Закон про держслужбу: ризики і наслідки

25 березня до Верховної Ради потрапив довгоочікуваний проект Закону «Про державну службу» (нова редакція). Це третій із пакету анонсованих законопроектів, які стосуються адміністративної реформи. Два перших («Про центральні органи виконавчої влади» та зміни до Закону про «Кабінет Міністрів України»), як і прогнозувалося, депутати ухвалили дуже швидко і - як тепер заведено - без належного опрацювання та обговорення. Прикметно, що найочевидніші й цілком раціональні поправки, навіть ті, котрі запропоновані депутатами з проурядової більшості, було повністю проігноровано. Тож і нова ініціатива президента - з реформування державної служби - може невдовзі перетворитися на закон, безпосередньо вплинувши не лише на сотні тисяч прямих адресатів (насамперед державних службовців), а й на простих громадян - споживачів роботи чиновників.

Незважаючи на упереджене ставлення представників влади до пропозицій громадськості, все ж таки видається за необхідне поділитися міркуваннями про новий законопроект і його можливі наслідки. Принагідно можна зауважити, що зробити однозначні висновки цього разу набагато складніше, ніж коли йшлося про Закон «Про центральні органи виконавчої влади» (адже, вилучивши з останнього «урядові органи» та «державних секретарів міністерств», той закон перетворили не на реформаторську ініціативу, а на констатуючий акт деградації виконавчої влади). У законопроекті ж про державну службу позитиви і ризики значно контрастніші та багатоманітніші.

Почати можна з компліменту владі за те, що для внесення до парламенту взято одну з найостанніших розробок, наявну в урядових структурах. У цьому тексті, навіть незважаючи на його «шліфування» (очевидно в адміністрації президента) все ж залишилося досить багато серйозних новацій.

Насамперед слід відзначити досить чіткий перелік винятків зі сфери дії майбутнього закону. Зокрема виведені з системи державної служби президент, члени Кабінету міністрів, заступники міністрів, народні депутати (тобто політичні посади); помічники-консультанти народних депутатів (тобто значна частина патронатних службовців); а також «працівники» як органів державної влади, так і державних підприємств (тобто особи, наймані на основі трудового законодавства). Такий підхід цілком відповідає стандартам демократичних держав. Правда, авторам законопроекту уникнути кон’юнктури повністю не вдалося, і патронатні працівники президента (помічники, радники) та членів уряду залишаються державними службовцями (при цьому для них одразу зроблено низку винятків із загальних правил). Також не до кінця зрозумілим залишилося визначення співвідношення загальної державної служби із особливими видами служби, тобто з тими службовцями, «яким присвоюються спеціальні звання» (насамперед ідеться про податківців та митників).

Важливим кроком є обмеження політичної діяльності державних службовців. Зокрема заборона на членство в політичних партіях та участь у передвиборній агітації. Хочеться сподіватися, що ця норма знайде підтримку в парламенті і виконуватиметься в реальному житті її ініціаторами. Потенційним критикам зазначеної норми можна лише сказати, що з таких обмежень для чиновників ще сто років тому починали країни, котрі сьогодні вважаються взірцем демократії (наприклад, Канада).

Загалом, вагомим позитивом законопроекту є спроба максимально повно врегулювати службові відносини з метою відокремлення цієї сфери зайнятості і законодавства від трудового. Тобто акцент на тому, що державна служба - це публічно-правовий інститут, заслуговує однозначної підтримки. І лише за це та відповідні норми, які відрізняють регулювання державної служби від роботи у приватному секторі, - даний законопроект слід ухвалювати. Зокрема статті про випробування державних службовців (до 120 календарних днів), стажування (до шести місяців), про переведення (навіть без згоди службовця, якщо йдеться про однопорядкові посади в тій самій місцевості), про ротацію, про відрядження державних службовців (у тому числі довгострокове - до 60 календарних днів) та інші містять чимало новацій, які визначають особливості вступу на державну службу та її проходження. Ці особливості у більшості випадків цілком виправдані, адже і функціонування державної служби часто прямо пов’язане із забезпеченням життєво важливих потреб суспільства та держави.

Позитивними є норми щодо досить детального регулювання конкурсного добору на зайняття вакантних посад державної служби. Важливо тільки, щоб у майбутньому дріб’язкові процедурні порушення, які не можуть вплинути на перебіг конкурсного добору, не використовувалися для ревізії результатів конкурсів.

