ОБСЄ: рік під знаком України

На початку грудня 2013 р. Україна приймала щорічну зустріч міністрів закордонних справ країн - членів Організації з безпеки і співробітництва в Європі як головуюча держава. Тоді майже кожен виступ починався словами: "Вчора/сьогодні я був на Майдані". Рік по тому, у грудні 2014-го, на щорічній зустрічі міністрів у Базелі (Швейцарія), вже в новій країні-голові, події в Україні - знову на порядку денному, але вже з іншими акцентами.

Швейцарія, приймаючи на себе головування в січні 2014 р. і визначаючи пріоритети, не могла навіть припустити, які виклики постануть перед усією ОБСЄ і яких неймовірних зусиль очікуватимуть від країни-голови. На початку цього року Берн планував зосередитися на питаннях зміцнення співробітництва на Західних Балканах, побудови довіри на Південному Кавказі, обміну ідеями з питань звичайних озброєнь і реформи сектора безпеки, а також на розширенні співробітництва в боротьбі з природними катастрофами, тероризмом, на кібербезпеці й більшому залученні молоді до обговорення проблем порядку денного ОБСЄ.

На церемонії відкриття XXI Ради міністрів ОБСЄ в Базелі жоден з 57 голів зовнішньополітичних відомств не обійшов проблеми поточної ситуації в Україні. Лише кілька представників пострадянських держав не назвали Росію агресором або країною, що підтримує незаконні збройні формування й анексувала Крим, але навіть вони наголошували на неприпустимості продовження конфлікту в Україні. Тільки Угорщина й центральноазійські республіки крім української тематики говорили ще й про загрози з півдня, насамперед - про Ісламську державу й Афганістан. Молдова, Грузія і Азербайджан, крім того, намагалися привернути увагу до неврегульованих конфліктів на своїй території.

Особливістю цього міністеріалу стало те, що головуюча країна з самого початку оголосила головну тему зустрічі - ситуація в Україні і європейська безпека. Традиційно щорічне засідання Ради міністрів підбиває підсумки роботи за весь рік, тому єдина тема є рідкістю, зважаючи на широкий спектр питань, за які відповідає ОБСЄ, - вибори, демократія, конфлікти, економіка, екологія тощо.

Очільники МЗС різних країн були досить категоричні у своїх заявах. Міністр закордонних справ Норвегії Берг Бренде у своєму виступі на відкритті заявив, що Російська Федерація зберігає ключ від майбутнього українського народу. Росія несе чітку відповідальність за кризу - як через незаконну анексію Криму, так і через дестабілізацію Східної України. Міністр закордонних справ Молдови Наталія Герман своєю чергою заявила, що європейська безпека переживає одну з найсерйозніших криз, в основі якої - просування національних інтересів всупереч міжнародним правилам і принципам. А держсекретар США Дж.Керрі повідомив, що, на жаль, Росія продовжує поставляти нову зброю й посилювати підтримку збройних сепаратистів. При цьому вона не виконує своїх міжнародних зобов'язань і зобов'язань у рамках ОБСЄ і не дотримується угоди, яку вона виробила під час переговорів і підписала.

У результаті першого дня обговорень країни погодилися на три основні пріоритети подальшої діяльності: по-перше, продовжити активну роботу з пошуку дипломатичних засобів подолання української кризи в рамках Мінських угод, а також загальних рішень у відповідь на виклики безпеці - від тероризму до природних катастроф.

По-друге, забезпечити ОБСЄ принцип наступності й наділити більшими можливостями. Головування Швейцарії цього року якоюсь мірою було унікальним, бо вперше йшло у зв'язці Швейцарія (2014) - Сербія (2015), із загальними пріоритетами, погодженим планом дій. Вважається, що такий тандем може забезпечити кращу ефективність роботи організації, оскільки буде гарантовано спадкоємність ініціатив і пріоритетів. У попередні роки доволі часто пріоритети головуючих країн значною мірою відрізнялися, що призводило до несфокусованого порядку денного, іноді до незакінчених ініціатив і короткострокового планування, що, природно, знижувало ефективність самої організації. Німеччина (2016) і Австрія (2017) уже підтвердили своє бажання виступити таким тандемом.

