Дороговкази для столітньої дипломатії

Успішна країна - це, на додачу до успішної економіки, ще й успішні зовнішні зносини.

І перше і друге забезпечує - зокрема в країнах ЄС і НАТО - уряд. За зовнішні зносини відповідає Міністерство закордонних справ, якому сприяють Міністерство зовнішньої торгівлі та Міністерство оборони, кожне - в межах компетенції.

Україна, як одна з пострадянських держав, на жаль зберігає двоголову модель управління, де за частину зовнішніх зносин (дипломатичну-політичну) відповідає президент, а за їх економічну складову - уряд.

У попередній статті я розмірковував, як можна поліпшити професійний рівень вітчизняної дипломатичної служби в нинішніх умовах без істотних витрат і за невеликий відтинок часу. Завдання, до речі, має виконуватися не лише МЗС, а й Національним агентством з питань державної служби (центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра Кабінету Міністрів України для проведення єдиної державної політики та функціонального управління державною службою). Ішлося про кадрову проблематику, про обмежений крок - він корисний, але успішні зовнішні зносини, а отже й успішна країна, потребують більшого. Адже, крім якісного дипскладу в Києві, першої мети, країна мусить розуміти, де саме за межами батьківщини (це друга мета) і як саме (це третя й остання мета) йому діяти.

Отже, беремо як даність, що першої мети досягнуто. Що українська дипломатія стала згуртованою, впливовою і більш демократичною. Велика сила! Десь 600 штиків у Києві і близько тисячі - в полях. Тепер можна почати міркувати про другу мету - куди цій армії вести Україну?

Відповідь ніби очевидна - в Європейський Союз та Північноатлантичний альянс. Професіоналам відомо: як і всі інші міжнародні організації чи об'єднання, дві омріяні інституції складаються з держав-членів. Звісно, ці держави ухвалили спільний документ, яким керуються. В одному випадку - Лісабонський договір 2007 р., у другому - те, що звикли називати Північноатлантичним договором 1949 р.

Обидва документи, а надто - перший, істотно обмежують свободу діяльності учасників, регламентують їхні дії, передбачають обов'язки. Понад те, інерція спільного існування упродовж півстоліття в першому і майже 70 років - у другому випадках наклала не тільки на країни, а й на їхні політичні сили та на громадян найширших верств невидимі моральні й етичні зобов'язання (так і хочеться сказати "скрєпи"), що, як відомо, інколи важливіші за формальні. Нарешті, в обох випадках процесом керують потужні штаби - секретаріати - бюрократичні надбудови, а ще - громадські організації, а ще - численні лобісти і бізнеси. Одне слово, бетон. Голки не встромиш.

Але Брекзіт, у випадку з ЄС, продемонстрував, що бетон несправжній. І зруйнувати його зусиллями скандалістів-політиканів досить легко. А ось Туреччина, у випадку з НАТО, бетон не роздовбала, а перетворила на в'язку гуму, в рамках якої рухається в бажаному напрямі, аж до збройних провокацій проти сусіда та співучасника Альянсу. І ці два випадки мали б продемонструвати українській владі, що похід у ЄС та НАТО - це похід у кожну країну окремо. Навіть якщо вона, як Польська Республіка два роки тому, нібито хоче бачити Україну в Брюсселі більше, ніж сама Україна.

Ми повернемося до євроатлантичної теми, тільки зауважимо, що так само будуються міжнародні відносини в першій чверті ХХI ст. в усьому світі. Говорити треба з державами. В державах - із чільними політичними силами, яких тільки у США - 2, а в більшості інших важливих для нас випадків - 3, 5, 10. Також говорити треба з громадськістю, яка багатовимірна і непередбачувана, та з бізнесом. Говорити зрозумілою для них мовою, а точніше - мовами, бо вони не те що б не розуміють одне одного, а вимагають від партнера вивчити їхню мову. Як знак поваги і здатності їх почути.

Виникає сумнів: навіть якщо ця українська дипломатія впливова, згуртована і демократична, - чи здатна вона таке здійснити?

На перший погляд, не здатна - малі сили. Світ завеликий, складний і швидко еволюціонує. Але може і здатна - якщо правильно відповість на три запитання: де зосередити наші малі сили? Як перемагати у меншості? Як виправляти помилки?