Досить детально розписані підстави для припинення державної служби. І особливо варто відзначити норми щодо захисту службовців від недобросовісного звільнення у разі скорочення чисельності або штату, реорганізації чи ліквідації органу (зокрема таке звільнення допускається лише у разі неможливості переведення службовця на іншу посаду державної служби). Хоча й тут використано не всі відомі інструменти. Наприклад, варто було б додати норми про зарахування звільнених службовців у резерв (у разі відсутності вакантних посад) та поновлення особи на службі у разі виникнення вакансії протягом певного терміну. Це додатково б захищало службовців від мнимих реорганізацій та скорочень штатів.

Знову ж таки, можна очікувати дискусії щодо норми про обов’язкове попередження службовцем про своє звільнення за власним бажанням за 30 календарних днів. Але така норма справді необхідна, оскільки лише для проведення повноцінного конкурсу на зайняття вакантної посади потрібно значно більше часу. Можна також зауважити, що, наприклад, у Франції компетентний орган має для прийняття рішення чотири місяці з моменту отримання заяви службовця про звільнення за власним бажанням. А у ФРН звільнення може бути відтерміноване на строк, потрібний для того, щоб чиновник завершив службові дії, загалом - до трьох місяців.

Позитивною є спроба обмежити інститут преміювання державних службовців як вид постійної прибавки до зарплати, з одночасним збільшенням стабільної складової зарплати - окладу. Законопроектом передбачено щорічне преміювання лише один раз на рік (крім посад групи «Д» - двічі на рік) за результатами оцінювання діяльності. Хоча є норми, які можуть знівелювати цю ідею, адже передбачено і «додаткове преміювання… за успішне виконання завдань підвищеної складності» (ч. 3 ст. 48). На практиці такий вид премій може виявитися для багатьох службовців регулярним, що робить службовця занадто чутливим до очікувань керівника.

Деякі норми щодо соціально-побутового забезпечення теж привабливі. Наприклад, це стосується компенсації половини ставки за кредитом на придбання або будівництво житла. Але у цьому ж блоці регулювання дивними видаються норми про користування службовцем і членами його сім’ї в «установленому порядку медичним обслуговуванням у державних та комунальних закладах охорони здоров’я» (ч. 2 ст. 49). Здається, це зроблено лише для вищої номенклатури, яка користується «феофаніями» та іншими пострадянськими анахронізмами.

Є цікаві норми і в частині дисциплінарної відповідальності державних службовців. Зокрема досить детально прописане дисциплінарне провадження. Особливо слід звернути увагу на «дисциплінарну комісію» як колегіальний орган, що розглядає дисциплінарні справи. На жаль, у законопроекті немає механізмів, які б гарантували довіру самих службовців до таких комісій (наприклад, не передбачено участь колективу органу в делегуванні своїх представників до складу комісії чи іншого способу паритетного її формування, як це практикується у демократичних країнах). Але більше запитань викликає колегіальність (що на практиці часто означає колегіальну безвідповідальність) під час проведення самого службового розслідування, яка прямо впливає на його ефективність. Тобто передбачено утворення ще однієї комісії (ч. 3 ст. 61), хоча часто для службового розслідування досить визначати одну уповноважену особу. До речі, цей повністю контрольований керівництвом органу колегіальний спосіб проведення службових розслідувань уже багато років викликає запитання в західних експертів, які вбачають у ньому одну з причин приховування порушень в межах органу (корпоративізм) і неефективну боротьбу з корупцією.

Але є у законопроекті і більш проблемні позиції.

Складно прописаний новий підхід до поділу посад на категорії (тепер посади поділяються на п’ять груп: з «А» до «Д»; та кожної з груп - на чотири підгрупи). Можливо, це допоможе раціоналізувати систему оплати праці службовців. Проте очевидно, що категорії посад (особливо підгрупи, меншою мірою - групи) і надалі насамперед залежатимуть від рівня органу влади. Можна також зауважити, що в багатьох країнах для правового регулювання системи державної служби поділ здійснюється, фактично, на дві категорії посад: «керівники» і «спеціалісти» (або «інші службовці»). Зокрема такий підхід використано в Естонії, Латвії, Болгарії, Польщі, Чехії. Натомість чим більше категорій (груп тощо) посад, тим складнішою є мобільність службовців, як з власної ініціативи, так і виходячи з потреб реорганізаційних змін.

