюме для особливо нетямущих: негативний експертний висновок КМ «є підставою для повернення проекту закону суб’єкту права законодавчої ініціативи». Резюме абсолютно логічне з точки зору Мінфіну, але… абсолютно не конституційне, оскільки нехтується право народного депутата України на законодавчу ініціативу.

Ну й хто після цього в нашій країні законодавець?