Малі сили

Виходячи з очевидного факту збройної, політичної, економічної, гуманітарної, інформаційної та на загал гібридної агресії Російської Федерації проти України, велику частину малих сил слід зосередити саме на цьому напрямі. Як справедливо зауважила Ліана Фікс, "зовнішньополітичний порядок денний Росії у 2018 р. набув небаченого після закінчення холодної війни за своєю географічною широтою масштабу". Україна, попри всю зазначену масштабність, - найголовніший напрям. Подарує світ Кремлеві агресію проти України та анексію Кримського півострова - отже, дасть сигнал для поступового захоплення всієї української держави. Чи то у формі слухняного сателіта, чи у формі економічно безпомічного члена ЄврАзЕС - значення не матиме. І цим тільки заохотить.

Однак чи означає такий очевидний висновок, що велику частину малих сил відрядимо до Москви? Зовсім ні, бо РФ не визнає ні агресії, ні анексії, ні своїх військовиків, ні "Градів" і "Буків". Їх визнають і засуджують інші держави світу, що потужніші за Україну силами та досвідом. І наше перше завдання - зміцнити їхні наміри підтримувати нас проти Російської Федерації. Ми повернемося до питання, як саме слід зміцнювати, коли говоритимемо про членів ЄС і НАТО. Тобто сили не так у Москві, як у Берліні, Парижі, Вашингтоні (і Пекіні).

Друге завдання у відносинах із РФ - це вивчення противника (ворога), створення адекватної картини агресора і надання рекомендацій до дій урядові та президенту - кожному в параметрах його сфери відповідальності. А вони, до речі, можуть химерно переплітатися, як у випадку з авіацією. По урядовій лінії корпорація "Антонов" має надавати технічну допомогу РФ у сертифікації фірмових літаків, у тому числі й військово-транспортних, по президентській - не повинна співпрацювати з військово-промисловим комплексом РФ, а до нього, як свідчить практика, входять і тамтешнє міністерство освіти, і державні телеканали, і харчовий нагляд. Отже, йдеться про вивчення державної, ділової та правової практики агресора.

Але цього мало. Коли хочемо отримати адекватну картину, маємо, за великим рахунком, побачити всі складові того монстра, яким стали і ще більше - хочуть стати керівництво РФ та його громадяни. Великий російський письменник сучасності і аналітик суспільства Віктор Єрофеєв в ефірі станції "Ехо Москви" поділився: "Когда-то мне Немцов рассказывал, что он пришел к президенту Путину с огромной авоськой против того, чтобы изменять гимн - опять советский, - и Путин, со слов Немцова, сказал: "У меня больше информации, чем у вас. Какой народ - такие и песни".

У вивченні РФ можуть допомогти українські дипломати не так в РФ, як в усьому світі, контактуючи з колегами з інших країн, що перебували на посадах у Москві, професійно вивчають дії Кремля. Добре відомо, що жодна активність українського дипломатичного представництва за кордоном, аж до найменшого консульського пункту, не залишається поза увагою російських дипломатів і спецслужб. Маємо діяти відповідно - складати картину очорнення України діями російських зовнішніх представництв і бізнесів. Наші польські сусіди, наприклад, стали займатися цим аж понад здоровий глузд: спікер сенату РП закликав поляків за кордоном фіксувати кожен випадок "дифамації" чи критичної думки щодо батьківщини і повідомляти про це найближче посольство чи консульство. Ось такий головний напрям дії частини малих сил.

Другий пріоритетний напрям розташування малих сил - важливі партнери. Союзників, як показала практика, в нас немає (поки ми не в НАТО). Є несподівані й часто голослівні "стратегічні партнери", на кшталт Узбекистану чи Азербайджану, але плетора і плинність термінології дискредитували цей інститут. В умовах агресії важливими є партнери, які підтримують Україну юридично (зокрема в рамках міжнародних організацій та санкційними діями), матеріально та політично. Йдеться про США, Канаду, ФРН, Францію та більшість країн ЄС і НАТО, а також далекі Японію, Австралію і, частково, Південну Корею. В більшості згаданих країн сил у нас достатньо, і відсутність посольств у Ісландії чи Мальті картини не псує.