Половинчастим є регулювання щодо «керівників державної служби в органі виконавчої влади» (ст. 13). Це питання - критичне для системи державної служби, адже від формування вищого корпусу державної служби залежать і професійність, і політична нейтральність, і стабільність решти службовців. На жаль, законопроект тут якісних змін не пропонує. Без впровадження повноцінних посад державних секретарів міністерств (або адекватного еквіваленту, назва посади - питання вторинне) - інші норми не вплинуть істотно на сьогоднішню ситуацію з політизацією вищих посад, їх розподілом між родичами і бізнес-групами керівництва держави.

Також видно суперечності між недавно ухваленим Законом «Про центральні органи виконавчої влади» (відповідно до якого, наприклад, керівників самостійних структурних підрозділів апарату міністерства призначатимуть міністри) і цим законопроектом (згідно з яким, на посади групи «Б» призначення мають здійснювати керівники державної служби в органі, тобто керівники апаратів міністерства). Але перед переліком цих повноважень стоїть сумнозвісне «якщо інше не передбачено законом» (тобто зроблено виняток). Таких винятків у законопроекті досить багато, що може на практиці суттєво знівелювати його реформаторське значення, як це, зрештою, свого часу сталося і з чинним Законом «Про державну службу».

Цікаво також, що для «керівників державної служби в органі виконавчої влади» (як і для інших посад групи «А» - які, по суті, й мали б становити вищий корпус державної служби) не визначено мінімальних вимог до рівня професійної компетентності (виняток є в Законі «Про центральні органи виконавчої влади» тільки для керівників апаратів міністерств), не передбачено обов’язкового конкурсу для призначення, немає жодних гарантій щодо термінів перебування на посаді тощо. Отже, зберігається ситуація, коли призначення на всі вищі керівні посади та звільнення з цих посад президент (де-факто - його адміністрація) здійснює на власний розсуд. Це призводить до кумівства, партизації (політизації), бізнес-підпорядкування органів виконавчої влади. Така невибагливість держави до цієї ланки службовців ставить під загрозу ефективність усієї системи державної служби.

Деякі норми виписано не зовсім зрозуміло. Наприклад, чому ротацію державних службовців передбачено лише для посад «групи А» (тобто насамперед керівників органів)? Адже інститут ротації корисний і для інших посад, особливо корупційно-вразливих (наприклад, інспекторів, які «прив’язані» до певної місцевості).

Трохи знущально виписано механізми захисту прав державних службовців. Наприклад, для оскарження рішень керівника державної служби передбачено «аж» три дні на подання скарги до «спеціально уповноваженого державного органу з питань державної служби». Тобто треба бути дуже проворним, аби не втратити це право на захист. Цікаво також, що з усіх таких скарг передбачено проведення службового розслідування. Тепер залишається лише дочекатися визначення численності «спеціально уповноваженого державного органу з питань державної служби», якщо буде спроба виконати цю норму закону.

Майже незмінною залишають ексклюзивну систему пенсійного забезпечення державних службовців, зокрема норми про призначення пенсії у розмірі від 80 до 90 відсотків від зарплати державного службовця. Але чому в період кризи державних фінансів і пенсійної реформи щодо всіх інших громадян - чиновництву й надалі зберігають пільговий режим? Адже саме такі спеціальні пенсійні системи руйнують загальну пенсійну систему держави та породжують прірву між звичайними громадянами і чиновництвом. На тому, що українська пенсійна система державних службовців небезпечна для держави, неодноразово наголошували провідні зарубіжні експерти з питань урядування (зокрема SIGMA). Видається, в наш час заробітна плата чиновників та особиста кар’єрна мотивація - достатні чинники для залучення громадян на державну службу. Проблемою є лише мізерні зарплати службовців найнижчої категорії посад. Проте нині пенсійна система вже не виконує тут критичної ролі, як було раніше. Зважаючи на нинішній рівень безробіття, державний пресинг і невизначеність у приватному секторі, державна служба стає дедалі привабливішим роботодавцем для молоді.

І насамкінець - про головну прогалину законопроекту. Стаття 5 проекту передбачає, що «державне регулювання та проведення державної політики у сфері державної служби здійснюється спеціально уповноваженим органом у сфері державної служби». Очевидно, мається на увазі сьогоднішнє Головне управління державної служби. Проте жодної статусної норми у законі не прописано. Як можуть гарантуватися політична нейтральність і стабільність системи державної служби, якщо закон не захищає цей орган від політичних впливів?

