Який порядок потрібен столиці?

Є на схилах Дніпра, на Набережно-Хрещатицькій вулиці в Києві, один ошатний монумент авторства архітектора Андрія Меленського. Втім, щодо естетичної довершеності цього пам’ятника, певно, можна й дебатувати. Незаперечне те, що його політична символіка - надзвичайно важлива. І - суперактуальна.

Йдеться, звісно, про пам’ятник на честь Магдебурзького права, яке було повернуте Києву з волі російського царя 1802 року. Цей монумент у XIX столітті кілька разів перебудовувався. Гадаю, і в наші дні його можна трохи вдосконалити, прикрасивши табличкою з написом: «1497-2010 (з перервами)». І підбити в такий спосіб риску під періодом, коли кияни мали право самостійно управляти своїм містом.

Трохи історії

7 вересня 2010 року Верховна Рада ухвалила зміни до Закону України «Про столицю України місто-герой Київ», внаслідок яких було знято норму про обов’язкове призначення головою Київської міської державної адміністрації особи, котра обрана Київським міським головою. Таким чином президент отримав право призначати головою КМДА будь-кого, на власний розсуд. Глава держави не забарився скористатися отриманою можливістю: 16 листопада міську адміністрацію очолив Олександр Попов.

Тут варто зробити вкрай важливе зауваження: Київська міська державна адміністрація (на відміну від усіх інших державних адміністрацій) є одночасно й виконавчим органом Київської міської ради (згідно зі спеціальним роз’ясненням Конституційного суду № 1/45 від 25 грудня 2003 року) і прямо підпорядковується Київраді. Міська рада свого часу навіть прийняла рішення «Про діяльність виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)». Таким чином, уся логіка функціонування КМДА ґрунтується на тому, що цей орган очолює обраний громадою міський голова, який одночасно виконує обов’язки власне градоначальника, а також є спікером міської ради й очолює її виконавчий комітет. Законодавче закріплення призначення главою КМДА саме Київського міського голови було зумовлене небажанням створення двовладдя у столиці.

Зараз ситуація повністю перевернулася з ніг на голову: виконавчим органом Київради керує призначений центральною владою чиновник, якого міська громада ніколи не наділяла жодними повноваженнями. Понад те, нинішній глава КМДА затверджує положення про структурні підрозділи адміністрації, здійснює кадрові призначення своїми особистими розпорядженнями, прямо перебираючи на себе повноваження Київського міського голови і функції Київради. Депутатам міської ради намагаються нав’язати відверто декоративну роль - формально затверджувати спущені «згори» проекти рішень.

Звісно, я усвідомлюю, що проблема - глибша. І річ не тільки у простому бажанні уряду напряму адмініструвати столичні справи. Ризикну припустити, що корінь нинішньої проблеми - у відсутності в Києві власної міської політичної еліти. Ми знаємо, що є донецькі, дніпропетровські, львівські та інші регіональні еліти, але (парадокс!) у самій столиці практично немає свого міського політичного істеблішменту. Відтак, відбувається ототожнення еліти Києва як міста з елітою загальноукраїнською, яка перебуває в Києві в силу його столичного статусу (слово «еліта» вживаю тут умовно; її якість - питання окремої розмови). Саме через це кияни переважно доволі байдуже сприймають фактичну ліквідацію самоврядування у власному місті. На майже підсвідомому рівні спрацьовує закладена кимсь формула: «якщо Партія регіонів при владі у всій країні, отже ця партія має бути при владі і в Києві».

А що ж, власне, поганого?

Звісно, я знаю, який закид зроблять мені опоненти: чинний міський голова Леонід Черновецький самоусунувся від виконання своїх обов’язків, натомість Олександр Попов проявляє себе як підготовлений та дієвий керівник.

Я погоджуюсь із цим.

Якщо Леонід Черновецький не може (або не хоче) виконувати делеговані йому громадою повноваження, він повинен подати у відставку. Це - однозначно. Тим часом Олександр Попов наразі справді проявляє себе як державний менеджер високого рівня. Проте тут логічно постає запитання, наскільки ефективним був би (чи, можливо, ще буде?) Олександр Павлович не в ролі «намісника» уряду, а в іпостасі обраного громадою Київського міського голови. Бо одна річ - взаємодіяти з Кабміном по лінії підлеглий–начальник, і зовсім інша - розмовляти з позиції повноважного представника киян.

