Пенсійна реформа: біг на місці чи нова спроба?

Необдумані заяви щодо припинення пенсійної реформи, нібито на вимогу МВФ, викликали гостру реакцію фахівців і громадськості, що змушує глибше подивитися на історію цього питання, і не тільки на неї.

Неординарний крок

10 жовтня 2001 р. президент України вдався до неординарних дій. Він звернувся до Верховної Ради та Кабінету міністрів України із Спеціальним посланням "Про основні напрями реформування системи пенсійного забезпечення населення України". До цього та, власне, й після цього не було спеціальних президентських послань на окрему тему. Президент наголошував на необхідності докорінного реформування пенсійної системи (ПС), яка за ринкових умов не забезпечує запобігання бідності серед людей похилого віку, якою незадоволені як платники пенсійних внесків, так і переважна більшість громадян.

Тези президентського послання 2001 р. були повністю узгоджені із висновками Звіту Світового банку "Як уникнути кризи поважного віку: політика захисту людей поважного віку і сприяння економічному зростанню", опублікованого в 1994 р.

У звіті йшлося про те, що криза солідарних пенсійних систем у країнах Європи розпочалася в 1970-х роках і стала очевидною на початку 1980-х. Головними її ознаками були величезне зростання витрат на виплату пенсій, які не можна було профінансувати за рахунок підвищення пенсійного внеску та пенсійного віку. Виникла потреба в активному субсидіюванні пенсійної системи трансфертами з державного бюджету, що забирало кошти з інших галузей і гальмувало економічний розвиток країн.

На цьому тлі солідарні державні пенсійні системи стали джерелом популістських обіцянок, які розкручували "пенсійну спіраль", створювали політичні конфлікти та викликали громадське незадоволення.

Водночас перманентне підвищення пенсійних витрат було зумовлене не чиєюсь злою волею, а політико-економічною логікою пенсійної системи, створеної наприкінці ХІХ - на початку ХХ століття в умовах активного розвитку індустріального суспільства і його тодішньої демографічної структури, коли кількість працюючих була суттєво більшою від кількості отримувачів пенсії. Але у наш час ці витрати стало неможливо профінансувати за рахунок підвищення ставки пенсійного збору, що сягнула свого максимуму, як і рівень підтримуючих трансфертів із боку державного бюджету. Коло замикалось і звужувалося. Занепад, а з ним і крах традиційної пенсійної системи стали неминучими, бо головна проблема у ній самій.

На основі узагальнення розвитку організованого пенсійного забезпечення з моменту його виникнення та перебігу пенсійних реформ у різних країнах у звіті Світового банку було зроблено головний висновок про те, що достойне пенсійне забезпечення у рамках традиційної солідарної пенсійної системи в принципі неможливе.

Як справжню альтернативу було запропоновано нову, трирівневу, модель пенсійної системи.

Перший - державна обов'язкова система соціальної безпеки громадян, що функціонує за рахунок загальнодержавних податків або зборів (забезпечує мінімальний рівень пенсій, персоніфікації пенсійних внесків немає). Власне, це реформований аналог солідарної системи.

Другий - система обов'язкових індивідуальних, персоніфікованих пенсійних накопичень працівників. Пенсійні внески в обов'язковому порядку сплачуються працівниками (чи роботодавцями на користь працівників), накопичуються на їхніх персональних рахунках, інвестуються з метою збереження і примноження та виплачуються у вигляді пенсії.

Третій - система добровільних приватних пенсійних накопичень. Пенсійні внески з використанням системи податкових та інших пільг добровільно сплачуються працівниками чи роботодавцями на користь працівників до недержавних пенсійних фондів, спеціальних пенсійних планів, накопичуються на їхніх рахунках, інвестуються (в акції, облігації, нерухомість, депозити тощо) з метою збереження і примноження та виплачуються як пенсія із третього рівня ПС.

Висновки Світового банку лягли в основу пенсійних реформ, які активно розпочалися в другій половині 1990-х у країнах Європи і світу.