У світі домінує дві моделі для таких суб’єктів. У більшості держав один із міністрів та/або, відповідно, одне з міністерств відповідає за питання публічної адміністрації, відтак і за питання державної служби (якщо це не, власне, міністерство з питань публічної адміністрації, то це може бути і міністерство внутрішніх справ, і міністерство фінансів тощо, залежно від певних акцентів у державній політиці країни). Відповідно, такі органи виробляють політику у сфері державної служби. В деяких країнах ці ж органи і втілюють її. Частіше ж для реалізації адміністративних функцій утворюються органи агентського типу.

Але у великих (територіально й за чисельністю населення) державах (як, наприклад, ФРН, Канада, Польща, Франція) вживають заходів для захисту системи державної служби від політичного втручання шляхом створення колегіальних органів. Такі органи мають передовсім індивідуальні функції (а не політичні чи нормативні), тобто дають згоду на призначення та звільнення вищих державних службовців, вирішують дисциплінарні питання тощо. За функціями і порядком формування ці органи можна порівняти з нашою Вищою радою юстиції в судовій системі (хоча приклад не найкращий, зважаючи на сучасний статус ВРЮ та її діяльність). На жаль, у цій частині законопроект заслуговує категорично негативної оцінки. Адже, як уже зазначалося, по-перше, статус органу не прописаний навіть у загальних рисах. По-друге, відповідно до законопроекту, на цей орган замкнено як функції з розробки політики і нормативного регулювання (лише різних порядків, положень, правил цей законопроект за органом закріплює понад 20), так і «контроль за додержанням цього закону та інших актів законодавства про державну службу». До речі, це прямо суперечить розрекламованим засадам теперішньої адміністративної реформи. По-третє, до компетенції даного органу віднесено і вирішення індивідуальних справ (проведення конкурсів на деякі посади, розгляд скарг, участь у дисциплінарних провадженнях тощо). Отже, чекати дива від такого мегаоргану з конфліктними функціями не слід. Особливо якщо його керівника на власний розсуд призначатиме і звільнятиме президент (а де-факто - його адміністрація. Інші варіанти в Україні, очевидно, не розглядаються). Через цей інструмент уся система державної служби залишиться «кишеньковою».

Цікаво також, що Кабінет міністрів чомусь взагалі виключено із суб’єктів легітимного впливу на систему державної служби. Це, щонайменше, дивно, адже уряд є вищим органом виконавчої влади, і саме в системі виконавчої влади працює абсолютна більшість державних службовців. Безхребетність теперішнього складу Кабміну вже нікого не дивує. Хотілося б тільки нагадати, що закони пишуться не під персональний склад уряду, а на далекосяжну перспективу.

…Підбиваючи підсумок, можна відзначити, що законопроект, попри всі названі недоліки, все ж таки робить значний крок у наближенні системи державної служби до стандартів розвинених держав. І якщо у процесі парламентського опрацювання наявні в ньому позитивні новації не вихолостять, то ухвалення цього закону можна буде вважати певним поступом вперед. На жаль, через відсутність двох ключових позицій (гарантій професійності та політичної нейтральності вищого корпусу державної служби, а також легітимного інституційного механізму керування системою державної служби) позитивний ефект усе ж таки буде незначним.

Для рядових службовців ухвалення закону означатиме, що вони отримають досить жорстке регулювання, як у Європі. Але при цьому належна захищеність від політичних та інших суб’єктивних впливів їм не гарантується. Ініціативність, принциповість і надалі залишатимуться винятковими рисами для окремих чиновників. Заохочуються жорстка дисципліна, безумовне виконання наказів і доручень (останній термін вжито теж добрий десяток разів, щоб службовці пам’ятали, кому мають служити), хай навіть і сумнівних. Політичне керівництво держави зберігає абсолютний вплив на систему державної служби.

Тож і цей законопроект не виправдовує очікувань повноцінної реформи. Чимало хороших норм будуть знівельовані лише тому, що реформи обмежуються рівнем, до якого не зачіпаються інтереси вищого керівництва держави. Тож тільки доводиться вкотре нагадати банальну істину, що «риба гниє з голови». Доки голова покращує життя народу, навіть не намагаючись обмежувати себе в апетитах, - позитивного результату «реформ» чекати годі.