Але, у будь-якому разі, я не погоджуюся, що задля досягнення тактичної мети поліпшення господарювання в столиці потрібно жертвувати всією системою самоврядування в Києві, яка має понад п’ятсотлітню історію. І ось мої аргументи.

По-перше, як не крути, громада Києва фактично усунена від управління столицею, чим прямо порушується стаття 7 Конституції: «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування». Окрім того, є й морально-етичний аспект: хоч би якими добрими намірами (припустімо) керувалася центральна влада, приймаючи те чи інше рішення, у мешканців столиці ніхто не запитав (наприклад, через опитування на місцевому референдумі): чи не хочете ви, щоб замість Л.Черновецького в Києві трохи покерував досвідчений урядовець О.Попов?

2008 року тодішній прем’єр-міністр України Ю.Тимошенко, намагаючись усунути від влади Л.Черновецького, у кожному разі, зробила це в спосіб, можливо, й не кришталево законний, але в цілому - демократичний: через дочасні вибори. І, між іншим, не слід забувати, яким результатом ця спроба завершилася.

Аргумент другий. Звісно, це добре, що Олександр Попов має надійний контакт із президентом та Кабінетом міністрів і може ефективно вирішувати проблеми столиці. Але ця взаємодія - взаємодія особистостей. Попова і Януковича. Попова і Азарова. Попова і Клюєва. Але ж персоналії можуть (і - будуть!) змінюватись. І нікому не дано гарантувати, що особистісного конфлікту не буде між, наприклад, О.Поповим і новим керівником уряду або між новим керівником КМДА і М.Азаровим.

Третє. Переконаний, від наявної ситуації стратегічно потерпає соціально-економічна ситуація в Києві. Ідеться передусім про міський бюджет. З тим, що жорстке централізоване адміністрування місцевих фінансів значно звужує можливості для розвитку міста, певно, погодяться всі. У Києві ж фактично немає власного бюджету: через колосальні вилучення до бюджету державного в столиці можуть фінансуватися лише так звані захищені статті - тобто той мінімум, якого не можна не фінансувати у зв’язку із загрозою критичної соціальної напруги, включно с «бунтами порожніх каструль». У свою чергу, вилучені кошти - це ресурс розвитку Києва.

Задля справедливості слід сказати, що частину вилучених коштів уряд усе ж таки повертає столиці у вигляді цільових субвенцій. Але тут, на жаль не обходиться без своєрідної подвійної бухгалтерії. Нинішнього року прямі вилучення з міського бюджету до державного становитимуть близько 2 млрд. грн., - про цей факт не втомлюються повторювати чиновники з Кабміну, наголошуючи, що сума стала меншою, ніж за урядування Юлії Тимошенко. Однак замовчується дещо набагато важливіше, а саме - що змінилася сама система перерозподілу коштів.

Найбільше джерело наповнення бюджету міста - податок на доходи фізичних осіб. До прийняття бюджету на 2011 рік усі ці кошти надходили на рахунки міста; тепер же половина зазначеної суми йде в держбюджет. Відкиньмо вигідні для Кабміну маніпуляції з цифрами і подивімося на реальну ситуацію. Отже, за попередньої влади місто отримувало 100% податку з доходів фізичних осіб (тобто сумарно - до 15 млрд. грн.), а вилучення становили понад 7 млрд. грн., тож у Києва залишалося ще близько 7 млрд. на розвиток. Тепер же, фактично, чистий бюджетний залишок значно зменшився, тому що 7,5 млрд. грн. зазначеного податку місто недоотримає за Бюджетним кодексом (згідно зі змінами до якого, місту залишається лише 50% податку з доходів фізосіб), а ще орієнтовно 2 млрд. становлять прямі вилучення до державного бюджету. І річ навіть не в тому, що вилучили 9,5 млрд., а планують повернути лише 5 млрд. (зрештою, для Києва за честь ділитися власним добробутом із біднішими регіонами України), питання у тому, навіщо забирати, щоб потім повертати?