Було зрозуміло, що шляхом виходу із замкненого кола солідарної пенсійної системи є запровадження накопичувальних пенсійних систем на базі індивідуальних пенсійних рахунків громадян, кардинальне зменшення, а то й ліквідація в пенсійному забезпеченні перерозподільних елементів солідарної системи.

Саме цей шлях, який уже пройшли чи ще проходять країни світу, а не безкінечні розмови про "покращення солідарної пенсійної системи", і є пенсійною реформою.

Тоді, в 1995–2001 рр., Україна не була винятком. Дослухаючись до фахівців, висновків Світового банку та Міжнародного валютного фонду і враховуючи найкращий світовий досвід, було прийнято рішення йти в "світовому пенсійному тренді". Передбачалося, що пенсійну реформу буде здійснено протягом 2001–2009 рр.

Лише 2003-го було ухвалено закон, який установив, що пенсійна система України є трирівневою. А після 2003 р. пенсійна реформа взагалі перетворилася на профанацію: наразі другий рівень відсутній, реформу першого рівня так і не завершено, а третій рівень без підтримки держави та відсутності другого рівня розвивається дуже повільно.

Як і в інших сферах суспільного життя, в реформі пенсійного забезпечення у 2004–2014 рр. як ніде мали місце махровий популізм, зволікання і саботаж.

Лише у квітні 2015 р. Кабінет міністрів вніс до Верховної Ради проект закону, який мав знаменувати собою продовження пенсійної реформи (№2767). Прийняттям закону мали завершитися розпочаті у 2003 р. формування інституційних компонентів трирівневої пенсійної системи та перехід до єдиних принципів нарахування пенсій у солідарній системі. Передбачалось, що проект буде невідкладно розглянуто парламентом.

Однак за рік, що минув, пенсійний законопроект навіть не було внесено на сесію Верховної Ради. Причиною такого потужного його блокування були традиційний "пенсійний популізм", інтриги та нерозуміння частиною народних депутатів важливості пенсійної реформи для суспільства, держави та економіки. Як наслідок, пенсійна реформа в 2015–2016 рр. знову зупинилася. Зрештою, наприкінці квітня цього року новостворений уряд відкликав з ВР проект закону про пенсійну реформу.

Чергова спроба

Уряд Володимира Гройсмана 6 травня вніс до Верховної Ради проект закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування та єдиних принципів нарахування пенсій" (проект №4608). У ньому враховано зміни, що відбулися в суспільстві за рік із часу подання попереднього проекту, а також пропозиції громадськості, фахівців, народних депутатів.

У разі прийняття цього законопроекту на нас чекає справді інша, трирівнева ПС, яка дасть змогу із часом вирішити питання достойного пенсійного забезпечення громадян. Подивимось, як працюватиме кожен із трьох рівнів нової пенсійної системи після ухвалення урядового законопроекту.

Солідарна система

У солідарній складовій пенсійної системи передбачено повністю ліквідувати спецпенсії. Пенсія всім громадянам, незалежно від того, ким і де вони працювали та який статус мали, із досягненням ними пенсійного віку буде нараховуватися за єдиним законом, за єдиними правилами. Це стосується і депутатів, і суддів, і прокурорів, і державних службовців, і пересічних працівників.

Принцип нарахування пенсії в солідарній системі буде таким: для розрахунку береться заробітна плата, з якої сплачувалися внески до Пенсійного фонду, і загальний стаж роботи особи.

Законодавчо встановлено також максимальний (десять мінімальних) і мінімальний (встановлюється ВР на кожен рік разом із затвердженням держбюджету, із 1 травня ц.р. становить 1130 грн) рівні пенсій.

Деяким вразливим категоріям громадян, таким, як чорнобильці, діти війни, інваліди війни, матері, що народили п'ять і більше дітей, а також особам, які мають особливі заслуги перед Україною, будуть встановлюватися надбавки до пенсії у розмірі від 10 до 30 і максимум 40% прожиткового мінімуму. Але виплачуватися вони будуть із держбюджету, що не впливатиме на баланс Пенсійного фонду.