Третім пріоритетом стає бажання знайти вихід із кризи безпеки в Європі. З цією метою ухвалено рішення створити групу "видатних людей", яку дехто ще називає "групою мудреців", для вироблення рекомендацій щодо поновлення європейської безпеки як єдиного проекту. В 2005 р. таку групу вже створювали, але тоді перед нею стояло завдання проаналізувати роботу самої організації і запропонувати шляхи підвищення її ефективності. Багато дипломатів у кулуарах міністеріалу говорили, що не варто порівнювати ці дві групи, бо поставлені перед ними завдання докорінно відрізняються, як і історичний момент часу, в якому їм треба буде працювати. Тоді, в 2005-му, рішення про створення такої групи було закріплено відповідним рішенням міністеріалу, у той час як ініціатива 2014 р. такої підтримки не мала, і, відповідно, на думку деяких українських дипломатів, не можна гарантувати, що звіт на наступній зустрічі в Белграді розглянуть належним чином, а не просто візьмуть до відома як пересічну доповідь якогось аналітичного центру.

Уже ухвалено попереднє рішення, що очолить групу з 13 осіб посол Вольфганг Ішингер, багаторічний голова Мюнхенської конференції з питань безпеки. У колишнього посла Німеччини в США і Великобританії багатий досвід ведення складних політичних переговорів і врегулювання конфліктів, передусім у Боснії і Косово, він також певний час був модератором від ОБСЄ з налагодження мирного діалогу в Україні в травні цього року. Група має підготувати два звіти. Перший, попередній, з уроками, які ОБСЄ має винести з розв'язання української кризи, планується надати вже навесні 2015 р. Другий, з більш загальними пропозиціями щодо європейської безпеки, підготують до осені 2015-го.

Дуже ймовірно, що між державами-членами виникнуть серйозні суперечки про майбутніх учасників панелі, бо передбачається, що 13 позицій мають бути рівномірно розподілені по регіонах. Туреччина і Україна вже виступили з побажаннями відправити своїх представників у цю групу "видатних людей". Про бажання включити в неї російського представника заявив під час прес-конференції в Базелі й глава російського МЗС Лавров. Водночас, згідно зі швейцарською пропозицією, включені експерти - як з аналітичних центрів, так і чинні політики, - мають діяти від себе особисто, а не представляти інтереси держави.

Попри ухвалення понад 20 підсумкових документів, навряд чи грудневий міністеріал можна вважати унікальним або проривним. Сюрпризів не очікувалося, і традиційного виходу з залу глави російського МЗС під час виступу держсекретаря США Керрі практично не помітили. Уже на прес-конференції Лаврова запитали, як він почувався, коли в залі засідань усі відверто звинувачували Росію в анексії Криму, дестабілізації та підриві безпеки в Європі й Україні. Очільник російського зовнішньополітичного відомства своєю чергою намагався переконати журналістів, що почувався чудово, бо представники лише дотримувалися "блокової дисципліни", а під час двосторонніх зустрічей усі були "по-дружньому люб'язні й жартували". Але навряд чи можна було говорити про "блокову дисципліну", коли навіть представник Японії - країни-партнера - говорив про незаконні вибори на території під контролем сепаратистів. До речі, дивовижним моментом став той факт, що хоча РФ і не визнала так званих виборів від 2 листопада, під час тієї ж прес-конференції Сергій Лавров наполягав, що можливості почати контролювати українсько-російський кордон немає, оскільки спочатку слід виконати "попередні" пункти Мінської угоди, а саме - визнання виборів і амністія представникам "ДНР" і "ЛНР". При цьому Лавров дивувався, чому Україна не визнає цих виборів.

Попри те, що сторони так і не домовилися про ухвалення низки документів у Базелі, у тому числі й Рішення про посилення посередництва та діалогу на території ОБСЄ, кілька ухвалених документів заслуговують на увагу якщо не змістовою частиною, то, як мінімум, самим фактом свого ухвалення. Так, наприклад, наприкінці міністеріалу багато делегацій неформально дякували українським представникам, що "врятували ситуацію" з ухваленням Пам'ятної декларації до 70-річчя закінчення Другої світової війни. Українській делегації вдалося, не заблокувавши самого факту ухвалення даної декларації, змінити початковий, досить суперечливий, текст, на якому наполягала Російська Федерація, залишивши лише основну ідею про повагу до ветеранів і загиблих у результаті війни, а також пам'ять про порушення прав людини, воєнні злочини та репресії.

Двома важливими документами, які вважають успіхом нинішнього міністеріалу, стали Декларація про роль ОБСЄ в боротьбі з викраденням людей та взяттям заручників терористичними групами і Декларація про роль ОБСЄ в боротьбі з феноменом іноземних терористичних бойовиків. Низка положень останньої може в майбутньому придатися й Україні.