А робиться це для того, щоб, по-перше, фактичний керівник міста був слухняним (бо ж, перебуваючи на жорсткому «бюджетному повідку», вкрай складно претендувати на симпатії киян, а отже - й на мерську перспективу), а по-друге - щоб витрачати «віддані» з центру гроші на ті проекти, які потрібні конкретним особам при владі. Таким чином, міська громада повністю усунена від прийняття рішення з елементарного питання: на що витрачати власні кошти?

Задумаймось, яка ж місцева влада віддаватиме всі сили й енергію на розвиток підприємництва та залучення інвестицій, якщо вона не є фактичним розпорядником бюджету? «Ви гроші заробляйте, а ми витрачатимемо їх на власний розсуд», - приблизно такою є логіка українського уряду.

Засоби визначають мету

Є ще один украй важливий аспект. Чинну владу вже неодноразово звинувачували у, як мінімум, прагненні тотальної централізації владних повноважень і, як максимум, - у побудові поліцейської держави. Ці звинувачення лунають і від опозиційних політиків в Україні, і від небайдужих європейських очільників. Звісно, можна говорити, що про утиски демократії волають учорашні злодії від влади, а підтримують їх підкуплені авторитетні іноземці. Але ж хіба ситуація в столиці не є практичним свідченням владарювання в країні «жорсткої руки»; хіба ж у цій ситуації не демонструється зневага до думки громадян за принципом: «не хвилюйтеся, ми все за вас вирішимо»? І чи не виникає логічне припущення, що ця спроба в Києві є обкаткою сценарію, який хочуть реалізувати і в інших містах?

У цьому контексті надзвичайно тривожною видається урядова ініціатива (зараз, щоправда, пригальмована) з приводу ухвалення законодавчих змін, згідно з якими у разі відставки міського голови (у будь-якому місті) дочасні вибори не проводяться, а обов’язки мера виконує (можливо, роками!) секретар відповідної ради. Уявіть, які можливості це відкриває для Банкової у боротьбі з політичними опонентами, котрі отримали посади міських голів!

Особисто я не думаю, що саме тепер правляча партія реалізує якийсь спеціально розроблений план для перетворення України на тоталітарну державу. Але ситуація в Києві наводить мене на вкрай неприємну думку, що «демократія» - значно менш шановане поняття для можновладців, аніж поняття «дисципліна». І хоч такий підхід підтримують, певно, чимало киян (як і українських громадян у цілому), я глибоко переконаний, що відступ від поваги до прав громадянина (і права громади) в ім’я «наведення порядку» неприпустимий. Бо спокуса «наводити лад» ціною нехтування думкою людей у будь-якій державі завжди зростає в геометричній прогресії. І в певний момент опиратися цій спокусі стає вже неможливо. Зрештою, всі тоталітарні режими починалися не зі слова «терор», а зі слова «порядок».

…Щиро не хотів би, аби склалося враження, наче я нехтую тим, що зроблено справді доброго за період керівництва Олександра Попова. Та водночас я переконаний: наявний стан справ не можна консервувати. Понад те, нинішня криза місцевого самоврядування у столиці має стати відправною точкою для реформи архітектури влади в Києві. Така реформа повинна дати відповіді на запитання: а) чіткого розмежування повноважень органів місцевого самоврядування (міський голова, міськрада, виконком) і органів державної виконавчої влади (президент, уряд, адміністрація);
б) визначення механізму їх взаємодії; в) створення ефективної системи контролю за роботою міської влади; г) вирішення питання бюджетної автономії м. Києва та, звісно, низку інших супутніх проблем.

Наразі пропоную деякі свої міркування стосовно означеного кола тем, добре при цьому усвідомлюючи, що проблеми одного міста - навіть столиці - неможливо вирішити без здійснення всеукраїнської адміністративної реформи.

Що написати у київській «конституції»?

Для вирішення питання розмежування повноважень місцевого самоврядування та органів державної влади потрібно керуватися тезою про те, що до повноважень державної влади мають бути віднесені повноваження, виконання яких пов’язані з інтересами населення України в цілому. Тоді як реалізація повноважень місцевого самоврядування пов’язана з безпосереднім забезпеченням інтересів життєдіяльності територіальної громади.