Накопичувальна система

Другий рівень пенсійної системи - у разі прийняття закону - почне діяти із другої половини 2017-го. Із його запровадженням усім працюючим громадянам віком до 50 років за їх вибором у спеціально створеному державному Накопичувальному фонді або в обраному особою недержавному пенсійному фонді буде відкрито індивідуальні накопичувальні пенсійні рахунки. На ці рахунки щомісячно в обов'язковому порядку будуть надходити гроші, які на користь працюючих громадян сплачуватимуться: в 2017 р. - у розмірі 2% від нарахованої працівнику зарплати, із збільшенням щороку на 1%, до 5% - у 2020-му і наступних роках.

Ці гроші із моменту їх зарахування стають приватною власністю громадян із правом їх успадкування. Вони є джерелом для майбутньої (другої) пенсії особи, яку вона отримуватиме із накопичувальної системи. Для надійного збереження та примноження пенсійні кошти другого рівня будуть інвестуватися в суворо визначені законом активи.

Громадяни, яким залишилося до пенсії десять і менше років, мають право добровільно за рахунок власних коштів та використовуючи для цього встановлені законом податкові пільги накопичувати на власну користь гроші на індивідуальному рахунку в пенсійній системі другого рівня.

Професійна пенсійна система

Професійна пенсійна система, принципово нова для країни, створюється у складі другого рівня ПС. Коротко про її суть. Частині наших співвітчизників доводиться працювати на роботах із шкідливими і важкими умовами праці, що дає їм право виходу на пенсію раніше встановленого законом пенсійного віку (так звані списки №1 і 2).

Для таких працівників у рамках професійної пенсійної системи аналогічно тому, як це робиться для обов'язкової накопичувальної системи, відкриваються індивідуальні професійні пенсійні рахунки. На ці рахунки роботодавці щомісяця в обов'язковому порядку сплачуватимуть певний, встановлений законом платіж у вигляді відсотка до нарахованої працівнику зарплати (від 7 до 15%). Власне, роботодавці і сьогодні сплачують такі внески, але не на індивідуальні рахунки громадян, а в загальний котел Пенсійного фонду. Відсоток залежить від категорії робочого місця за принципом "що гірше, то більше роботодавцю треба платити". Таким чином для тих, кого це стосується, створюється їхня третя пенсія - із професійної накопичувальної пенсійної системи.

Є ще дві категорії громадян, майбутніх учасників цієї системи. Це працівники освіти, охорони здоров'я та соціального забезпечення, а також державні службовці та особи, прирівняні до них.

Принципи формування професійної складової їхньої пенсії аналогічні попереднім, єдина відмінність - значно менший відсоток професійного платежу (для держслужбовців - 2,5%). Мотиви, за якими ці категорії внесено до професійної системи, інші. Це спроба роботодавця, яким у більшості випадків виступає держава, створити стабільніші умови праці, ніж в інших суспільних секторах.

Система недержавного пенсійного забезпечення

Третій рівень пенсійної системи - це недержавні пенсійні фонди (НПФ), внески до яких добровільно сплачуються роботодавцями або самими громадянами із використанням системи податкових пільг.

Із прийняттям законопроекту №4608 на третій рівень ПС чекає активний розвиток, оскільки тепер українці - учасники другого (обов'язкового) рівня накопичувальної ПС, а це абсолютна більшість працюючих, матимуть можливість добровільно обрати для особистого пенсійного накопичувального рахунку будь який НПФ, що має відповідну ліцензію.

Ринок послуг недержавних пенсійних фондів почав діяти у 2005 р. Тут функціонують НПФ і професійні компанії, які надають їм послуги: адміністратори недержавних пенсійних фондів, компанії з управління активами, а також банки, які зберігають активи НПФ.

На початок 2016-го в Україні було зареєстровано 72 НПФ, зокрема 61 відкритий (їхнім вкладником може стати будь-яка юридична або фізична особа), шість корпоративних (створених юридичною особою для забезпечення додатковою пенсією своїх працівників), п'ять професійних (створених профспілками чи їхніми об'єднаннями для своїх членів).

Кількість громадян, які уклали пенсійні контракти з фондами та є майбутніми пенсіонерами НПФ, на початок 2016-го сягнула 837 тис. осіб.