Серед інших ухвалених документів - Декларація про подальші кроки у процесі Гельсінкі +40 (остаточний текст якої виявився вихолощеним до фактично лише одного пункту про продовження використання цього формату), Міністерська заява щодо Придністровського врегулювання (яка повторює торішню, але передбачає графік створення зустрічей сторін конфлікту), Декларація з питань молоді (ухвалена вперше - що було одним із пріоритетів головування, - але не несла ніякого смислового навантаження), Декларація боротьби з антисемітизмом, декларації про співробітництво з азійськими та середземноморськими партнерами, а також Рішення про доповнення до плану дій ОБСЄ щодо просування гендерної рівності та Рішення про запобігання та боротьбу з насильством проти жінок.

На окрему увагу заслуговує Рішення про запобігання корупції, в якому, крім стандартних механізмів і норм, прописано пункт, який підтверджує, що свобода інформації та доступ до інформації сприяють відкритості й підзвітності публічної політики та державних закупівель, а також сприяють тому, щоб громадянське суспільство і ЗМІ робили свій внесок у боротьбу з корупцією, відмиванням грошей і фінансуванням тероризму. Крім того, країни-учасники були покликані сприяти поверненню украдених активів - як у рамках внутрішніх, так і міжнародних механізмів і регіонального співробітництва.

Військово-політичний напрям роботи ОБСЄ підсилився Декларацією про субрегіональний режим контролю за озброєннями в рамках Мирної угоди в Боснії і Герцеговині, Рішенням про стрілецьку зброю та легке озброєння, про зберігання звичайних боєприпасів, Рішенням про зниження ризику стихійних лих, що також було одним із пріоритетів Швейцарського головування.

На думку австрійського експерта Стефані Ліхтенштейн, швейцарське головування все-таки можна назвати успішним, у тому числі - у питанні української кризи, поясненням чому є низка факторів: Швейцарія мала можливість використовувати значні фінансові ресурси для свого головування, і в неї є великий вибір досвідчених дипломатів для підтримки своїх дій. Крім того, нейтральний статус держави впливав на сприйняття Швейцарії як "чесного брокера" під час переговорів, не кажучи вже про особисту вагу чинного голови ОБСЄ Дідьє Буркгальтера, який одночасно обіймав посади глави МЗС і президента Швейцарії, що відчиняло перед ним будь-які двері.

Цікавим і неоднозначним буде головування Сербії в ОБСЄ наступного року. Адже ця держава, яка пройшла конфлікти початку 1990-х, може привнести свій досвід у вирішення конфліктів в Україні та на території інших пострадянських республік. Понад те, лише торік було досягнуто значного прогресу у подоланні конфлікту між Сербією і Косово, де головною рушійною силою пошуку консенсусу стало бажання активної євроінтеграції Белграда. Водночас Сербія перебуває під великим тиском і впливом з боку Москви, а також має складну історію взаємодії з ОБСЄ. Саме Сербія - єдина країна за всі 40 років існування організації, яка була позбавлена права голосу відповідно до принципу "консенсус мінус один", затвердженого країнами-учасницями лише в січні 1992-го. На основі цього принципу Рада може, за необхідності, вживати належних заходів навіть без згоди будь-якої держави у випадках явного, грубого й невиправленого порушення зобов'язань у рамках ОБСЄ. Впродовж 1992 р. їх застосовували двічі. Спочатку, 12 травня, - за "явні, масові й такі, що не виправляються, порушення принципів Наради з безпеки та співробітництва в Європі" (тодішня назва ОБСЄ) - Югославію було відсторонено від участі в ухваленні рішень щодо кризи, яка тривала. А вже 7 липня 1992 р. представникам Югославії заборонили брати участь у Гельсінському саміті та інших зустрічах під егідою ОБСЄ.

Сербія досі не оголосила про свої пріоритети на головування. І хоча формально це має бути зроблено лише в січні 2015 р. у Відні, зазвичай держави вже в грудні роблять перші заяви про плани на рік. Оскільки швейцарське й сербське головування відразу планувалося у зв'язці, дипломати в кулуарах міністеріалу казали, що з низки питань Сербія виконуватиме більше протокольні функції, тоді як реальними ініціативами продовжать займатися спецпредставники, призначені ще швейцарським головуванням.

Попри всі складнощі й претензії до ситуації, яка склалася в ОБСЄ в останні роки, на думку постійного представника України при міжнародних організаціях у Відні Ігоря Прокопчука, на сьогодні - це найефективніший майданчик для фактично щотижневого обговорення української кризи, і жоден інший міжнародний форум, навіть ООН, не може надати Україні такої можливості заявити про свою позицію.

Поїздку організовано за фінансової підтримки Міжнародного фонду "Відродження"