Відтак, основні питання життя столиці мають перебувати саме у віданні громади. Через наявність в Україні фактичного трирівневого поділу повноважень органів самоврядування «громада - район - область» і з огляду на те, що Київ, завдяки своєму статусу та масштабам, «поглинає» всі ці три рівні, - до виключної компетенції Київського міського голови та міської ради (і, відповідно, - виконкому) потрібно віднести такі питання:

Повноваження «першого рівня» - тобто ті елементарні питання, які повинні вирішуватися на рівні будь-якої громади України, у тому числі - землевпорядкування; водопостачання та водовідведення; утилізація відходів; енергозабезпечення; благоустрій території та ін.

Повноваження «другого рівня» - більш складні, порівняно з рівнем громади, проблеми, які в межах України повинні вирішуватися на рівні кожного району, у тому числі - лікування в медичних стаціонарах; професійне навчання та підготовка спеціалістів у технікумах і коледжах; навчання дітей у школах-інтернатах; утримання доріг районного значення та організація районних перевезень.

Повноваження «третього рівня» - питання, які в межах України повинні вирішуватися на рівні області, зокрема розробка, прийняття і виконання програм регіонального розвитку; створення умов для підготовки та перепідготовки фахівців у вищих навчальних закладах III та IV рівнів акредитації; спеціалізоване медичне обслуговування; управління об’єктами спільної власності територіальних громад; утримання доріг регіонального значення; організація міжрайонних і міжобласних транспортних перевезень...

Повноваження, пов’язані зі столичним статусом відносно інших регіонів, - це публічні послуги, які, з огляду на свою унікальність, можуть надаватися лише в Києві (наприклад, види високоспеціалізованого медичного обслуговування, яких немає в обласних центрах).

Реалізація всіх цих повноважень повинна здійснюватися безпосередньо через органи місцевого самоврядування Києва - «сильного» Київського міського голову, депутатів Київської міської ради та виконком міськради. Для підвищення відповідальності цих можновладців перед виборцями вважаю за необхідне обрання міського голови через вибори у два тури, а депутатів Київради - за змішаною виборчою системою.

Якщо брати як даність розподіл посад голови КМДА і Київського міського голови, то очевидно, що Київрада мусить мати можливість сформувати свій власний незалежний виконавчий комітет. Його структура повинна відображати сутнісний склад повноважень міського самоврядування і бути аналогічною структурі виконкомів інших міст України (із урахуванням, зрозуміло, столичного статусу).

Що ж стосується Київської міської державної адміністрації, то вона повинна, по-перше, набути функцій контрольно-наглядового органу стосовно органів місцевого самоврядування столиці (правоохоронна система, державні інспекції тощо), по-друге, координувати діяльність територіальних підрозділів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та урядових органів, які здійснюють свою діяльність у місті (функції із забезпечення конституційного ладу держави, її цілісності та суверенітету, безпеки тощо). По-третє, за КМДА доцільно закріпити повноваження самостійно управляти тими проектами на території Києва, які мають загальнонаціональний характер (приміром, інфраструктурні проекти) і фінансуються, бодай частково, коштом державного бюджету України.

Замість Post Scriptum

Украй важливим питанням є набуття проектом реформи міської влади належної «громадської легітимності». Кияни повинні чітко розуміти, хто й за що відповідає у місті, аби політики не мали можливості перекладати відповідальність один на одного. Для цього архітектура управління має бути максимально «стрункою» і зрозумілою. Безумовно, перед законодавчою імплементацією (у формі, приміром, прийняття нової редакції закону України «Про столицю України місто-герой Київ») нову модель влади доцільно схвалити через механізми широкого громадського обговорення (зокрема, можливо, - і через проведення консультативного місцевого референдуму) та затвердити не менш як двома третинами від чисельності депутатського корпусу Київради.

Звісно, зміни на краще не можуть відбутися в Києві і без компромісу загальноукраїнських політичних еліт. А для цього потрібне як мінімум їхнє щире бажання мати ефективну і самодостатню владу в Києві. Це бажання з’явиться лише тоді, коли своє вагоме слово скажуть самі кияни.

Переконаний: побудова ефективної системи влади в столиці може стати потужним поштовхом до початку реальної адміністративної реформи в масштабах усієї країни. Тож від у спіху цієї спроби в Києві великою мірою залежить те, коли влада в Україні стане по-європейськи близькою до кожного громадянина.