Активи недержавних пенсійних фондів на 1 січня 2016 року становили близько 2 млрд грн. Із 61 відкритого НПФ тринадцять мають чисті активи, що перевищують 20 млн грн (цифра, яка поряд з іншими вимогами дає право НПФ відкривати пенсійні рахунки другого рівня ПС для громадян). Ще чотири НПФ наближаються до цієї цифри.

Для захисту від втрат, заради збереження та примноження активи НПФ інвестуються у різні фінансові інструменти - державні та корпоративні облігації, в акції українських та іноземних емітентів, у грошові кошти, розміщені на депозитах і банківських рахунках, у банківські метали, об'єкти нерухомості.

Альтернативний законопроект комітету ВР

Однак пенсійні питання не були б пенсійними, якби навколо них не виникало інтриг. У ВР зареєстровано альтернативний законопроект №4608-1, авторами якого є група народних депутатів на чолі із головою комітету ВР з питань соціальної політики Людмилою Денисовою.

Власне, проект №4608-1 є не альтернативним, а доповнюючим. Він пропонує вирішити кілька важливих питань, які випали з урядового проекту. Перше - врегулювання правової колізії, що виникла в нарахуванні пенсії до 1 червня 2015 р. Відповідно до пропозицій законопроекту, громадяни, що мають право на спеціальні пенсії та виходили на пенсію в ці три місяці, зможуть тепер вибрати або спецпенсію, або звичайну пенсію, а не звертатися до суду.

Друге питання - відновлення механізму індексації пенсій для всіх категорій громадян, яке було призупинено 2014-го "задля запобігання фінансової кризи".

Депутатським проектом передбачено також запровадити другий рівень ПС із 1 липня 2017 р., хоча питання запровадження професійної накопичувальної пенсійної системи, як і джерела внесків до ПС тут не знайшли відображення, йдеться про "доручення уряду щодо проведення низки заходів з його реалізації".

Загалом депутатський законопроект доповнює урядовий, його положення потрібно врахувати при підготовці проекту Кабміну до другого читання.

Як усе це зрушити?

Пенсійні реформи були успішними лише в тих країнах, де мали місце особисте розуміння першими особами держави її важливості та їх політична воля, великі інтелектуальні та організаційні зусилля влади і громадськості.

Сьогодні в Україні інституцією, яка здійснює координацію зусиль влади і громадськості, є Національна рада реформ. Потрібно негайно внести пропозицію цій раді терміново розглянути багатостраждальний і багаторічний, з 1998 р. і до сьогодні, перебіг пенсійної реформи із презентацією паспорта реформи, проектів законів і загальною оцінкою прогресу та майбутнього реформи.

Національна рада реформ мусить терміново внести пенсійну реформу окремим пунктом до переліку пріоритетних реформ. Той факт, що до цього часу цього не зроблено і пенсійна реформа перебуває в переліку реформ небанківського сектора, не прикрашає ні Нацраду, ні офіс реформ, ні людей, які здійснюють координацію та спрямовують реформи в Україні.

Потрібно визначити осіб, персонально відповідальних за проведення пенсійної реформи, з боку Мінсоцполітики, Міністерства фінансів, НКЦПФР, Нацфінпослуг, Мінекономіки, НБУ, уряду, ВР і призначити національного координатора реформи чи співкоординаторів.

І найважливіше - негайно розглянути зазначені законопроекти, які врегульовують подальше проведення пенсійної реформи. Прийняти за основу урядовий і доповнити найкращими положеннями депутатського. Так, урядовий проект небездоганний. Та стратегічні питання в ньому вирішено правильно, в доповненні із депутатським він є справді сучасним та актуальним. Решту пропозицій до проекту можна врахувати при другому читанні, громадськість готова прийняти у цьому участь.

Вікно можливостей для продовження пенсійної реформи знову відкрилося. Потрібно діяти, доводячи справи до кінця, а не видумувати на кожному кроці новий велосипед, прикриваючись "вимогами МВФ" чи іншими страшилками.