За межами переліку опинилися "слони" світової політики, яких українська дипломатія поки що не зуміла помітити - не те щоб "одомашнити". Йдеться про КНР, Індію, Бразилію та про "слоненят" - Південну Африку, Аргентину, Мексику, Єгипет, Іран, Нігерію, Індонезію. Кожна з цих країн важлива сама по собі, а також як впливовий патрон десятків довколишніх менших міжнародних гравців. І якщо з Китаєм, з огляду на тему анексії, Україна досягла болючого для себе своєрідного компромісу, з рештою- справи гірші.

З одними мали здобутки, але розгубили (даруйте - розікрали спільно з місцевими, як проект космодрому Алькантара, Бразилія, або занехаяли, як супутники й армійські тягачі для Єгипту), з іншими - мали перспективи (Антонов у Перу, бронетанкова техніка в країнах Південно-Східної Азії), але не вповні скористалися. Є і багато інших, куди могли б прийти і наші фахівці-проектанти, і машини-механізми, і спільні підприємства. Головна причина невдач - у невпинних політичних та економічних пертурбаціях в Україні останніх 25 років. Але, попри всі кризи, не меншу проблему становила відсутність взаємодії двох складових зовнішніх зносин, про які згадувалося на початку, - політичної (дипломатія) та економічної (зовнішні торгівля і послуги). Перша підлягає президентові. Друга урядові. Третя, військова, а отже - військово-технічна, а отже - взагалі нічия, підлягає тимчасовим інтересам, а вони від державних (national interest) істотно відрізняються. Найкраще характеризує цю складову міжнародного бізнесу та іміджу України список прізвищ керівників-експортерів зброї, серед яких достатньо тільки згадати Героя України - втікача до Лондона і фігуранта кримінального провадження С. Бондарчука та Д. Соломатіна, який бив патріотів стільцями під час ратифікації Харківських угод у Верховній Раді.

Це третій напрям дії малих сил. У зазначених країнах великих дипустанов не створиш, тому в них мають працювати найбільш досвідчені, які знають усі складові зовнішніх зносин і згадану взаємодію реалізовуватимуть на місці.

Четвертий, окремий напрям - гарячі точки. Ні, не Ірак і не Сирія. Натомість Угорщина, Молдова, Словаччина, Румунія, Сербія, Білорусь, Грузія, - перелік можна продовжити. Це сусідні держави, які, за приказкою, важливіші від родичів. Зараз часто там або працюють непрофесійні особи, або їх не чують у Києві. Інакше не сталося б вибуху міждержавних емоцій через Закон про освіту та його статтю 7, проблеми ексгумацій, криміналітету на кордоні з Придністров'ям, висилки злодіїв у законі чи арешти нелегальних збирачів чорниці.

Цей четвертий "сусідський" напрям видається слабшим, ніж треба. Чи просто за таких умов вирішити, де швидше відкрити культурний центр (або представництво Українського інституту), - у Лондоні чи Будапешті?

Отже, якщо світ великий, складний, а Україна на сьогодні - держава бідна, то чи можемо ми домогтися чогось істотного в нашій очевидній меншості?

Перемагати у меншості

Це можливо, і цим успішно займаються сумірні з Україною держави. Для цього вони зосереджують у важливому місці потужні сили. Серед перелічених вище важливих місць свідомо не названо окрему категорію - штаб-квартири міжнародних організацій (МО). Про неї - окремо.

Україна має сильні дипломатичні команди у декотрих важливих МО. Це ООН (Нью-Йорк), ОБСЄ (Відень), Рада Європи (Страсбург), Європейський Союз і НАТО (Брюссель). Це точки, де дипломати з українськими прізвищами перебували ще за часів Радянського Союзу як представники Української РСР або де Україна утверджувалася як незалежна європейська держава на початку 1990-х. Тут їх знають і чують.

Відтоді світ змінився, в ньому дедалі гучніше лунає голос Азії, Африки, Латинської Америки, і саме тут перевага московської пропаганди та грошей глушить усі українські аргументи. Малі сили не розішлеш у кожну Гану чи Кампучію. Отже, треба їх зосереджувати в тій столиці, яку і перша, і друга країни вважають для себе важливою. Для першої це буде Африканський Союз (АС) зі штаб-квартирою в Аддис-Абебі (Ефіопія) чи Найробі (Кенія), для другої - Асоціація держав Південно-Східної Азії в Джакарті (Індонезія).

Українське посольство в Аддис-Абебі має двох дипломатів, посла нема. Крім Ефіопії, де живе понад 100 млн людей і з якою досі не укладено жодних угод чи договорів, вони мають опікуватися ще чотирма країнами, зокрема Південним Суданом, де точиться громадянська війна, де зброя, де старі "Антонови" і багато іншого. Секретаріат АС, сам перелік органів якого зайняв би сторінку тексту, налічує тисячі співробітників, у ньому представлені всі 55 держав Африки. Україна має посольства лише в десяти, половина з них - Північна Африка. Друга можливість говорити з усією Африкою з одного місця - Кенія, де містяться регіональний Офіс ООН та три десятки споріднених міжнародних організацій, які розподіляють проекти і фінансову допомогу. Ця установа посла має, з ним - три дипломати. В обох столицях відбуваються саміти, важливі конференції, міжнародні ярмарки і, зокрема, проговорюється позиція африканських країн з найважливіших питань світового порядку денного. З наявними силами українська дипломатія не те що впливати - навіть почути все, що говориться, не зуміє. Для американських дипломатів (понад 100 осіб), англійців, німців, японців, китайців, росіян, індусів, турків і так далі Найробі - важливе місце.

Українське посольство у Джакарті має посла і п'ятьох дипломатів, у них відповідальність за 250-мільйонну Індонезію та ще 4 країни. А у штаб-квартирі АСЕАН - десятки департаментів, сотні службовців, численні цікаві проекти. Йдеться про 10 країн, у половині з яких ми не представлені, з ВВП 2,8 трлн. дол. та особливим форматом відносин з Трійкою КНР+Південна Корея+Японія. Чи встигнуть наші дипломати все охопити? В ООН, де голосується резолюція про Крим, голос Кампучії важить стільки ж, скільки й голос Італії чи Австралії. Поки що він не наш.

Є й інші важливі міжнародні "постійні тусовки", де варто концентрувати сили. Південно-Африканська Республіка, яка керує Співтовариством розвитку Південної Африки з участю 11 країн та місцевим Митним союзом, - там три дипломати і теж немає посла. Рух Неприєднання з головним центром у тій-таки Джакарті, 300-мільйонний торговельний блок Меркосур у Південній Америці на чолі з Бразилією та Аргентиною (його секретаріат у Монтевідео, Уругвай, від Буенос-Айреса віддаль як від Києва до Житомира). Міжнародні організації в епоху глобалізації відіграють роль "збірних пунктів" для малих і середніх країн, звідки спільна позиція проголошується світові.

Для того, щоб цими можливостями скористатися - як зараз ми користуємося потужним віденським офісом в ОБСЄ чи брюссельським в ЄС, - варто ці точки посилити людьми і коштами. Дипломати мають їздити по країнах, зустрічатися з представниками бізнесу, влаштовувати кіноперегляди й тісно працювати з партнерами, які перелічені вище. За кілька років відчуємо результат. І помилку неуваги до нібито "далеких" міжнародних організацій (таких не може бути в глобалізованому світі) буде виправлено. Так само ми здатні виправити й інші недогляди.

Виправити - означає визнати

Невизнання помилок - це не специфічна українська проблема. Помилки визнають не одразу, інколи - частинами. Японія свої дії в Кореї під час Другої світової війни визнала значною мірою, але через півстоліття. Помилковість організації вторгнення в Ірак у США визнали не всі, і частково. Помилковість політики довіри України до Російської Федерації, аж до "стратегічного партнерства" на рівні керівництва держави, в нас визнано, але в значної частини населення ще є сумніви. Чим південно-східніше - тим більше. Це політика внутрішня, але наші іноземні друзі фіксують проблему, - а вона лежить в основі трагедії Криму і Донбасу, - бо на її основі формується політика зовнішня. Звідси простий висновок: нам потрібно не лише артикулювати наші наміри з трибун і в промовах, а й вести загальнонаціональну роз'яснювальну кампанію про сучасну історію України, її відносини з сусідами, з РФ зокрема. Німецькі друзі (приємний вислів, чи не так?) зробили це наприкінці 1940-х - у 1950-х роках.

Агресія РФ примусила українське населення інакше дивитися на НАТО. Це добре - але цього мало, і це стосується ще не всіх. НАТО треба розглядати не як захисника, бо ми опиняємося в ролі слабаків, а як друга і природний союз демократичних націй. НАТО як організація і країни-учасники можуть нам у цьому допомогти. Але робити це мають школа та родина, і кому, як не дипломатичному відомству і міністерству інформації (агов!), їм про це розповісти? Розмовляючи з громадянами про НАТО, слід мати відповідь і на запитання "Ворожий Кремль - це назавжди?", "Смертельна загроза агресивних "скрєп" для нашої нації - це невиправне?", "Західні партнери - це наші оборонці чи лише попутники?"

Якщо політичне керівництво держави чітко формулюватиме, а уряд - діятиме відповідно до сказаного, то громадяни зрозуміють і підтримають. Неможливо перемогти націю, де громадяни поділяють точку зору обраних політиків і розуміють економічну політику уряду.

Не все правильно і в ставленні (та озвученні намірів) України до Європейського Союзу. Невтомний експерт Тарас Качка у віртуальному суспільстві та незламна Іванна Климпуш-Цинцадзе в уряді намагаються виправити недооцінку та нерозуміння підписаної Угоди про асоціацію Україна-ЄС серед громадян і урядовців (не буду переказувати їхні статті, кожен може знайти їх в інтернеті). Їх не дуже чують. Саме МЗС України має задати тон у важливій розмові з Брюсселем: чого ми насправді хочемо і чого очікуємо від об'єднаних європейців. І сміливо корегувати тих удома, хто з марнославства чи неосвіченості бавиться в гасла і лякає наших західних друзів. Кожна країна ЄС має знати від наших дипломатів нашу мету і шлях до неї в деталях. Кожна країна НАТО - так само. І всі країни - однаково.

Так само не завадила б певна корекція географічних пріоритетів. Чи привернула увагу дипломатів в Україні стаття "Чому Україна має стати Балканською країною"? Зміст її, по суті, в тому, що наступні кандидати до ЄС і НАТО перебувають саме на цьому гарячому "підчерев'ї Європи". Отже, слід копіювати їхні дії і витребувати від Брюсселя аналогічну дорожню карту вступу. Думка свіжа лише для тих, хто не пам'ятає, що саме цю стратегію було підготовлено в будинку на Михайлівській наприкінці 1990-х, і до неї поставилися неуважно у вищих кабінетах та впливових відомствах - економіки, оборони, інфраструктури, безпеки. І дарма, бо європейські інституції, окремі країни та громадські організації напомпували в Балкани десятки мільярдів євро, провели там не одну миротворчу операцію і таки доможуться абсорбції півострова в передбачуваний світ із допомогою сусідніх близьких за розвитком Греції, Румунії, Угорщини та Болгарії.

Інша важлива корекція - завершення багаторічної епопеї щодо форми участі держави в зовнішній торгівлі. Чинні досі положення про міністерства закордонних справ та економічного розвитку і торгівлі в цій частині суперечать одне одному. Упродовж останніх років МЕРТ дійово й ініціативно інформує вітчизняний бізнес про експортні можливості, влаштовує поїздки та семінари, веде переговори і укладає торговельні угоди. МЗС здебільше поблажливо докладається до участі. Залишилося небагато - зафіксувати можливість для перших створювати, за власний бюджет, осередки в країнах - найбільших торговельних партнерах і працювати з допомогою других - чинних дипломатичних установ. Саме так функціонують європейські країни, Канада, США. Без амбіцій і перетягування ковдри.

Для того, щоб успішно виконувати всі ще невирішені та нові завдання, обов'язково потрібна експертна дискусія і толерантність до пропозицій. Заклики "не розгойдувати човен", зокрема з дипломатичного середовища, не можуть слугувати дороговказами в нелінійному і несподіваному зовнішньому світі.

Завершити (цю статтю) хочеться важливим застереженням. Ніщо із зазначеного не є догмою, - все має обговорюватися, всі думки - враховуватися. Все, що буде затверджено, підлягає переглядові у часі. Приміром, ухвалили наприкінці 2017-го у США Стратегію національної безпеки. Попередню ухвалили у 2015-му, а перед нею - аж у 2010-му р. Бо виник фактор РФ і посилився фактор КНР, зокрема. Україна змінюється швидко, хоча тим, хто міряє життя періодами від зарплати до авансу, цього не помітно. Слід виправляти, і визнавати, і приймати відповідну Стратегію національної безпеки та її головну складову - Стратегію зовнішніх зносин, і звітувати про виконання, і не боятися ставити високі цілі. І вчасно переглядати - теж.

Тільки так можна вийти із сірої зони безпеки, сірого буденного життя і зовнішньополітичної сірості загалом.